入冬了。
與氣溫一同跌入冰點的，還有第5批增量配電改革試點申報的熱度。
增量配電改革試水3年，404個試點項目或初戰(zhàn)告捷，或不了了之，大多數(shù)蟄伏不前。
盡管在“電改”與“混改”的雙重光環(huán)加持下，增量配電改革著實撬開了社會資本合法投資、建設(shè)、運營配電網(wǎng)的大門，理論上也有配售電業(yè)務(wù)、綜合能源服務(wù)等諸多商業(yè)模式和新興業(yè)態(tài)可供掘金。然而，入圍的“選手們”或高估了電力重資產(chǎn)投資的回報周期，或低估了電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)外部因素交織的復(fù)雜程度。
復(fù)刻自然壟斷行業(yè)的盈利模式并非易事。在嵌入實體經(jīng)濟方方面面的社會神經(jīng)末梢上“動刀子”，勢必涉及到責任、利益、習(xí)慣，甚至是情感。
牽動的固有利益有多大，化解矛盾的難度就有多大。當對改革的理解和利益訴求無法統(tǒng)一之時，社會資本“抱團取暖”卻“越抱越冷”，則顯得并不突兀。
初戰(zhàn)告捷
多成于固有且清晰的利益格局
曾有業(yè)內(nèi)人士在第二輪試點申報數(shù)量明顯下滑時大膽預(yù)測，“增量配電走不過第3批”；也有業(yè)內(nèi)人士在第一輪降低一般工商業(yè)電價10%時就曾斷言，“增量配電在第4批就此打住”。
然而，盡管磕磕絆絆，增量配電改革試點還是艱難挺進第五批申報流程。
這其中，有地方政府“要回”電力運行主導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)的“雄心”，也有社會資本對增量配電網(wǎng)隱形市場價值的默認與“野心”，更為重要的，是兩部委在3年中連續(xù)下發(fā)80余份相關(guān)文件，為持續(xù)推進這項前無古人的創(chuàng)新改革舉措彰顯的恒心。
根據(jù)中國能源研究會中小配電企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，自2016年11月27日第一批試點名單公布，至2019年10月，兩部委共批復(fù)試點項目404個，其間退出或取消試點項目24個，試點項目覆蓋31個省（區(qū)、市）。目前已有202個項目完成規(guī)劃編制，233個項目完成業(yè)主優(yōu)選，130個項目確定供電范圍，106個試點項目取得電力業(yè)務(wù)許可證（供電類），75家業(yè)主單位注冊成為售電公司。河南、新疆、廣西及江蘇四個?。▍^(qū)）以數(shù)量優(yōu)勢和主營業(yè)務(wù)的活躍程度躋身改革大潮的第一梯隊。
巧合的是，剩余380個試點項目的數(shù)量，與我國地級市的數(shù)量相差無幾，但與實現(xiàn)“全國地級以上城市全覆蓋，逐漸向縣域延伸”的預(yù)期目標相比，現(xiàn)實情況卻略顯寂寥。
按照相關(guān)文件要求，原則上應(yīng)于2019年6月底建成投運的第一批106個申報試點項目中，北京、天津、浙江、四川、寧夏等地區(qū)仍有12個項目未確定業(yè)主，內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江等地區(qū)仍有23個項目未劃定供電區(qū)域，其中涉及的11個項目已申請退出。第二批、第三批試點項目中，半數(shù)試點完成規(guī)劃編制、業(yè)主確定等前期準備工作，截至2019年初取得電力業(yè)務(wù)許可證的試點不足20%，建成投運的增量配電項目（不含存量轉(zhuǎn)試點項目）僅有5個，其余大部分項目陷入半停滯狀態(tài)。
盡管兩部委從2018年年中開始對各地開展了督導(dǎo)調(diào)研、約談等一系列工作，并相繼建立了“試點進展情況每月通報制度”和“直接聯(lián)系項目定期直報制度”，然而，這些措施都未能真正轉(zhuǎn)圜增量配電改革進展緩慢的窘境。
“上面的太陽挺大，但是我們下面感覺不到熱度?！蹦呈治?個增量配電項目的業(yè)主告訴記者，“闖過了存量資產(chǎn)處置、區(qū)域劃分這些關(guān)卡，現(xiàn)在試點項目的核準和接入異常艱難。這其中很大的原因是由于增量配電項目的前期電網(wǎng)規(guī)劃不夠規(guī)范，導(dǎo)致項目實際落地之后與規(guī)劃出現(xiàn)較大出入，很多先天缺陷后期很難矯正；正是由于這些項目沒有電網(wǎng)企業(yè)控股或參股，項目推進過程中涉及到各個環(huán)節(jié)的信息對中小配電企業(yè)都不透明，造成了我們在做接入系統(tǒng)，包括規(guī)劃的過程中不能掌握第一手資料，后續(xù)需要反復(fù)審核，導(dǎo)致接入系統(tǒng)無限期延后，這與園區(qū)企業(yè)希望我們能及早供電發(fā)生沖突。”
在前三批申報試點中不難發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)申報方不約而同地將目光聚焦于需要新規(guī)劃、新投資的新建配網(wǎng)項目上。這其中不排除某些試點省份將試點項目當作一般性投資盲目上報，也有部分地方主管部門在批復(fù)文件中僅對項目名稱、配電區(qū)域進行了批復(fù)，造成后續(xù)項目推進困難、甚至流標、投資方退出等情況。
然而，任何新建增量配電項目在區(qū)域劃分、電源接入上都難以避免地與傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)發(fā)生直接利益沖突，即便是彼此各不相干的區(qū)域，電網(wǎng)公司作為企業(yè)也有不斷擴張經(jīng)營區(qū)域的戰(zhàn)略本能。而在理論上可行的前置審核關(guān)口，通過充分論證以避免后期諸多爭議的做法，又是否適用于由利益相關(guān)方為主導(dǎo)，進行配網(wǎng)規(guī)劃的現(xiàn)實？
與四處碰壁的新建增量配電項目形成巨大反差的，是存量轉(zhuǎn)增量試點項目的輕裝上陣。“與其把過多精力糾葛于細枝末節(jié)當中，不如讓具備條件的試點先跑起來”，儼然成為從艱難的改革實踐中提煉出的業(yè)界共識。
“對于存量轉(zhuǎn)增量的項目，大都是歷史沿革經(jīng)營區(qū)內(nèi)的配電經(jīng)營單位，實際業(yè)主基本確定，投資界面相對清晰，搖擺不定的因素比較少，與傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)的爭議也比較少，相對來說比較容易能夠完成試點任務(wù)。”某存量轉(zhuǎn)增量配電試點項目業(yè)主告訴記者。
事實上，由于特定的歷史背景和社會經(jīng)濟原因，目前我國配電領(lǐng)域的運營主體并不單一。陜西、湖南、四川、廣西等?。▍^(qū)）由地方供電企業(yè)管理的縣級及以下配電網(wǎng)比例仍然很大，全國沒有上劃省級及以上電網(wǎng)企業(yè)管理的躉售縣、自發(fā)自供的既有用戶側(cè)配電網(wǎng)比比皆是。而這些長期執(zhí)行配電業(yè)務(wù)的用戶側(cè)存量資產(chǎn)，除部分承擔了社會責任和交叉補貼外，個別項目還接入了百萬機組，成為實質(zhì)上的用戶側(cè)電力系統(tǒng)，但其法律地位仍是轉(zhuǎn)供主體，業(yè)務(wù)管理模式也相對固化、或欠缺規(guī)范。
“與其讓這些存量電力系統(tǒng)游走于監(jiān)管之外，不如借增量配網(wǎng)改革的機會讓其‘轉(zhuǎn)正’，正式納入監(jiān)管范疇。讓在路上的項目先跑起來，既不違背改革初衷，也能積累經(jīng)驗，推動后續(xù)改革朝著更科學(xué)、更合理的方向發(fā)展?！睒I(yè)內(nèi)人士說。
從第四批試點項目的名單中不難看出，以甘肅酒泉核技術(shù)產(chǎn)業(yè)園等84個項目為代表的大型企業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、礦區(qū)、港區(qū)轉(zhuǎn)制增量配電網(wǎng)已成為主流趨勢。存量配電網(wǎng)除了具有清晰利益格局和固有生存模式外，還可以巧妙回避純增量配電網(wǎng)招商引資、負荷電量增長與配電網(wǎng)投資構(gòu)成的“雞與蛋”的困局；更為重要的是，通過行業(yè)規(guī)范化的監(jiān)管，利用市場化的手段將長期沉淀于用戶側(cè)的存量資產(chǎn)盤活，以配電末端的改革為契機，推動長期游離于電網(wǎng)之外的用戶側(cè)電力系統(tǒng)營商環(huán)境的改善，進而降低制造業(yè)用能成本。
“目前，增量配電試點還處于萌芽階段，多數(shù)地方政府會統(tǒng)籌考慮面對增量配網(wǎng)與電網(wǎng)企業(yè)的態(tài)度；也有很多聲音不斷質(zhì)疑社會資本的專業(yè)性，認為專業(yè)的事應(yīng)該交給專業(yè)的人來做?！蹦炒媪宽椖繕I(yè)主告訴記者，“隨著增量配電試點業(yè)務(wù)的推進，勢必有一批中小配網(wǎng)企業(yè)做大做強，成為一股不可忽視的力量，獲得地方政府的信任和電網(wǎng)企業(yè)的尊重。而如何在兼顧市場的前提下完成既定的改革目標，不單單是社會資本參與的問題，而是全行業(yè)的行為。”
不可否認，高準入門檻的配電業(yè)務(wù)存在天然的“從業(yè)天塹”，而戰(zhàn)略層面的確定性與實踐層面的弱操作性，使404個試點項目如散落在全國各地的棱鏡一般，折射出各利益相關(guān)方帶有明顯地區(qū)特性的心態(tài)及策略；改革熱情的“退燒”，各方的冷靜與謹慎，也淋漓盡致地演繹出了改革的困惑與艱辛。
對地方政府而言，電網(wǎng)從弱到強的過程，見證了地方經(jīng)濟發(fā)展壯大的歷程，特別是在部分以電力為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的省份，地方政府出于對省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的顧慮，倚重和拿捏的尺度搖擺不定并不難以理解；從電網(wǎng)企業(yè)的角度來看，其長期以來為地方、國家承擔了大量的社會責任，而無論是繼續(xù)發(fā)揮規(guī)模效益，還是出于同質(zhì)化競爭的排他性，選擇“戰(zhàn)略防守”也在企業(yè)合理的發(fā)展邏輯之中；從社會資本參與改革的角度出發(fā)，作為電力體制改革引入的新生事物，與原有主體相比，往往存在技術(shù)、成本及規(guī)模等劣勢，與此同時還要肩負起激活電網(wǎng)企業(yè)“狼性”的重任，其所面對的改革推進周期，與利益的調(diào)整再分配，注定是漫長且殘酷的。
三年的時間，于主體的培育，于改革的過程都不算不長，在三年中，所有改革的參與者不可謂不“竭盡全力”，但似乎還沒能通過增量配電改革的探索，摸索出企業(yè)與市場、壟斷與競爭的邊界。
誠然，鮮有當局者可以超脫出眼前局部和微觀利益，那么不如換個視角來統(tǒng)觀行業(yè)發(fā)展走向——不論是考慮傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)的投資承受能力，還是著眼于大電網(wǎng)與配電網(wǎng)在功能定位、運營效率的區(qū)分與統(tǒng)籌，抑或是中央與地方屬地化管理的職責與分工，投資主體多元化和市場化都將是未來的大勢所趨。
而由引入標尺性競爭的改革內(nèi)涵，延伸至搞活地方經(jīng)濟、降低企業(yè)用能成本的外延，對于多元化市場主體利益的兼顧，以及對于傳統(tǒng)體制賦予電網(wǎng)企業(yè)強大壟斷資源的約束，在一定程度上決定了增量配電改革還能走多遠。
想必，成為試點只是第一步，真正落地運營才是成敗的關(guān)鍵。
裹足不前
多羈絆于投資回報的窗口期
和任何企業(yè)的發(fā)展邏輯無異，社會資本參與增量配電改革，關(guān)注盈利性是再正常不過的事情了。而在當初寄希望于對標對表傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)配電業(yè)務(wù)回報率的社會資本，在實操階段卻發(fā)現(xiàn)，僅靠不到幾分錢的配電價差作為利潤，無限期地拉長了投資回報的窗口期。
“上個月和電網(wǎng)企業(yè)結(jié)算電費72萬元，從區(qū)域內(nèi)用戶收上來的電費只有37萬元，現(xiàn)在電費倒掛，我們是供一度賠一度?！蹦承陆ㄔ隽颗潆婍椖繕I(yè)主告訴記者，“目前我們都是以大工業(yè)用戶的價格與電網(wǎng)進行結(jié)算，但是園區(qū)內(nèi)還要承擔科研、農(nóng)灌等保底性供電。現(xiàn)在項目處于建設(shè)期，最高運行效率只有12%，如果經(jīng)濟環(huán)境沒有大的改觀，接下來連生存都是個問題?！?
在主營業(yè)務(wù)上的虧損，“出身”不同的存量配電項目也有相同的境遇?！霸跊]有‘轉(zhuǎn)正’之前，我們以大用戶的身份從電網(wǎng)購電，對園區(qū)內(nèi)用戶有自主定價權(quán)，可以通過小范圍的交叉補貼進行平衡并實現(xiàn)盈利。而在‘轉(zhuǎn)正’之后實行了同網(wǎng)同價，但是配網(wǎng)的建設(shè)和運行模式、服務(wù)標準還沿襲了降價之前的內(nèi)容，對于提供高可靠性和優(yōu)質(zhì)服務(wù)的高成本投入，卻沒有區(qū)別電價進行回收，只靠不到3分錢的配電價差難以為繼，目前公司處于虧損狀態(tài)?！?
無論是“高買低賣”形成“供一度賠一度”的電費倒掛，還是“出讓”自主定價權(quán)導(dǎo)致“轉(zhuǎn)正之日即虧損之時”的處境，在當前困擾增量配電項目主營業(yè)務(wù)盈利性的諸多問題背后，矛盾的焦點直指基本電費的繳納。
為解決這一問題，在這場由地方政府作為主要推手的改革中，18個先行先試的省份依據(jù)國家發(fā)改委《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》，在究竟是一部制還是兩部制，究竟是“按需”還是“從容”的結(jié)算方式上作出了大膽嘗試。
其中，云南、貴州兩省出臺的基本電費繳納方式并沒有糾結(jié)于輸配電投資，而是直接核定了明確的價格上限，基本電費也由原來的全額繳納進階至“從量繳納”，有效避免了增量配電網(wǎng)前期因負荷率低造成的虧損，同時，也可以減少存量配電網(wǎng)內(nèi)具有生產(chǎn)周期性企業(yè)、負荷波動大的企業(yè)因負荷倒切產(chǎn)生的額外支出。但是兩省出臺的政策卻都回避掉了容量電價的電壓等級區(qū)分問題，依然保持了“一口價”。
在中部地區(qū)，河南省的設(shè)想十分清晰，創(chuàng)造性提出“按照輸配電投資比例分享基本電費”的方案，但在實際操作中的落地效果還有待觀察；四川省的規(guī)則則更加直接且明確——增量配電網(wǎng)作為配電企業(yè)，享有配電網(wǎng)企業(yè)的權(quán)力和義務(wù)，無需向上級電網(wǎng)企業(yè)繳納基本電費和高可靠性供電費，進一步體現(xiàn)了配電企業(yè)的貢獻。
不過，全國其他地區(qū)對于改革的推動力度，或需遵從于當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，或需權(quán)衡不同政務(wù)環(huán)境下各方的利益訴求與倚重，改革的步調(diào)并不一致。
不約而同地，增量配電項目業(yè)主們紛紛將目光聚焦于“園區(qū)整體參與市場化交易”的政策利好上來，寄希望通過網(wǎng)間結(jié)算的方式，合理規(guī)避爭議過于集中的基本電費，同時通過市場化電價形成機制，以“打包電量”的形式與電網(wǎng)公司進行結(jié)算，適當降低購電成本。
但是，以網(wǎng)間結(jié)算作為突破口的折中路線，難度并不亞于基本電費“分成”思路的“單刀直入”，幾乎所有的拿到配售電營業(yè)牌照的項目業(yè)主，只能按照交易中心的既定路線，代理區(qū)域內(nèi)部分用戶以直購電的形式參與到市場化交易中，因為“園區(qū)整體參與交易”的利益換手，同樣繞不開各方對文件理解的差異，以及電力市場環(huán)境、相關(guān)交易規(guī)則的隱形壁壘。
事實上，無論是糾結(jié)于網(wǎng)間結(jié)算1:1與1：多的復(fù)雜關(guān)系，還是膠著于重復(fù)收費或是結(jié)算模式，技術(shù)層面頻繁“過招”的背后，是增量配電項目業(yè)主極力主張的網(wǎng)間平等關(guān)系。
盡管國家相關(guān)部委在近期發(fā)布的《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》等相關(guān)文件中，都明確界定了增量配電網(wǎng)“屬于公用電網(wǎng)范疇”，其性質(zhì)與傳統(tǒng)地方電網(wǎng)并無區(qū)別。然而，究竟是“電網(wǎng)”還是“用戶”，這個看似不大的問題卻困擾著很多增量配電試點的項目業(yè)主——因為身份的確認，還意味著增量配網(wǎng)與大電網(wǎng)之間調(diào)度關(guān)系、結(jié)算關(guān)系等一系列改變的開始。
業(yè)內(nèi)人士告訴記者，首先，現(xiàn)行輸配電價核定的目錄電價、容量電費均是按照電力用戶接入考慮，而網(wǎng)網(wǎng)互聯(lián)并不需要收取容量電費，現(xiàn)行的結(jié)算機制與配電業(yè)務(wù)與大電網(wǎng)之間網(wǎng)間結(jié)算的邏輯并不一致。其次，如果作為電網(wǎng)互聯(lián)，則應(yīng)用聯(lián)網(wǎng)工程的概念去考慮互聯(lián)問題，更多參考增量配網(wǎng)企業(yè)的規(guī)劃和發(fā)展意愿決定聯(lián)網(wǎng)的電壓等級，而非以目前存量用戶的規(guī)模和電壓等級接入，同時應(yīng)以聯(lián)網(wǎng)電壓等級作為增量配網(wǎng)企業(yè)收取輸配電價的依據(jù)。最后，隨著增量配網(wǎng)形式的多元，依托增量配網(wǎng)的分布式能源、多能互補等元素會越來越豐富，部分電量規(guī)模較大的增量配網(wǎng)會逐漸模糊負荷側(cè)和發(fā)電側(cè)的界限，以有源負荷的形式存在，這也需要與之配套的配網(wǎng)調(diào)度運行權(quán)、配網(wǎng)內(nèi)電源的發(fā)電調(diào)度權(quán)，以及相應(yīng)的市場交易權(quán)。
顯然，如果認定為“不同電網(wǎng)之間的互聯(lián)”，雙方應(yīng)以并網(wǎng)協(xié)議的方式清晰界定雙方的權(quán)利和義務(wù)。但目前國家相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章文件都是針對單一電網(wǎng)投資主體而設(shè)計，相關(guān)部門尚未出臺針對增量配網(wǎng)與大電網(wǎng)之間并聯(lián)互聯(lián)經(jīng)濟權(quán)利和義務(wù)的指導(dǎo)性文件，來有效界定“網(wǎng)網(wǎng)互聯(lián)”的合理權(quán)益，因而也導(dǎo)致了大量增量配網(wǎng)項目“合乎文件不合法”的尷尬處境。
“復(fù)刻大電網(wǎng)的配電運營模式并不簡單，對于增量配電項目來說，大多數(shù)中小配電企業(yè)都不具備正常運營電網(wǎng)的企業(yè)發(fā)展環(huán)境?！表椖繕I(yè)主告訴記者，“以基本維系生存的價差利潤倒逼輔助增值業(yè)務(wù)的開展，確實存在上千億的想象空間，但配電網(wǎng)每年的基礎(chǔ)設(shè)施維護和建設(shè)投入，以及固定資產(chǎn)折舊等可觀的費用，在現(xiàn)階段如果不能依靠配電業(yè)務(wù)回收成本，而將重心放在輔助增值業(yè)務(wù)之上，對于增量配電項目業(yè)主來說，運營的難度可想而知?！?
身份未明，前途未卜——或?qū)ⅰ氨挥脩艋薄氨还╇娋只保罱K淪為“一小部分社會資本參與配網(wǎng)建設(shè)”的結(jié)局，恰恰暗指了此項改革之所以“不被看好”的原因。
反觀本輪電力體制改革的核心要義，對于電網(wǎng)企業(yè)而言，以輸配電價作為主營業(yè)務(wù)收入是本次電改“管住中間”的具體體現(xiàn)，而大電網(wǎng)與增量配電業(yè)務(wù)的網(wǎng)間利益分割邊界，以及配網(wǎng)投資、負荷是否計入大電網(wǎng)輸配電價核定時的準許成本，則預(yù)示著截然不同的效果和結(jié)局。
項目業(yè)主向記者坦言，“現(xiàn)在很多人把我們稱為電改先鋒，其實剛開始我們也沒有想過這個項目會走這么遠，但是從一個企業(yè)的角度來說，要有一定的收益來保證項目的存活。現(xiàn)在國家倡導(dǎo)降低企業(yè)的用能成本，我們也很想?yún)⑴c進來，以現(xiàn)在的情況，基本上斷了增量配電網(wǎng)以后的發(fā)展前景，我們又哪里來的底氣和實力給用戶降價呢？”
畢竟，“放開兩邊”，不單單體現(xiàn)在市場化改革中通過上游發(fā)電側(cè)競爭釋放的改革紅利。
再出發(fā)
離不開思想的統(tǒng)一和體制機制的松綁
增量配電改革從懵懂到萌發(fā)，有人飽含理想，有人看重利益，也有對于電網(wǎng)“破碎化”的質(zhì)疑和徒增改革成本的焦慮。當各方矛盾難以調(diào)和時，不如退回到改革的原點，從用戶的獲得感出發(fā)，來重新審視效率與效益的邊界。
從宏觀層面來看，無論是電力市場化改革，還是投資體制變革，都是憑借生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，來實現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，以及更好地發(fā)揮政府作用。從中觀層面來看，以市場化的手段實現(xiàn)企業(yè)用能成本的降低，正是從9號文印發(fā)以來所有改革參與者致力于和共勉之的方向。從微觀的角度分析，降低企業(yè)用能成本，既包含降低使用電力的價格，也囊括獲得電力的成本，通過兩個層次疊加效應(yīng)，降低地方經(jīng)濟發(fā)展的能源使用總成本，激發(fā)市場活力。
值得欣喜的是，通過3年不斷豐富市場投資主體的實踐，增量配電改革在促進提升電網(wǎng)服務(wù)水平和經(jīng)營效率等方面，不可謂沒有實現(xiàn)階段性的目標。
以接電成本和響應(yīng)速度來看，為了應(yīng)對多元投資主體在配電側(cè)的市場競爭，防止更多電網(wǎng)投資以外的配電網(wǎng)出現(xiàn)，傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)對于園區(qū)配網(wǎng)項目建設(shè)的響應(yīng)速度大幅提升。從降低獲得電力的成本來看，一方面，之前由政府和企業(yè)投資，并有可能無償移交電網(wǎng)企業(yè)的“紅線”以外的電力設(shè)施，通過引入社會資本的力量進行投資和盤活，進一步減輕了企業(yè)和地方在接入成本上的負擔；與此同時，部分地區(qū)通過“放管服”改革，將低壓用戶界定到200千伏安以下，減少用戶相應(yīng)的配變投資，甚至還逐漸出現(xiàn)了傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)對用戶側(cè)投資延伸至企業(yè)“紅線”內(nèi)的案例。
但僅僅以此來判別和衡量改革的成敗，顯然有些過于樂觀和中庸——增量配電改革的初衷并不是一項單純以吸引社會資本解決電網(wǎng)投資不足問題的改革舉措?！巴ㄟ^特許經(jīng)營獲得輸配電網(wǎng)的外部信息，進一步從價格審批向成本監(jiān)審轉(zhuǎn)變，探索形成電網(wǎng)準入退出、投資運營，再到服務(wù)質(zhì)量與價格掛鉤的閉環(huán)監(jiān)管機制”，已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)對于此項改革達成目標的共識。
事實上，在省級輸配電價第一輪監(jiān)管周期中，就曾暴露出缺乏電網(wǎng)設(shè)備利用率和投資效率的判別依據(jù)、且電價過于復(fù)雜化的弊端。電網(wǎng)的投資規(guī)模、成本高低，以及投資效率都直接影響輸配電價水平，最終關(guān)系到用戶參與市場交易后對用電成本的感受，稍有遺漏，市場競爭帶來的紅利就會被抵消甚至反噬；在沒有相應(yīng)基準作為衡量標準的情況下，大部分省份只能參照省級電網(wǎng)提供的資料進行研判。同時，目前大部分省份核定的輸配電價中，在低電壓等級配網(wǎng)的價格空間不足也與未來電網(wǎng)投資重點向配網(wǎng)轉(zhuǎn)移相左。
從對已形成的價格進行監(jiān)管，向未發(fā)生的投資合理性進行甄別，顯然，增量配電改革正在不斷推動電網(wǎng)成本監(jiān)審的精細化，但這一方面需要人力、物力等大量的監(jiān)管成本投入，另一方面，還有很多現(xiàn)實問題需要逐一厘清，比如業(yè)界較為模糊的輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)的精確定義，再比如在我國已長期實施多年的交叉補貼政策。
電網(wǎng)領(lǐng)域研究人士告訴記者，如果從輸配分開的角度，先不論切分的確切電壓等級，單純按照現(xiàn)行省級電力公司供電局層面向下切分，就會導(dǎo)致每一個供電局將自身的價格、成本、地區(qū)間的交叉補貼體現(xiàn)出來，這也就意味著越窮的地方價格越高，越富的地方價格越低，而這樣的情況一定不是省級政府部門愿意看到的，省級電網(wǎng)之所以實行統(tǒng)一的輸配電價，就是希望實現(xiàn)貧富間的幫扶。如果把配電環(huán)節(jié)電壓等級差加大，必然意味著居民和農(nóng)業(yè)電價的上漲，這樣于用戶、于國家、于現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，都是難以接受和承受的。
從2005年以來，電網(wǎng)企業(yè)逐漸加大中西部地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)網(wǎng)改造、扶貧、政策專項等經(jīng)濟效益甚微的投資；同時，近幾年工業(yè)園區(qū)、高新科技園區(qū)等電網(wǎng)建設(shè)雖按照規(guī)劃完成，但由于經(jīng)濟形勢影響以及去產(chǎn)能政策的實施，部分用戶用電量沒有達到當初規(guī)劃用電量，而這些沉沒成本也計入了輸配電價。這不僅是輸配電價成本監(jiān)審的問題，也是全社會內(nèi)外部因素相互交織的共同影響。
兩權(quán)相害時往往取其輕。但是對于監(jiān)管部門來說，按照現(xiàn)行省級輸配電價核定配電價格，無法直接對比配電企業(yè)之間的經(jīng)營水平和能力，“比較競爭”的作用會因此大打折扣；同時隨著增量配網(wǎng)試點不斷擴圍，改革參與者對配電價格結(jié)構(gòu)與成本監(jiān)審體系重新調(diào)整的呼聲愈加強烈。難道當真要等到“政府下決心把交叉補貼解決，增量配網(wǎng)的春天才真正來臨”？
辦法應(yīng)該比問題多。在國家《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)價格指導(dǎo)意見》中，明確規(guī)定“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大，省級價格主管部門可根據(jù)實際情況，向國務(wù)院價格主管部門申請調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)?！苯衲昴瓿鮾刹课掳l(fā)的《關(guān)于進一步推進增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》也明確了增量配網(wǎng)企業(yè)在保證配電區(qū)域內(nèi)用戶平均配電價格不高于核定配電價格水平的情況下，可以采取靈活的價格策略，探索新的經(jīng)營模式。這些政策無疑為各地增量配網(wǎng)項目電價的制定提供了更多操作空間。
在近期國家能源局發(fā)布的電價監(jiān)管報告中，曾在同一起跑線上的蒙西和蒙東電網(wǎng)，用電側(cè)的度電價差已經(jīng)達到保守估計的9分錢。在同樣的資源稟賦，同樣地廣人稀，存在交叉補貼的蒙西電網(wǎng)，用戶側(cè)的電價水平遠遠低于全國其他省份。盡管其中可能存在區(qū)域特性難以復(fù)制，但是蒙西的案例為為政者跳出工程思維模式下技術(shù)層面的掣肘，從行業(yè)發(fā)展的角度看待監(jiān)管體系變革，以及中央和地方責權(quán)、事權(quán)分工的探討提供了值得深刻剖析的范本。
曾有業(yè)內(nèi)人士感慨，今日的沖撞與迂回，仿佛回到了上一輪發(fā)電側(cè)放開前的那一個個不眠夜。
由多元化投資主體引入的改革風暴，注定是制度化、市場化的新一輪認知更新——以配電末端為沃土，培育好專業(yè)化、市場化的配電主體和用戶能源服務(wù)主體，才能更好地孕育用戶側(cè)專業(yè)化的服務(wù)市場和能源互聯(lián)的新業(yè)態(tài)。
對于增量配電改革的羈絆，不可操之過急，也不可置之不理，遵從行業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，才能更好地發(fā)揮混合所有制改革的預(yù)期效果，兼顧市場主體利益與用戶獲得感之間的平衡。
因為這項改革，并不是以傳承為主的修修補補，也不是以顛覆為主的大刀闊斧，而是一場以實現(xiàn)用戶享有服務(wù)、企業(yè)獲得合理收益、政府實現(xiàn)有效監(jiān)管為前提，關(guān)乎電網(wǎng)生態(tài)模式、行業(yè)治理方式的深度轉(zhuǎn)型的持續(xù)之旅。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年12期，作者系本刊記者
