今年的政府工作報告對電力行業(yè)提出了“深化電力市場化改革，清理電價附加收費，降低制造業(yè)用電成本，一般工商業(yè)平均電價再降低10%”的年度目標，這個指標使得去年政府多次發(fā)文要求的清理轉(zhuǎn)供電不規(guī)范行為更加迫切。由此需要全社會對轉(zhuǎn)供電問題有更為深入的認識和了解，找出其形成的原因，解剖其社會矛盾所在，為最終解決廣泛存在的轉(zhuǎn)供電問題奠定基礎。
一、轉(zhuǎn)供電問題的形成
（一）涉及轉(zhuǎn)供電問題的主要法規(guī)政策
目前涉及轉(zhuǎn)供電問題的主要規(guī)章是1996年10月8日由原電力工業(yè)部頒發(fā)的《供電營業(yè)規(guī)則》（電力部令〔1996〕第8號）（以下簡稱《營業(yè)規(guī)則》）。2016年1月，為貫徹落實黨中央、國務院關于推進“放管服”改革要求，國家發(fā)展改革委將《營業(yè)規(guī)則》列入擬修改的規(guī)章目錄，目前尚未完成相關修改工作。
《營業(yè)規(guī)則》第十四條對轉(zhuǎn)供電的規(guī)定如下：
用戶不得自行轉(zhuǎn)供電。在公用供電設施尚未到達的地區(qū)，供電企業(yè)征得該地區(qū)有供電能力的直供用戶同意，可采用委托方式向其附近的用戶轉(zhuǎn)供電力，但不得委托重要的國防軍工用戶轉(zhuǎn)供電。委托轉(zhuǎn)供電應遵守下列規(guī)定：
1.供電企業(yè)與委托轉(zhuǎn)供戶（以下簡稱轉(zhuǎn)供戶）應就轉(zhuǎn)供范圍、轉(zhuǎn)供容量、轉(zhuǎn)供期限、轉(zhuǎn)供費用、轉(zhuǎn)供用電指標、計量方式、電費計算、轉(zhuǎn)供電設施建設、產(chǎn)權(quán)劃分、運行維護、調(diào)度通信、違約責任等事項簽訂協(xié)議。
2.轉(zhuǎn)供區(qū)域內(nèi)的用戶（以下簡稱被轉(zhuǎn)供戶），視同供電企業(yè)的直供戶，與直供戶享有同樣的用電權(quán)利，其一切用電事宜按直接戶的規(guī)定辦理。
3.向被轉(zhuǎn)供戶供電的公用線路與變壓器的損耗電量應由供電企業(yè)負擔，不得攤?cè)氡晦D(zhuǎn)供戶用電量中。
4.在計算轉(zhuǎn)供戶用電量、最大需量及功率因素調(diào)整電費時，應扣除被轉(zhuǎn)供戶、公用線路與變壓器消耗的有功、無功電量。
5.委托的費用，按委托的業(yè)務項目的多少，由雙方協(xié)商確定。
（二）《營業(yè)規(guī)則》的實際執(zhí)行情況
1.自《營業(yè)規(guī)則》發(fā)布以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，進入20多年的基建熱潮，導致《營業(yè)規(guī)則》中所謂的公用供電設施尚未到達的地區(qū)比比皆是。而經(jīng)濟發(fā)展不能等待供電企業(yè)建設好配電網(wǎng)之后再啟動，于是出現(xiàn)了政府投資平臺、企業(yè)自行投資、個人自建配電設施等多種社會配電網(wǎng)投資方式，有力支撐了經(jīng)濟快速發(fā)展。
2.根據(jù)《營業(yè)規(guī)則》第十四條第2款規(guī)定，應該由供電企業(yè)為被轉(zhuǎn)供用戶提供所有用電服務。而現(xiàn)實情況是，絕大多數(shù)被轉(zhuǎn)供用戶并未享受到供電企業(yè)提供的服務，這也是造成轉(zhuǎn)供電主體相關成本居高不下的主因之一。
3.《營業(yè)規(guī)則》第十四條第3款尤其執(zhí)行不好，基本上向被轉(zhuǎn)供用戶供電的共用線路與變壓器的損耗電量都不是由供電企業(yè)承擔。這也極大增加了轉(zhuǎn)供電主體的負擔與成本。
4.經(jīng)過去年對轉(zhuǎn)供電問題的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)供電主體普遍負擔偏重，所投資的電力配套設施幾乎難以收回成本，在現(xiàn)有法規(guī)條件下，向被轉(zhuǎn)供用戶轉(zhuǎn)嫁成本只能是唯一可行的選擇。
（三）轉(zhuǎn)供電主體的形成
形成轉(zhuǎn)供電問題的主要原因是電力公用基礎設施的建設速度和長達二十多年的經(jīng)濟建設高速發(fā)展的矛盾所造成的。除了電力行業(yè)快速發(fā)展為全社會作出了巨大的貢獻之外，社會資本也為使用電力付出了巨大的投資。近年來，供電企業(yè)開始將電力設施建設到用戶用地紅線作為服務目標。在此之前，更多的供電企業(yè)只是將電力基礎設施建設到變電站，變電站之后的絕大多數(shù)配電設施投資由社會資本投入，從而形成了大量轉(zhuǎn)供電主體。
二、轉(zhuǎn)供電主體的主要類型與現(xiàn)狀
（一）轉(zhuǎn)供電主體的主要類型
根據(jù)發(fā)改辦價格〔2018〕787號文《關于清理規(guī)范電網(wǎng)和轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)收費有關事項的通知》，轉(zhuǎn)供電行為是指電網(wǎng)企業(yè)無法直接供電到終端用戶，需由其他主體轉(zhuǎn)供的行為。承擔這個轉(zhuǎn)供行為的企業(yè)主體，我們稱之為轉(zhuǎn)供電主體。根據(jù)不同的轉(zhuǎn)供電區(qū)域（如開發(fā)區(qū)、商業(yè)綜合體、大型投資工程的電力配套設施等），轉(zhuǎn)供電主體多是轉(zhuǎn)供電區(qū)域業(yè)主方的物業(yè)公司、產(chǎn)業(yè)公司或能源中心等。
根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，我國主要的轉(zhuǎn)供電區(qū)域類型包括：
1.歷史遺留的老企業(yè)和舊的居民小區(qū)。
2.政府投資平臺管理的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
3.民營企業(yè)投資管理的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
4.非電網(wǎng)企業(yè)投資管理為大型終端用戶服務的專用配電網(wǎng)。
5.大型國有企業(yè)內(nèi)部工業(yè)園區(qū)。
6.大型民營企業(yè)內(nèi)部工業(yè)園區(qū)。
7.商業(yè)地產(chǎn)企業(yè)投資管理的商業(yè)綜合體，含shopping mall、商場、寫字樓。
8.商業(yè)地產(chǎn)企業(yè)投資管理的商業(yè)大賣場，含建材城、家具城、各種批發(fā)和零售市場。
9.管理住宅區(qū)商業(yè)配套設施的物業(yè)企業(yè)。
10.大型建設配套工程的配電項目投資企業(yè)。
11.農(nóng)村小城鎮(zhèn)自建配電網(wǎng)。
（二）轉(zhuǎn)供電主體的現(xiàn)狀特點
1.轉(zhuǎn)供電主體基本都是與供電企業(yè)直接結(jié)算電費的，行使著基層供電營業(yè)所的主要職能，但是卻不屬于我國電力管理體系環(huán)節(jié)之內(nèi)。
2.轉(zhuǎn)供電主體電網(wǎng)的公網(wǎng)接入點與終端用戶電力接入點之間的配電設施是由轉(zhuǎn)供電主體投資建設的。
3.轉(zhuǎn)供電主體用電費用的計量與結(jié)算由供電企業(yè)負責，而通常情況下終端用戶用電費用的計量和結(jié)算由轉(zhuǎn)供電主體負責。供電企業(yè)一般是按照兩部制電價（基本電價+電量電價）向轉(zhuǎn)供電主體收費，轉(zhuǎn)供電主體一般是按照一部制電價（電量電價）向終端用戶收費。轉(zhuǎn)供電主體向終端用戶收取的用電費用中一般會攤銷損耗、運行維護成本費用以及預期收益，以保證轉(zhuǎn)供電主體的利益。相對轉(zhuǎn)供電主體，終端用戶沒有對電價的議價能力，處于弱勢地位。
4.由于轉(zhuǎn)供電主體承擔了轉(zhuǎn)供電區(qū)域內(nèi)的配電網(wǎng)投資、建設和運營的職能，大部分轉(zhuǎn)供電主體在對終端用戶收取電費的過程中存在不合理的加價現(xiàn)象。大部分轉(zhuǎn)供電主體通過收取電費的方式搭車收取物業(yè)管理費和其他服務費，但是所開具的發(fā)票卻不是電費發(fā)票。部分轉(zhuǎn)供電主體在對終端用戶收取電費的時候存在以電費現(xiàn)金流作為收費依據(jù)的現(xiàn)象。
5.轉(zhuǎn)供電主體的配電網(wǎng)項目有清晰的供電區(qū)域范圍。部分轉(zhuǎn)供電主體屬于為大型建設項目配套工程的配電項目。很多轉(zhuǎn)供電主體符合非電網(wǎng)企業(yè)存量配電項目的特征。
6.2018年絕大部分轉(zhuǎn)供電主體實現(xiàn)了降價10%甚至以上的目標，但是還是有相當數(shù)量的轉(zhuǎn)供用戶的電價仍然高于當?shù)卣硕ǖ慕K端銷售目錄電價。
三、轉(zhuǎn)供電相關突出問題
（一）配電資產(chǎn)管理體制不順
轉(zhuǎn)供電主體雖然不是電力主體，但是行使著電力基層營業(yè)所的管理職能。公用電網(wǎng)目前的管理觸角僅僅只到轉(zhuǎn)供電主體的圍墻以外，甚至有的局限在轉(zhuǎn)供電主體并網(wǎng)接入變電站間隔。如果說電網(wǎng)企業(yè)是按照專業(yè)化和規(guī)范化管理的標準來管理配電網(wǎng)，這種管理到了轉(zhuǎn)供電主體的范圍就成了脫韁之馬，既沒法做到配電網(wǎng)的專業(yè)化和規(guī)范化管理，更談不上依規(guī)對用戶進行電費的結(jié)算。這種現(xiàn)象意味著，我國配電管理體制長期以來處于不完善、不規(guī)范、不專業(yè)的狀態(tài)，難以高質(zhì)量的使用電力和最優(yōu)化的降低能耗。
目前從整個電力產(chǎn)業(yè)管理的鏈條來看，電網(wǎng)的“最后一公里”居然游離于整個電力行業(yè)管理機制之外，這直接造成了轉(zhuǎn)供電主體日積月累的不規(guī)范行為，同時新的轉(zhuǎn)供電主體還在不斷地誕生。
（二）企業(yè)投資回收模式不順
從轉(zhuǎn)供電主體的特點可以看出，企業(yè)是真金白銀的投資了轉(zhuǎn)供電區(qū)域內(nèi)的配電設施。而且這些電力設施由于特殊原因，經(jīng)常出現(xiàn)高于轉(zhuǎn)供電主體實際使用容量的情況，使得絕大部分轉(zhuǎn)供電主體出現(xiàn)了“大馬拉小車”的現(xiàn)象，大大增加了電力設施投資的成本，也使得轉(zhuǎn)供電主體的度電過網(wǎng)成本難以下降。
由于轉(zhuǎn)供電配電網(wǎng)游離于電力行業(yè)管理之外，企業(yè)又認為既然自行投資了配電網(wǎng)，那么從投資回收的角度出發(fā)，向終端用戶轉(zhuǎn)嫁投資成本、運營成本和配電網(wǎng)的損耗是“天經(jīng)地義”的。而從電力運營和電價管理機制來說，這部分配電網(wǎng)不屬于管制性業(yè)務的范疇，也難以納入經(jīng)信或者價格管理部門的工作范圍。因此造成了轉(zhuǎn)供電主體的投資機制缺乏監(jiān)管和政策依據(jù)。
（三）準壟斷下收費機制不順
轉(zhuǎn)供電主體作為事實上的基層供電營業(yè)所，其性質(zhì)已經(jīng)具備準壟斷企業(yè)的特點。對于終端用戶，轉(zhuǎn)供電主體在收費權(quán)上與電網(wǎng)是處于同等地位的。用戶一旦進入轉(zhuǎn)供電主體的供電范圍，就處于弱勢地位，很難把控電價的高低。因此在這種準壟斷下，轉(zhuǎn)供電主體必然不受監(jiān)管地向終端用戶收取所有自行認為應該攤銷的成本和損耗。更有的轉(zhuǎn)供電主體還加收若干管理費，把轉(zhuǎn)供電變成了一種斂財行為。
（四）被轉(zhuǎn)供企業(yè)繳費方式不順
在清理一般工商業(yè)用戶電價過高的過程中，我們發(fā)現(xiàn)很多被轉(zhuǎn)供的用戶出現(xiàn)了電費和物業(yè)費難以區(qū)分、用電量和損耗難以確認、公攤電量和自用電量難以厘清、直接電費成本和電力設施運營管理費等混淆不清的繳費方式。這使得相當一部分被轉(zhuǎn)供用戶的度電支出超過國家規(guī)定的終端銷售目錄電價30%以上，從而大大增加中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和生產(chǎn)成本。
（五）市場監(jiān)管組織體系不順
從這次轉(zhuǎn)供電主體價格檢查和清理不合理收費的過程中，反映出了電力配電網(wǎng)監(jiān)管存在對轉(zhuǎn)供電主體（事實上的基層供電營業(yè)所）的“死角”。雖然目前能源、經(jīng)信、價格等部門對電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管力度日益加強，但是轉(zhuǎn)供電主體的管理問題也就是這次因為特殊原因突顯出來，一旦清理運動結(jié)束，這種純行政行為，由于缺乏市場驅(qū)動、系統(tǒng)監(jiān)管和政策制約，也只能治標不治本。
四、解決轉(zhuǎn)供電問題的原則
鑒于以上情況，要做好轉(zhuǎn)供電的治理工作，我們認為必須遵循以下原則：
（一）要正視轉(zhuǎn)供電主體在配電資產(chǎn)投入的實際情況
長期以來，電網(wǎng)企業(yè)長期關注輸電網(wǎng)的投資和建設，配電網(wǎng)建設相對薄弱。由此造成了全社會為使用電力墊付了大量的資金，突出表現(xiàn)在工商業(yè)用戶承擔了企業(yè)圍墻以內(nèi)的配電網(wǎng)資產(chǎn)投資和運營管理成本，從而形成了目前40多萬家轉(zhuǎn)供電主體。據(jù)我們測算，全國轉(zhuǎn)供電主體可以盤活的配電網(wǎng)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)超過2萬億元。如此龐大的資產(chǎn)，如果得到市場化手段來推動和盤活，將給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大動力。
（二）要正確認識轉(zhuǎn)供電主體具備基層供電營業(yè)所特征的實際狀況
要充分認識到轉(zhuǎn)供電主體作為基層供電營業(yè)所的作用，從某種程度上來說，轉(zhuǎn)供電主體在配電和售電營銷方面的工作不亞于供電企業(yè)。沒有轉(zhuǎn)供電主體補充和支撐整個社會基礎電力產(chǎn)業(yè)的運行，社會經(jīng)濟發(fā)展將面臨巨大的難題。因此，如何專業(yè)化、規(guī)范化管理這些最基層的配電網(wǎng)，賦予轉(zhuǎn)供電主體合理取得投資回報的權(quán)利，是解決轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象的重要課題。
（三）堅持“市場手段為主、行政命令為輔”的治理措施
2018年，政府在降低實體經(jīng)濟成本目標的驅(qū)動下，以行政手段直接介入轉(zhuǎn)供電主體的市場化管理之中，推出了有益于中小工商業(yè)用戶，有益于社會發(fā)展的重要舉措。今年的政府工作報告，提出了一般工商業(yè)電價再降低10%的目標。在這種情況下，徹底解決轉(zhuǎn)供電問題成為完成這一目標的關鍵環(huán)節(jié)。要解決轉(zhuǎn)供電主體投資成本高、管理不專業(yè)、收費不規(guī)范和轉(zhuǎn)嫁運營成本的問題，應主要依賴市場化的手段，解決轉(zhuǎn)供電中的不良行為。
（四）完善配電資產(chǎn)管理體制是唯一出路
要解決轉(zhuǎn)供電問題，首先必須有專業(yè)的投資機構(gòu)承擔基層電網(wǎng)的電力基礎設施投資，從而降低配電網(wǎng)投資成本。其次要能配合地方經(jīng)濟發(fā)展的投資速度，保證地方招商引資的需要。再次，配電網(wǎng)投運之后，要有專業(yè)的管理隊伍按照國家規(guī)定管制性業(yè)務的約束和監(jiān)管要求運行配電網(wǎng)。第四，必須按照國家規(guī)定的終端銷售電價向用戶收取合理電費。綜上所述，“完善配電資產(chǎn)管理體制”是解決轉(zhuǎn)供電問題的唯一出路。
（五）完善電價機制是解決轉(zhuǎn)供電難題的重要基礎
電價機制是影響被轉(zhuǎn)供電用戶電價的重要因素。從目前情況看，轉(zhuǎn)供電電價機制宜從以下方面入手：一是建立轉(zhuǎn)供電配電網(wǎng)與公用電網(wǎng)的基本電費分享機制。根據(jù)發(fā)改價格〔2018〕787號文和發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號文等相關政策，轉(zhuǎn)供電主體的配電資產(chǎn)可以申請轉(zhuǎn)為增量配電網(wǎng)，與公用電網(wǎng)是“網(wǎng)對網(wǎng)關系”。由于轉(zhuǎn)供電配電網(wǎng)要對其用戶的供電可靠性和安全性投入成本，同時，轉(zhuǎn)供電主體配電網(wǎng)與公用電網(wǎng)是平等的調(diào)度關系，因此可建立基本電費的分享機制。二是建立輸電、配電價格分開核算機制。根據(jù)現(xiàn)有電價政策，增量配電網(wǎng)的配電價格受到省級輸配電價的約束，由于沒有實現(xiàn)輸電價格與配電價格的分開核算，往往造成終端用戶不清楚自己應該承擔的費用，甚至超額承擔了電費，加重了用戶用電成本。因此，建議通過輸電和配電價格分開核算，理清終端用戶的用電成本構(gòu)成，為降低轉(zhuǎn)供電用戶用電成本做好機制上的保障。
本文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年第12期（總第395期）。
作者彭立斌系北京先見能源咨詢有限公司董事長，尹明系北京先見能源咨詢有限公司總裁。
