隨著中發(fā)9號(hào)文及系列配套文件的印發(fā)，被譽(yù)為“啃硬骨頭”的新一輪電力體制改革正式拉開帷幕，本次改革最大的亮點(diǎn)是提出穩(wěn)步推進(jìn)售電側(cè)改革，有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)。
相對(duì)于售電放開而言，配電網(wǎng)因觸及電網(wǎng)企業(yè)核心利益，放開的腳步要緩慢一些。直至2016年10月11日，《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》才正式出臺(tái)。2016年12月確定首批105個(gè)增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目；2017年11月確定第二批89個(gè)增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目；2018年4月、7月相繼確定第三批共126個(gè)增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，現(xiàn)試點(diǎn)項(xiàng)目總量已達(dá)320個(gè)。目前，國家發(fā)改委、國家能源局（以下簡稱兩部委）正組織各地申報(bào)第四批試點(diǎn)項(xiàng)目。
增量配網(wǎng)改革試點(diǎn)實(shí)施兩年有余，整體來看，進(jìn)展較為緩慢，雖然兩部委采取了諸多措施，包括提出了“增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)全國地級(jí)以上城市全覆蓋”、專門建立的“試點(diǎn)進(jìn)展情況每半個(gè)月上報(bào)、每月通報(bào)”和“直接聯(lián)系項(xiàng)目定期直報(bào)”制度，以及對(duì)各地開展了督導(dǎo)調(diào)研、約談等一系列工作，但收效甚微，未能扭轉(zhuǎn)增量配網(wǎng)改革試點(diǎn)推進(jìn)緩慢的狀況，主要表現(xiàn)在：
一是第一批試點(diǎn)項(xiàng)目大部分陷入停滯，至2018年8月，真正開始運(yùn)營的試點(diǎn)占比不足一成；部分項(xiàng)目主體中的社會(huì)資本已退出或正在尋求退出。
二是第二批試點(diǎn)項(xiàng)目報(bào)送積極性下降（數(shù)量和質(zhì)量都不如第一批）。
三是第二批和第三批試點(diǎn)項(xiàng)目大部分尚未啟動(dòng)；因參與投標(biāo)的企業(yè)數(shù)量不足而導(dǎo)致項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)流標(biāo)的情況頻現(xiàn)。
四是第四批試點(diǎn)項(xiàng)目報(bào)送正在推動(dòng)，且鼓勵(lì)“將試點(diǎn)向縣域延伸”，但各地觀望情緒濃厚。
增量配網(wǎng)改革試點(diǎn)面臨困難與阻力
增量配網(wǎng)改革試點(diǎn)面臨困難與阻力有以下幾個(gè)方面：
電網(wǎng)企業(yè)阻撓與地方政府態(tài)度搖擺不定。增量配網(wǎng)改革試點(diǎn)最大的阻力來自電網(wǎng)企業(yè)。電網(wǎng)企業(yè)不希望有人與其“搶地盤”“分蛋糕”，所以目前已建成的增量配電網(wǎng)試點(diǎn)工程均由電網(wǎng)企業(yè)控股或參股，320個(gè)增量配電網(wǎng)試點(diǎn)中，沒有電網(wǎng)參與的項(xiàng)目少有取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展的，甚至?xí)龅礁鞣N“意外”。電網(wǎng)企業(yè)主要在供電區(qū)域劃分、存量資產(chǎn)處置、配網(wǎng)工程接入等方面設(shè)置障礙，地方政府態(tài)度搖擺觀望也影響了項(xiàng)目的推進(jìn)。
針對(duì)此種情況，兩部委對(duì)電網(wǎng)企業(yè)和部分地方政府進(jìn)行了約談，并公開通報(bào)，嚴(yán)肅指出一些地方政府和電網(wǎng)企業(yè)在改革關(guān)鍵問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)上認(rèn)識(shí)不到位，與中央改革精神存在偏差。同時(shí)，兩部委出臺(tái)《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法（試行）》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號(hào)），采取了針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施。當(dāng)前，國家電網(wǎng)高層多次表態(tài)，要提高政治站位，堅(jiān)決支持電改，對(duì)電改的態(tài)度已從“守土有責(zé)”變?yōu)椤伴_放合作”；另外，先前搖擺不定的部分地方政府也“醒悟”過來，積極支持參與增量配網(wǎng)改革。雖然，在具體試點(diǎn)項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)仍會(huì)遇到很多矛盾，但總體來看，來自電網(wǎng)公司和地方政府的阻力與障礙將會(huì)變少。
輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致配電價(jià)格基本沒有盈利空間。《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）明確提出：“用戶承擔(dān)的配電網(wǎng)配電價(jià)格與上一級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)之和不得高于其直接接入相同電壓等級(jí)對(duì)應(yīng)的現(xiàn)行省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)，配電價(jià)格核定前，暫按售電公司或電力用戶接入電壓等級(jí)對(duì)應(yīng)的省級(jí)電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價(jià)扣減該配電網(wǎng)接入電壓等級(jí)對(duì)應(yīng)的省級(jí)電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價(jià)執(zhí)行?！倍据嗠姼暮臅r(shí)一年多核定的輸配電價(jià)，多數(shù)省市仍然存在輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)不合理的問題：高電壓等級(jí)（500千伏和220千伏/330千伏）輸電價(jià)格過高、220千伏以下電壓等級(jí)間價(jià)差過小，在地方政府尚未出臺(tái)增量配網(wǎng)配電價(jià)格定價(jià)辦法，配電價(jià)格無法核定的情況，導(dǎo)致配電價(jià)格基本沒有盈利空間，甚至部分配電網(wǎng)內(nèi)沒有電壓等級(jí)差而無法收取配電費(fèi)。
雖然指導(dǎo)意見為配電網(wǎng)價(jià)格調(diào)整“開了一扇窗”：“不同電壓等級(jí)輸配電價(jià)與實(shí)際成本差異過大的，省級(jí)價(jià)格主管部門可根據(jù)實(shí)際情況，向國務(wù)院價(jià)格主管部門申請(qǐng)調(diào)整省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)”。但實(shí)際操作起來比較困難，且耗時(shí)很長。
部分試點(diǎn)項(xiàng)目質(zhì)量不佳，難以落地實(shí)施；招商引資未達(dá)預(yù)期，無法回收投資。試點(diǎn)項(xiàng)目是地方推進(jìn)改革的重要成果之一，很多地方政府對(duì)申報(bào)試點(diǎn)都表現(xiàn)出了較大的熱情。但有些地方在申報(bào)過程中對(duì)改革政策理解不到位，把試點(diǎn)項(xiàng)目當(dāng)做一般性投資項(xiàng)目盲目上報(bào)，影響到后期項(xiàng)目落地。目前已出現(xiàn)部分試點(diǎn)項(xiàng)目流標(biāo)、意向投資方退出、項(xiàng)目陷入停滯、后期推進(jìn)困難等問題。在320個(gè)已批復(fù)的項(xiàng)目中，有很多試點(diǎn)項(xiàng)目，特別是第二批和第三批項(xiàng)目中，從占地面積、用電負(fù)荷上看完全不具備開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的條件。
同時(shí)，目前很多試點(diǎn)都是產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等，用電需求一般都是先低后高，甚至后期也不一定高，從而導(dǎo)致較長時(shí)期內(nèi)售電量較低，收入遠(yuǎn)低于預(yù)期。特別是新園區(qū)，用電負(fù)荷與招商引資密切相關(guān)，招商引資不到位，園區(qū)入駐企業(yè)少或者慢，用電需求難以達(dá)到預(yù)期，業(yè)主投資長時(shí)間無法回收，甚至出現(xiàn)大幅虧損，不但影響本項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營，也嚴(yán)重動(dòng)搖了市場主體投資配網(wǎng)項(xiàng)目的信心。
增量配網(wǎng)企業(yè)履行保底供電服務(wù)義務(wù)，但相應(yīng)的權(quán)利很難保障落實(shí)。按照《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，配電網(wǎng)企業(yè)同電網(wǎng)企業(yè)一樣，有義務(wù)向區(qū)域內(nèi)居民用戶、農(nóng)業(yè)用戶和未參與市場化交易工商業(yè)用戶提供保底供電服務(wù)，同時(shí)有權(quán)利獲取政府規(guī)定的保底供電補(bǔ)貼，并按政府定價(jià)向發(fā)電企業(yè)優(yōu)先購電?，F(xiàn)實(shí)情況是，配電網(wǎng)企業(yè)必須嚴(yán)格履行義務(wù)，即按照核定的目錄電價(jià)與保底用戶結(jié)算，但相應(yīng)的權(quán)利很難保障落實(shí)，導(dǎo)致配電網(wǎng)企業(yè)難以回收保底用戶的配電成本，甚至虧損。
增量配網(wǎng)投資主體遴選不當(dāng)、企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)過于分散，引起公司治理等問題與困難。引入并激發(fā)社會(huì)資本力量是本次增量配網(wǎng)改革目的之一，但部分省市在具體項(xiàng)目業(yè)主遴選時(shí)，存在兩方面問題：一是投資主體選擇不當(dāng)，選擇了部分現(xiàn)金流較差、沒有配網(wǎng)建設(shè)運(yùn)維經(jīng)驗(yàn)、期望投資回收快、效益高的企業(yè)，致使后續(xù)建設(shè)運(yùn)營難以推進(jìn)；二是引入的社會(huì)資本方過多，有的投資主體達(dá)5個(gè)及以上，最大投資主體股比不到40%，使得配網(wǎng)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)過于分散，導(dǎo)致公司決策緩慢、股東意見難以統(tǒng)一、缺乏絕對(duì)控股方項(xiàng)目融資困難、項(xiàng)目進(jìn)展難以符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求等問題。
經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，融資成本較高，市場觀望情緒濃重。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境更加復(fù)雜，困難挑戰(zhàn)更多，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，社會(huì)資本尤其是民營企業(yè)融資難、融資成本高，使得很多投資者更加注重回避風(fēng)險(xiǎn)，追求高額收益，而配電網(wǎng)作為監(jiān)管型業(yè)務(wù)，其性質(zhì)決定了無法滿足當(dāng)前部分投資者要求。國家也已意識(shí)到增量配網(wǎng)改革面臨困難，并開始采取措施加以解決，投資者在等待相關(guān)政策文件出臺(tái)，市場觀望情緒濃重。
上述困難與阻力是增量配網(wǎng)改革試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)緩慢的主要原因。另外，也有部分客觀原因，包括：增量配電改革作為一項(xiàng)新事物，制度和實(shí)踐上都處于探索期，各方都在邊探索邊推進(jìn)，邊學(xué)習(xí)邊總結(jié)；配網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目從規(guī)劃編制與評(píng)審、業(yè)主優(yōu)選、可研報(bào)告編制、配電區(qū)域劃分、項(xiàng)目核準(zhǔn)、招投標(biāo)到工程建設(shè)并網(wǎng)、配電價(jià)格核定、項(xiàng)目驗(yàn)收、投產(chǎn)運(yùn)營等設(shè)計(jì)諸多環(huán)節(jié)，客觀上需要一定的項(xiàng)目周期等。
增量配網(wǎng)改革試點(diǎn)建議
調(diào)整省級(jí)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)。發(fā)達(dá)國家的終端電價(jià)中，輸電費(fèi)和配電費(fèi)的比例一般在1∶3至1∶5左右，而我國當(dāng)前的情況則是反過來。2019年，國家將開展第二輪省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)的核定工作，在輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)不合理的地方，省級(jí)價(jià)格主管部門可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在避免終端用戶目錄電價(jià)倒掛的前提下，優(yōu)化輸配電價(jià)的結(jié)構(gòu)，報(bào)國務(wù)院價(jià)格主管部門審定，保證配電價(jià)格有一定的盈利空間，促進(jìn)增量配網(wǎng)健康發(fā)展。
提高配網(wǎng)項(xiàng)目綜合收益。一方面，增量配電網(wǎng)企業(yè)在保證配電區(qū)域內(nèi)用戶平均配電價(jià)格不高于核定的配電價(jià)格水平情況下，采取靈活的價(jià)格策略，探索新的經(jīng)營模式，如結(jié)合負(fù)荷率等因素制定配電價(jià)格套餐，由電力用戶選擇執(zhí)行。另一方面，利用國家對(duì)非水可再生能源政策支持（用戶僅支付所使用電壓等級(jí)的配電價(jià)格，不承擔(dān)上一電壓等級(jí)的輸配電價(jià)），可考慮在配電網(wǎng)營業(yè)區(qū)內(nèi)建設(shè)分布式光伏、風(fēng)電等項(xiàng)目。同時(shí)，可利用配網(wǎng)對(duì)用戶天然的粘性，積極開展用戶增值服務(wù)，如售電、電力運(yùn)維、技術(shù)改造、能效管理等，提高項(xiàng)目綜合收益。
提高試點(diǎn)項(xiàng)目質(zhì)量，打造配網(wǎng)示范項(xiàng)目。通過對(duì)前三批試點(diǎn)項(xiàng)目總結(jié)，兩部委已發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)項(xiàng)目質(zhì)量關(guān)系項(xiàng)目落地實(shí)施，并在《關(guān)于報(bào)送第四批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》中提出應(yīng)對(duì)措施，要求試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)達(dá)到一定的面積和投資規(guī)模，原則上供電面積在10平方千米以上，規(guī)劃三年內(nèi)年供電量達(dá)到1億千瓦時(shí)以上，或電網(wǎng)投資規(guī)模在1億元以上，提高試點(diǎn)項(xiàng)目質(zhì)量。
在具體實(shí)施層面，建議政府與電網(wǎng)企業(yè)，切實(shí)有效地拿出部分優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，比如要求電網(wǎng)企業(yè)列出年度配網(wǎng)投資計(jì)劃，由政府或電力監(jiān)管部門組織進(jìn)行項(xiàng)目篩選，并由社會(huì)資本進(jìn)行投資，電網(wǎng)企業(yè)不參股或小比例參股。社會(huì)資本將此部分優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目打造成配網(wǎng)示范性項(xiàng)目，探索配網(wǎng)投資、建設(shè)、運(yùn)營典型方式，供其他試點(diǎn)項(xiàng)目借鑒參考。
盡快出臺(tái)配電價(jià)格定價(jià)辦法。配電價(jià)格核定前，只能按照省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)差確定配電價(jià)格，這種方式會(huì)導(dǎo)致很多問題，比如：沒有真正反映配網(wǎng)投資運(yùn)營成本，部分配電網(wǎng)難以收回投資，部分條件較好的存量配電網(wǎng)獲得過多的收益；難以激勵(lì)配電企業(yè)降低損耗；也無法支撐配電企業(yè)制定更合理的配電價(jià)格套餐等。省級(jí)價(jià)格主管部門需要將《指導(dǎo)意見》中的原則細(xì)化成明確的、可操作的步驟，結(jié)合各省市實(shí)際，出臺(tái)各省市的增量配網(wǎng)配電價(jià)格定價(jià)辦法。
選擇合適的投資主體，設(shè)置合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立明確的退出機(jī)制。政府遴選配網(wǎng)項(xiàng)目投資主體時(shí)，應(yīng)要求投資主體有長遠(yuǎn)的眼光，有一定的資金實(shí)力和良好的現(xiàn)金流，最好有豐富的電力運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和足夠的電力管理及技術(shù)人員。在初期，禁止基金、自然人、純財(cái)務(wù)投資人的進(jìn)入。股權(quán)結(jié)構(gòu)上，盡量有單一絕對(duì)控制股東（股權(quán)比例51%以上），以加快項(xiàng)目的建設(shè)和投產(chǎn)。
對(duì)于電網(wǎng)投資不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)用戶企業(yè)利用新的壟斷地位攫取不合理利潤、服務(wù)質(zhì)量差、運(yùn)營質(zhì)量差的，需要有明確的退出機(jī)制，有明確的罰責(zé)，避免出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義的投資者。大股東的控制權(quán)不可出讓，只能退出。避免炒作套利，甚至做夾層公司套利，使投資企業(yè)以非常慎重的態(tài)度參與到項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營中來。退出只能以項(xiàng)目已完成投資、項(xiàng)目現(xiàn)值和評(píng)估值最小值退出，政府以拍賣或投標(biāo)的形式重新選擇投資者。
推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)考核制度改革。目前國資委主要通過資產(chǎn)規(guī)模、電量、電價(jià)、利潤等指標(biāo)考核電網(wǎng)企業(yè)，導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)有擴(kuò)大投資、增加規(guī)模、提高利潤的外在動(dòng)機(jī)。電網(wǎng)雖然具有商業(yè)屬性，但也具有自然壟斷屬性，其收入來自電力用戶，如果利潤過高，就應(yīng)降低電價(jià)，而不是保值增值。建議調(diào)整電網(wǎng)考核指標(biāo)或者目標(biāo)值，比如當(dāng)前階段，可以將配網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)情況，作為省級(jí)電網(wǎng)主要領(lǐng)導(dǎo)考核指標(biāo)之一。使電網(wǎng)企業(yè)放手支持電改、參與電改，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)用電成本的降低和電力設(shè)施運(yùn)營效率的提高。
