電網(wǎng)企業(yè)可開展的業(yè)務(wù)包括管制類業(yè)務(wù)和市場化業(yè)務(wù)兩大類。這兩類業(yè)務(wù)適用的法規(guī)政策、業(yè)務(wù)性質(zhì)、盈利模式等方面存在明顯差異，因此，對這兩類業(yè)務(wù)需要開展差異化監(jiān)管和精準(zhǔn)監(jiān)管。
1、電網(wǎng)業(yè)務(wù)
《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)是指擁有輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)運營權(quán)（包括地方電力公司、躉售縣供電公司），承擔(dān)其供電營業(yè)區(qū)保底供電服務(wù)的企業(yè)，確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電。筆者認(rèn)為，因為在售電市場放開實現(xiàn)市場化背景下，電力銷售服務(wù)可由多元市場主體提供，因此，“供電服務(wù)”應(yīng)理解為“電網(wǎng)業(yè)務(wù)”，即基于電力網(wǎng)絡(luò)的輸電網(wǎng)業(yè)務(wù)（基于輸電網(wǎng)）和配電網(wǎng)業(yè)務(wù)（基于配電網(wǎng)），不包含電力銷售服務(wù)。以下分析重點在配電網(wǎng)側(cè)，“供電服務(wù)”特指基于配電網(wǎng)的電網(wǎng)業(yè)務(wù)。
根據(jù)《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》（該辦法已于2019年10月失效）的相關(guān)規(guī)定，配電網(wǎng)企業(yè)可開展的業(yè)務(wù)包括配電網(wǎng)投資、建設(shè)、運營和混合所有制方式投資配電網(wǎng)增容擴建業(yè)務(wù)。在運營方面，配電網(wǎng)企業(yè)可開展的業(yè)務(wù)分為兩類：管制類業(yè)務(wù)（即配電網(wǎng)業(yè)務(wù)）和市場化業(yè)務(wù)（售電和增值服務(wù)業(yè)務(wù)等）。圖1給出了配電網(wǎng)企業(yè)可開展業(yè)務(wù)的細項清單。
圖1 配電網(wǎng)企業(yè)可開展的業(yè)務(wù)
（1）管制類業(yè)務(wù)
《電力法》第二十五條明確規(guī)定：供電企業(yè)在批準(zhǔn)的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電。供電營業(yè)區(qū)的劃分，應(yīng)當(dāng)考慮電網(wǎng)的結(jié)構(gòu)和供電合理性等因素。一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個供電營業(yè)機構(gòu)。供電營業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更，由供電企業(yè)提出申請，電力管理部門依據(jù)職責(zé)和管理權(quán)限，會同同級有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后，發(fā)給《電力業(yè)務(wù)許可證》。因此，電網(wǎng)企業(yè)在其供電營業(yè)區(qū)內(nèi)提供的電網(wǎng)業(yè)務(wù)屬于行政許可類業(yè)務(wù)（有些增量配電業(yè)務(wù)改革試點采取特許經(jīng)營權(quán)模式確定業(yè)主，其供電服務(wù)屬于特許經(jīng)營類業(yè)務(wù)），屬于管制類業(yè)務(wù)、“牌照類業(yè)務(wù)”。
由圖1可見，配電網(wǎng)業(yè)務(wù)內(nèi)容主要與配電網(wǎng)企業(yè)的權(quán)責(zé)相關(guān)。由于電網(wǎng)企業(yè)在批準(zhǔn)的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)具有電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷性與獨家經(jīng)營權(quán)。對于供電區(qū)域內(nèi)的用戶而言，電網(wǎng)企業(yè)提供的配電網(wǎng)業(yè)務(wù)具有排他性、不可替代性、公用事業(yè)性和普遍服務(wù)性，因此，對此類服務(wù)的價格和質(zhì)量應(yīng)實施嚴(yán)格監(jiān)管。
電網(wǎng)業(yè)務(wù)相關(guān)成本費用連同電網(wǎng)企業(yè)的合理收益，一經(jīng)政府相關(guān)部門認(rèn)定，就形成一個監(jiān)管周期內(nèi)的輸配電價（構(gòu)成了相關(guān)供電區(qū)域內(nèi)用戶電力成本的重要組成部分）。電網(wǎng)企業(yè)按此價格從用戶或市場交易主體收取配電費，具有一定的“強制性”。因此，價格監(jiān)管是對此類業(yè)務(wù)監(jiān)管的核心。
（2）市場化業(yè)務(wù)
電網(wǎng)企業(yè)的市場化業(yè)務(wù)（即增值服務(wù)業(yè)務(wù)），與電網(wǎng)企業(yè)的自然壟斷性與獨家經(jīng)營權(quán)無關(guān)，就是允許其他企業(yè)開展的業(yè)務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)對市場化業(yè)務(wù)具有自主定價權(quán)。
近年，我國全社會用電量增速趨緩，一般工商業(yè)平均電價連續(xù)兩年降低10%，政府性基金與附加、增值稅率大幅降低，國家對電網(wǎng)央企利潤率增長要求不減的背景下，電網(wǎng)央企越來越重視市場化業(yè)務(wù)的開展，并制定了市場化業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略或行動計劃。以國家電網(wǎng)為例，其市場化業(yè)務(wù)涵蓋金融、保險、信托、證券、融資租賃、裝備制造、電動汽車服務(wù)、電子商務(wù)、綜合能源等。
（3）電網(wǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展新趨勢
近期，國家電網(wǎng)有限公司提出改革重點工作，涉及電網(wǎng)業(yè)務(wù)的發(fā)展。擴大在信息通信、綜合能源等新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域混改實施范圍。從組織架構(gòu)、管理方式和財務(wù)核算上，對監(jiān)管業(yè)務(wù)和非監(jiān)管業(yè)務(wù)實施有效隔離與分類管控。規(guī)范產(chǎn)業(yè)、金融單位與省電網(wǎng)公司關(guān)聯(lián)交易，促進非監(jiān)管業(yè)務(wù)主體以公允價格獲得相關(guān)業(yè)務(wù)，解決“靠企吃企”問題。積極支持社會主體參與試點項目，公平優(yōu)質(zhì)高效提供并網(wǎng)服務(wù)。落實工業(yè)芯片、IGBT、儲能、智能終端、北斗及地理信息等新業(yè)務(wù)實施方案。推進國家電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)單位與省電網(wǎng)公司在電動汽車、綜合能源、基礎(chǔ)資源商業(yè)化運營等領(lǐng)域成立合資公司。推動傳統(tǒng)業(yè)務(wù)、能源電商、能源金融等跨領(lǐng)域業(yè)務(wù)互聯(lián)互通、深度融合。
這些舉措顯示出，電網(wǎng)央企正在加快開展兩類業(yè)務(wù)的差異化管理，并呈現(xiàn)出以下趨勢：以“人財物”分離為主線，劃清管制業(yè)務(wù)與市場化業(yè)務(wù)的界面；以回歸公允價格為重點，規(guī)范電網(wǎng)主業(yè)單位與市場化業(yè)務(wù)單位之間的業(yè)務(wù)關(guān)系；以推進混改為手段，建立市場化業(yè)務(wù)發(fā)展新生態(tài)；以自用自研為依托，加快實施創(chuàng)新業(yè)務(wù)戰(zhàn)略；以加強業(yè)務(wù)融合為切入，促進傳統(tǒng)業(yè)務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)、與金融業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展。這些舉措的落地，國家電網(wǎng)自身需要采取更加嚴(yán)格規(guī)范的內(nèi)控管理，更加開放、公平、守信的市場行為，同時，也需要更加科學(xué)完善的政府監(jiān)管。
2、電網(wǎng)業(yè)務(wù)監(jiān)管
（1）對管制類業(yè)務(wù)的監(jiān)管
根據(jù)經(jīng)濟學(xué)相關(guān)原理，占據(jù)自然壟斷地位的企業(yè)，總是有利用壟斷地位謀求超額利潤的沖動與動機，消費者處于相對被動接受、弱勢地位，因此，需要強有力、嚴(yán)格的監(jiān)管機制介入。
我國的《反壟斷法》規(guī)定：國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價格依法實施監(jiān)管和調(diào)控，維護消費者利益，促進技術(shù)進步?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定：供水、供電、供氣、供熱等公用企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)向社會公開服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資費標(biāo)準(zhǔn)等信息，為市場主體提供安全、便捷、穩(wěn)定和價格合理的服務(wù)。
對管制類業(yè)務(wù)的監(jiān)管應(yīng)以經(jīng)濟性監(jiān)管為主，制定和實施系統(tǒng)的、具體、可操作的定價成本監(jiān)審和定價機制，明確規(guī)定哪些業(yè)務(wù)內(nèi)容、哪些成本費用可以通過納入到定價成本中，可由輸配電費實現(xiàn)成本回收。關(guān)于電價、電費和電力成本相關(guān)內(nèi)容請參考“配售電商業(yè)研究”公號發(fā)表的《電改五大問題之二——如何全面理解和降低企業(yè)的電力成本？》
對管制類業(yè)務(wù)監(jiān)管的目的，是保障廣大用戶和市場交易主體按照合理的輸配電價承擔(dān)合理的電費，避免由資源稀缺性和A-J效應(yīng)造成的電網(wǎng)企業(yè)不合理成本、不合理投資，最終被廣大用戶和市場交易主體分?jǐn)?。同時，對于管制類業(yè)務(wù)的監(jiān)管應(yīng)確保電網(wǎng)企業(yè)可以獲得與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相匹配的收益與再投資能力。
對管制類業(yè)務(wù)監(jiān)管的主線是按照定價成本監(jiān)審要求，從定價成本的構(gòu)成入手，覆蓋電網(wǎng)工程投資、建設(shè)和運營全環(huán)節(jié)。嚴(yán)格執(zhí)行《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》及各地出臺的相關(guān)政策，突出負面清單作用（即明確哪些業(yè)務(wù)的成本費用不能計入定價成本），強化信息披露及信用聯(lián)合懲戒，更多采用基于市場數(shù)據(jù)與信息和基于類似案例的大數(shù)據(jù)分析工具，鼓勵采取促進電網(wǎng)企業(yè)不斷改進管理效能和發(fā)展效率的正向激勵機制。
（2）對市場化業(yè)務(wù)的監(jiān)管
對于電網(wǎng)企業(yè)開展市場化業(yè)務(wù)，應(yīng)該圍繞預(yù)防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭開展監(jiān)管?！斗磯艛喾ā?、《優(yōu)化營商環(huán)境條例》都有明確條文要求，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法力度，有效預(yù)防和制止市場經(jīng)濟活動中的壟斷行為、不正當(dāng)競爭行為以及濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為，營造公平競爭的市場環(huán)境。
近年來，電網(wǎng)央企高調(diào)進軍市場化業(yè)務(wù)，積極布局，并將此類業(yè)務(wù)作為未來重要的盈利點和戰(zhàn)略機遇。電網(wǎng)企業(yè)謀劃新業(yè)務(wù)、打造新盈利點，既是國資保值增值的要求，也是企業(yè)生存與創(chuàng)新發(fā)展的需要。但是電網(wǎng)企業(yè)開展市場化業(yè)務(wù)需要滿足“一個前提和三個條件”。
“一個前提”：明確企業(yè)定位，堅持聚焦主業(yè)，嚴(yán)格控制非主業(yè)投資，要有效隔離高風(fēng)險、高不確定性業(yè)務(wù)對電網(wǎng)主業(yè)的影響。
“三個條件”：一是電網(wǎng)企業(yè)不應(yīng)利用其市場壟斷地位（對用戶壟斷、對供電廊道/間隔的壟斷、對用戶工程的影響等）為其他市場主體進入其供電區(qū)域開展業(yè)務(wù)設(shè)置障礙；二是電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)將開展市場化業(yè)務(wù)的資源和成本與管制類業(yè)務(wù)嚴(yán)格區(qū)分，市場化業(yè)務(wù)成本應(yīng)自負盈虧，不能讓廣大用戶分?jǐn)傠娋W(wǎng)企業(yè)市場化業(yè)務(wù)的成本與費用；三是電網(wǎng)企業(yè)不能通過管制類業(yè)務(wù)與市場業(yè)務(wù)之間、主業(yè)單位與市場化業(yè)務(wù)單位之間利益輸送或偏離市場公允價值行為，影響市場公平、開放和透明，排擠外來競爭者。
因此，對于電網(wǎng)企業(yè)市場化業(yè)務(wù)監(jiān)管的目的是為其他生產(chǎn)者或服務(wù)提供商進入電網(wǎng)企業(yè)的供電營業(yè)區(qū)創(chuàng)造和維護公平、開放的市場環(huán)境，避免電網(wǎng)企業(yè)利用自身信息優(yōu)勢、市場地位優(yōu)勢在企業(yè)內(nèi)部進行兩類業(yè)務(wù)“協(xié)同”“暗箱操作”，建立對其他市場主體、潛在競爭者的不公平優(yōu)勢。原則上，電網(wǎng)企業(yè)市場化業(yè)務(wù)自負盈虧，堅決消除電網(wǎng)企業(yè)利用壟斷地位排除、限制競爭。手段上，更加強調(diào)信息披露及信用聯(lián)合懲戒，以懲罰性監(jiān)管手段為主。
（3）對兩類業(yè)務(wù)監(jiān)管的對比
表1給出了對于電網(wǎng)管制類業(yè)務(wù)與市場化業(yè)務(wù)的監(jiān)管特點和內(nèi)容。
表1 對電網(wǎng)管制類業(yè)務(wù)與市場化業(yè)務(wù)監(jiān)管對比
3、相關(guān)建議
從監(jiān)管理念、機制、內(nèi)容和措施方面，提出如下建議：
（1）在監(jiān)管理念方面
一是完善相關(guān)機制建設(shè)。重視在解決實際問題過程中建立一整套權(quán)責(zé)清晰、規(guī)范科學(xué)、公開透明的工作機制和流程規(guī)則，與現(xiàn)代信息技術(shù)有機融合，創(chuàng)新管理模式、優(yōu)化服務(wù)手段。
二是統(tǒng)籌“放”與“管”。最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)，同時，以電力領(lǐng)域壟斷環(huán)節(jié)為監(jiān)管重點，加強電力調(diào)度、價格成本、供電服務(wù)、電網(wǎng)公平開放等監(jiān)管，落實簡政放權(quán)事中事后監(jiān)管責(zé)任，加大市場違法違規(guī)行為查處力度。
（2）在管制類業(yè)務(wù)方面
一是嚴(yán)格執(zhí)行定價成本監(jiān)審相關(guān)政策。以定價成本監(jiān)審及輸配電價定調(diào)價機制為主線對管制類業(yè)務(wù)實施監(jiān)管，嚴(yán)格按照兩類業(yè)務(wù)成本分離的原則，相關(guān)部門進一步細化和明確電網(wǎng)企業(yè)定價成本負面清單。
二是加強對電網(wǎng)公平開放的監(jiān)管。嚴(yán)格對電網(wǎng)企業(yè)制訂的新建電源項目接入電網(wǎng)和電網(wǎng)互聯(lián)相關(guān)工作制度、工作行為和信息公開的管理，確保電網(wǎng)企業(yè)為電源、電網(wǎng)項目提供公平無歧視的接入服務(wù)。
三是完善供電可靠性和電能質(zhì)量考核激勵機制。推動供電企業(yè)不斷優(yōu)化服務(wù)，切實增強了人民群眾用能的獲得感、幸福感和安全感。針對用電報裝服務(wù)，加強對用戶反映強烈的報裝環(huán)節(jié)多、流程不清、信息不透明等問題的專項監(jiān)管，進一步提高供電企業(yè)服務(wù)意識和服務(wù)質(zhì)量。
四是嚴(yán)格執(zhí)行信息披露制度。以電網(wǎng)企業(yè)嚴(yán)格落實信息披露責(zé)任為抓手，制定和實施對管制類業(yè)務(wù)和市場化業(yè)務(wù)信息披露清單制度。
（3）在市場化業(yè)務(wù)方面
一是以營造和維護公平、開放和透明的市場環(huán)境為主線對市場化業(yè)務(wù)實施監(jiān)管。嚴(yán)格落實反壟斷、維護公平競爭相關(guān)法規(guī)，進一步完善電網(wǎng)企業(yè)市場化業(yè)務(wù)不當(dāng)行為負面清單。
二是加強對市場調(diào)度交易機構(gòu)監(jiān)管。結(jié)合電力中長期交易、電力現(xiàn)貨市場發(fā)展需要，完善和規(guī)范對電力調(diào)度機構(gòu)、市場交易機構(gòu)的監(jiān)管。
三是加強對兩類業(yè)務(wù)單位之間不合規(guī)、不合法行為的監(jiān)管，避免形成壟斷，阻礙市場要素配置作用發(fā)揮。
感謝北京先見能源咨詢有限公司彭立斌、沈賢義、胡榮權(quán)、錢春元等專家對本文的貢獻。
作者尹明先生系北京先見能源咨詢有限公司聯(lián)合創(chuàng)始人，總裁。
