設(shè)計良好的配電價格機(jī)制，能吸引社會資本參與配電網(wǎng)的投資和建設(shè)，能激勵配電網(wǎng)運(yùn)營主體提升服務(wù)質(zhì)量、降低供電成本，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，能進(jìn)而推動能源革命。
文 | 沈賢義
北京先見能源咨詢有限公司聯(lián)合創(chuàng)始人、副總裁
配電業(yè)務(wù)放開，是本輪電力體制改革的亮點(diǎn)之一。此項改革不僅有利于形成更多的售電主體，打破原電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷的壟斷局面，促進(jìn)電力市場的形成和發(fā)展（即“放開兩頭”），也有利于形成一些獨(dú)立的配電業(yè)務(wù)經(jīng)營主體，和原電網(wǎng)企業(yè)的配電部門開展標(biāo)尺競爭，有利于提升對原電網(wǎng)企業(yè)的有效監(jiān)管（即“管住中間”）。
配電價格機(jī)制，是增量配電業(yè)務(wù)改革能順利推進(jìn)所需的關(guān)鍵制度設(shè)計之一。設(shè)計良好的配電價格機(jī)制，能吸引社會資本參與配電網(wǎng)的投資和建設(shè)，能激勵配電網(wǎng)運(yùn)營主體提升服務(wù)質(zhì)量、降低供電成本，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，能進(jìn)而推動能源革命。
增量配電網(wǎng)配電價格機(jī)制的現(xiàn)狀
在《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》印發(fā)一年多后，2017年底國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），為各省區(qū)制定增量配電網(wǎng)配電價格機(jī)制提供了原則性的指導(dǎo)。
在隨后的兩年多時間里，隨著增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項目的陸續(xù)落地，部分省區(qū)相繼出臺了當(dāng)?shù)氐呐潆妰r格機(jī)制。
然而，已出臺的大部分配電價格機(jī)制基本上只是照搬了《指導(dǎo)意見》中的部分條款，回避了增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項目普遍面臨的實際困難，對增量配電業(yè)務(wù)改革缺乏實際指導(dǎo)意義；只有少數(shù)幾個配電價格機(jī)制針對試點(diǎn)項目的實際困難提出了一些應(yīng)對措施：
二、增量配電網(wǎng)配電價格機(jī)制當(dāng)前存在的主要問題
1、配電價格機(jī)制中缺少機(jī)制
在各地已出臺的配電價格機(jī)制中，除了廣東省明確選擇“準(zhǔn)許收入法“之外，大部分省區(qū)直接將省級電網(wǎng)輸配電價在電壓等級之間的價差作為配電價格的上限，完全沒有考慮配電價格的形成機(jī)制，也不管價差是否足夠配電網(wǎng)企業(yè)收回合理成本（或者是否獲得了超額利潤）。
其中部分省區(qū)還給這種做法冠以“最高限價法”的名稱。實際上，省級電網(wǎng)輸配電價在電壓等級間的價差，只是一個邊界“約束”，缺少配電價格形成機(jī)制，根本不能算作一種定價方法。
2、增量配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間的結(jié)算不暢
當(dāng)前，已正式運(yùn)營的增量配電網(wǎng)和省級電網(wǎng)之間的主流結(jié)算方式是“綜合結(jié)算”方式，即把增量配電網(wǎng)看作一個大工業(yè)電力用戶。這種方式被廣泛質(zhì)疑，有不少學(xué)者認(rèn)為增量配電網(wǎng)不是用戶，而是電網(wǎng)，和省級電網(wǎng)之間是平等的關(guān)系。
部分增量配電網(wǎng)和省級電網(wǎng)之間采用“分類結(jié)算”方式，但各地出臺的配電價格機(jī)制中缺少一些具體配套措施，諸多問題未能有效解決，如居民和農(nóng)業(yè)用電沒有價差、省級電網(wǎng)輸配電價缺少高電壓等級一般工商業(yè)用電價格、基本電費(fèi)的收費(fèi)基數(shù)超過大工業(yè)用電等。
還有少數(shù)省區(qū)的增量配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間采用了躉售結(jié)算，由此也帶來了一般工商業(yè)電價連續(xù)降低之后的購銷價格倒掛等一系列問題。
3、投資回收困難削弱了配電業(yè)務(wù)對社會資本的吸引力
各省區(qū)已出臺的價格機(jī)制都限制了配電價格不能超過省級電網(wǎng)輸配電價的電壓等級間差價。這是《指導(dǎo)意見》的要求，本身并沒有問題。但將差價作為配電價格的上限需要一個前提條件，那就是電壓等級間的差價需要反映實際成本。然而，這個前提條件在當(dāng)前大部分省區(qū)都不滿足：由于電壓等級間存在嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼，省級電網(wǎng)輸配電價電壓等級間差價普遍過低。
《指導(dǎo)意見》預(yù)見到了這個問題，并提出了解決方案：“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據(jù)實際情況，向國務(wù)院價格主管部門申請調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)”。但這個解決方案基本上不具備可操作性，這兩年內(nèi)沒有任何一個省區(qū)據(jù)此調(diào)整了省級電網(wǎng)輸配電價的結(jié)構(gòu)。
這個問題造成了絕大部分增量配電網(wǎng)無法回收投資和運(yùn)營成本，從而直接影響了社會資本對參與配電網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營的積極性，進(jìn)而阻礙了增量配電業(yè)務(wù)改革的順利推進(jìn)。
4、配電價格機(jī)制對配電企業(yè)缺乏激勵
為了引導(dǎo)增量配電網(wǎng)企業(yè)提升投資和運(yùn)營效率，提升供電質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)新服務(wù)模式，相應(yīng)的激勵措施必不可少。然而，已出臺的配電價格機(jī)制都沒有給出具體激勵措施，大部分配電價格機(jī)制只是簡單地重申了《指導(dǎo)意見》中的相關(guān)原則：對于通過招標(biāo)方式確定投資主體的增量配電項目，要針對其對供電可靠性、服務(wù)質(zhì)量和線損率的承諾開展監(jiān)管和考核。
對增量配電網(wǎng)配電價格機(jī)制的建議和期待
1、明確增量配電網(wǎng)配電價格的定價方法
中共中央、國務(wù)院2015年印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕28號）明確規(guī)定，要按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則制定電網(wǎng)輸配價格。因此，至少在當(dāng)前階段，配電價格的制定應(yīng)推廣應(yīng)用“準(zhǔn)許收入法”。各地應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，確定具體的價格機(jī)制和參數(shù)。
《指導(dǎo)意見》中提到的“最高限價法”和“標(biāo)尺競爭法”這兩種更具激勵性的定價方法均是以“準(zhǔn)許收入法”為基礎(chǔ)，在未來增量配電網(wǎng)數(shù)量較多、監(jiān)管數(shù)據(jù)積累較豐富之后可以選用。
2、推行特許經(jīng)營制度，明確“招標(biāo)定價法”的適用性
增量配電業(yè)務(wù)是典型的“政府和社會資本合作”（PPP）項目，需要通過市場化的方式選擇合作對象（社會資本），通過特許經(jīng)營合同來明確合作的范圍、模式（產(chǎn)權(quán)安排）、期限，以及政府和社會資本雙方的權(quán)利和義務(wù)等。
需要明確指出的是，在通過招標(biāo)方式選擇社會資本時，通過“招標(biāo)定價法”來讓社會資本方承諾一個長達(dá)20~30年的配電價格是不合理的，并且最終會損害電力用戶的利益。
合理的配電價格需要通過特定的機(jī)制（比如“準(zhǔn)許成本加合理收益”機(jī)制）來形成和調(diào)整，而招標(biāo)時確定的社會資本方對收益率要求、對供電質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量的承諾等，均可以作為制定配電價格的依據(jù)，或者作為激勵措施的依據(jù)。
3、適當(dāng)降低增量配電網(wǎng)向省級電網(wǎng)繳納的輸配電費(fèi)
前面我們已經(jīng)分析過，大部分省區(qū)現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價在電壓等級間的價差普遍過低，是當(dāng)前推行增量配電業(yè)務(wù)改革的最大阻礙。徹底解決這個問題，需要省級電網(wǎng)輸配電價中將輸電價格和配電價格分開制定（使得各電壓等級的輸配電價反映實際成本），并且理順電壓等級之間的交叉補(bǔ)貼。但這項工作牽涉面比較大，估計近期內(nèi)難以實現(xiàn)（國家發(fā)改委2019年底印發(fā)的《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（修訂征求意見稿）》仍然未能將輸配電價分開核定）。
為此，在省級電網(wǎng)輸配電價的結(jié)構(gòu)回歸到合理水平之前，大部分省區(qū)都需要適當(dāng)降低增量配電網(wǎng)向省級電網(wǎng)繳納的輸配電費(fèi)（降低基本電費(fèi)不失為一個簡單有效的辦法）。
4、在配電價格機(jī)制中結(jié)合激勵性監(jiān)管措施
為了提升供電質(zhì)量，往往需要更多的配電資產(chǎn)投資；為了提升服務(wù)質(zhì)量，往往需要更多的運(yùn)營費(fèi)用投入。在配電價格機(jī)制中包括相應(yīng)的激勵機(jī)制，能激勵配電企業(yè)增加相關(guān)投入，從而提升供電質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量。
各省區(qū)需要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定具體的激勵措施，可以調(diào)整收益率，也可以直接調(diào)整準(zhǔn)許收入，只要使得配電企業(yè)獲得的收益大于或等于其投入即可。
另一方面，由于信息不對稱的客觀存在，配電企業(yè)的實際成本，特別是運(yùn)營成本，很難準(zhǔn)確獲得，從而也很難降低。各省區(qū)可以制定節(jié)約成本的分享機(jī)制，來激勵配電企業(yè)節(jié)約成本。該機(jī)制的更大作用是引導(dǎo)配電企業(yè)主動披露其成本信息，從長期來看非常有助于監(jiān)管效率的提升。因此，起初的幾個監(jiān)管周期內(nèi)，分享的比例可以更偏向配電企業(yè)。
5、鼓勵配電價格創(chuàng)新
電力體制改革的目標(biāo)是還原電力的商品屬性。設(shè)計良好的配電價格機(jī)制，既能充分反映電力用戶在配電網(wǎng)中的實際成本，還能引導(dǎo)電力用戶改變其用電方式來延緩配電網(wǎng)新增投資、降低配電網(wǎng)運(yùn)維成本、減少配電損耗。
發(fā)達(dá)國家在配電價格機(jī)制方面積累了大量的先進(jìn)經(jīng)驗。各省區(qū)應(yīng)鼓勵有條件的增量配電網(wǎng)創(chuàng)新配電價格機(jī)制，比如采用更合理的配電成本分?jǐn)倷C(jī)制（比如按峰值負(fù)荷責(zé)任分?jǐn)偱潆娰Y產(chǎn)成本、分布式發(fā)電過網(wǎng)費(fèi)僅分?jǐn)偙倦妷旱燃壋杀镜龋?、制定更合理的電價結(jié)構(gòu)（如三部制配電價格）、提供更靈活的可選擇套餐（如分時配電價格）等。
