作為降電價重要舉措和第三方重點督察目標，2018年國家發(fā)改委曾連續(xù)三次發(fā)文要求清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電加價行為，2019年國務院督查組也對轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價開展查訪，均說明轉(zhuǎn)供電加價有關問題不僅重大，而且還應長期跟蹤落實。
轉(zhuǎn)供電及轉(zhuǎn)供電加價現(xiàn)狀
配電網(wǎng)投資不足和用戶需求多樣化是產(chǎn)生轉(zhuǎn)供電行為的兩個主要原因。在我國電力工業(yè)發(fā)展的缺電時期，由于國家缺少投資資金以及“重發(fā)輕供不管用”問題嚴重，除電網(wǎng)企業(yè)以外的社會資本為解決自身用電問題投建配電設施，并順帶向周邊其他用戶供電，成為轉(zhuǎn)供電的最初狀態(tài)。
隨著現(xiàn)代電力工業(yè)建設持續(xù)推進，盡管輸電網(wǎng)絡得到長足發(fā)展，“三供一業(yè)”分離、農(nóng)村電網(wǎng)改造、“三到戶”管理以及“兩電分離”等措施也解決了部分存量轉(zhuǎn)供電問題，但配電網(wǎng)發(fā)展始終沒能趕上日漸豐富的用電需求，轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象呈現(xiàn)出規(guī)?；⒘闵⒒l(fā)展趨勢。
轉(zhuǎn)供電主體數(shù)量多、覆蓋范圍廣，轉(zhuǎn)供電加價亂象叢生。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國用戶側(cè)配電網(wǎng)轉(zhuǎn)供電主體超過40萬個，涉及被轉(zhuǎn)供用戶3000多萬戶。轉(zhuǎn)供電區(qū)域包括但不限于：產(chǎn)業(yè)及工業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體與寫字樓、中小型商業(yè)賣場、商業(yè)街及沿街商鋪、老企業(yè)、自建配電網(wǎng)、商住一體小區(qū)與老舊居民區(qū)等。
轉(zhuǎn)供電主體普遍存在將配電設施投入、維護、線損、公攤電費等成本變相向轉(zhuǎn)供戶分攤的現(xiàn)象，加價幅度在40%到90%不等，個別甚至達到200%。地區(qū)性抽樣結(jié)果顯示，超過92%的轉(zhuǎn)供電主體收取終端用戶電價超過1.00元/千瓦時，有的甚至高達2.30元/千瓦時。
轉(zhuǎn)供電加價是否違規(guī)的法理分析
經(jīng)過供電企業(yè)委托的轉(zhuǎn)供電才合規(guī)，但現(xiàn)實操作中對是否經(jīng)過委托有所放松。2015年修訂的《電力法》和2016年修訂的《電力供應與使用條例》對主體提供供電服務的資格有嚴格界定。
《電力法》第二十五條明確“供電企業(yè)在批準的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電”，并要求持《供電營業(yè)許可證》開展供電服務。
《電力供應與使用條例》第二十條則規(guī)定，“在公用供電設施未到達的地區(qū)，供電企業(yè)可以委托有供電能力的單位就近供電。非經(jīng)供電企業(yè)委托，任何單位不得擅自向外供電”。
現(xiàn)行有效的《供電營業(yè)規(guī)則》第十四條則明確，“用戶不得自行轉(zhuǎn)供電。在公用供電設施尚未到達的地區(qū)，供電企業(yè)征得該地區(qū)有供電能力的直供用戶同意，可采用委托方式向其附近的用戶轉(zhuǎn)供電力”。
可見，從適用法律法規(guī)上判斷，未經(jīng)供電企業(yè)委托的轉(zhuǎn)供電是違規(guī)行為，而在此基礎上的加價行為也肯定違規(guī)?，F(xiàn)實操作中，由于我國轉(zhuǎn)供電需求量早已突破可“逐一委托”的規(guī)模，也就默認了未經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)委托就存在的轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象。
轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價是指在“電價”上的加價，而不是其他加價形式?！峨娏Ψā返谒氖臈l規(guī)定，“禁止任何單位和個人在電費中加收其他費用；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，按照規(guī)定執(zhí)行”?！峨娏c使用條例》第二十七條規(guī)定，“供電企業(yè)應當按照國家核準的電價和用電計量裝置的記錄，向用戶計收電費”。即《電力法》與《電力供應與使用條例》要求電費按照國家核準電價計收，不得在電費中加收其他費用（法律法規(guī)另有規(guī)定除外）。
《供電營業(yè)規(guī)則》第十四條則規(guī)定，“轉(zhuǎn)供區(qū)域內(nèi)用戶，視同供電企業(yè)的直供戶，與直供戶享有同樣的用電權(quán)利，其一切用電事宜按直供戶的規(guī)定辦理”，“被轉(zhuǎn)供戶供電的公用線路與變壓器的損耗電量應由供電企業(yè)負擔，不得攤?cè)氡晦D(zhuǎn)供戶用電量中”。
2018年國家發(fā)改委下發(fā)的《關于降低一般工商業(yè)電價有關事項的通知》（發(fā)改價格〔2018〕500號）也要求，“商業(yè)綜合體等經(jīng)營者應按國家規(guī)定銷售電價向租戶收取電費，相關公用設施用電及損耗通過租金、物業(yè)費、服務費等方式協(xié)商解決，或者按國家規(guī)定銷售電價向電網(wǎng)企業(yè)繳納電費，由所有用戶按各分表電量公平分攤?！?
因此法律法規(guī)已經(jīng)明確轉(zhuǎn)供電中的“電價”是不允許被加價的，但轉(zhuǎn)供電中的其他成本可以通過“協(xié)商”加價解決。
轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價動機及影響分析
彌補轉(zhuǎn)供電成本和獲取超額利潤是轉(zhuǎn)供電主體違規(guī)加價的兩類主要動機。由于國家沒有嚴格管制，再加上轉(zhuǎn)供電主體大多沒有足夠的計量、測算能力，導致轉(zhuǎn)供電和公用電中的電能成本、線損成本、運維折舊和財務費用都被打包計入轉(zhuǎn)供電加價中，形成“成本黑箱”。轉(zhuǎn)供電主體此舉的首要目的是通過加價形式回收上述部分成本或全部成本。下表列式了打包計入轉(zhuǎn)供電加價的主要成本：
表 轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價涉及成本
由于所涉及的成本不夠透明，一些轉(zhuǎn)供電主體會同時在轉(zhuǎn)供電加價和物業(yè)管理費（我國《物業(yè)管理條例》及物業(yè)服務收費管理辦法明確規(guī)定，物業(yè)共用部位、共用設施設備的日常運行、維護費應當通過物業(yè)費收取。）中重復收取有關費用，另一些轉(zhuǎn)供電主體則大幅提高加價水平甚至利用“加價折扣”作為營銷手段，以獲得超額利潤。
地區(qū)抽樣結(jié)果顯示，98%的轉(zhuǎn)供電主體沒有進行過電價電費測算，收費基本上都是估算出來的，70%的轉(zhuǎn)供電主體通過電費違規(guī)加價獲得收益。轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價成為普遍現(xiàn)象將造成一系列不利影響：
一是國家降電價紅利被轉(zhuǎn)供電主體截留，使終端用戶缺少用能成本降低的獲得感。目前電網(wǎng)企業(yè)直供的一般工商業(yè)用戶享受到了國家降價紅利，但地區(qū)抽樣結(jié)果顯示，80%的轉(zhuǎn)供電主體沒有宣傳政府的降電價政策，85%的轉(zhuǎn)供電主體沒有降價措施，大部分降價紅利被轉(zhuǎn)供電主體截留沒有落實到終端用戶。
二是轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價將麻痹被轉(zhuǎn)供戶用電行為，不利于電力市場化理念推廣和分時電價政策執(zhí)行，對提高電能利用效率形成阻礙。轉(zhuǎn)供電主體普遍按照單一電價形式轉(zhuǎn)供，其自主定價導致沒有動力優(yōu)化和引導轉(zhuǎn)供區(qū)內(nèi)被轉(zhuǎn)供戶用電行為。特別是目前正處于全面放開經(jīng)營性行業(yè)電量、推進電力現(xiàn)貨市場發(fā)展的關鍵階段，鼓勵售電側(cè)用戶主動參與電力市場化交易已然成為至關重要的一環(huán)，如不打破轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價這一“藩籬”，從根本上解放中小工商業(yè)用戶束縛，不利于構(gòu)筑電力市場發(fā)展的用戶基礎。此外，轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價也難以充分發(fā)揮分時電價政策優(yōu)化峰谷負荷的作用，有礙于進一步提高電能利用效率。
清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電加價的具體措施分析
一是推進“一戶一表”改造，以直供電代替轉(zhuǎn)供電。國家發(fā)改委出臺文件要求，對于具備改造為“一戶一表”條件的電力用戶,電網(wǎng)企業(yè)要增強責任感，主動服務,加大改造力度實現(xiàn)直接供電，相關改造成本納入輸配電成本適時疏導。
需要注意的是，產(chǎn)權(quán)不明晰可能導致“一戶一表”改造產(chǎn)生法律風險。某些轉(zhuǎn)供電區(qū)域只存在轉(zhuǎn)供電主體單一產(chǎn)權(quán)，內(nèi)部沒有獨立產(chǎn)權(quán)，“一戶一表”改造應由轉(zhuǎn)供電主體提出申請并承擔相應改造費用；擁有單一產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)供電主體也可以選擇將產(chǎn)權(quán)移交電網(wǎng)企業(yè)，此時的改造成本才可納入輸配電成本疏導。但也有些轉(zhuǎn)供電區(qū)域產(chǎn)權(quán)分散在多個主體間，屬于公共產(chǎn)權(quán)，這種情況下電網(wǎng)企業(yè)需要確定申請改造或產(chǎn)權(quán)移交的多個主體有全部產(chǎn)權(quán)，否則將產(chǎn)生法律風險。
二是區(qū)分轉(zhuǎn)供電主體、被轉(zhuǎn)供戶類型，針對性采取措施規(guī)范加價行為。不具備改造為“一戶一表”條件的電力用戶,可綜合考慮轉(zhuǎn)供電主體特征、被轉(zhuǎn)供戶經(jīng)營生產(chǎn)的電費敏感度，采取針對性措施規(guī)范加價行為：
①對于配電資產(chǎn)規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)及工業(yè)園區(qū)，鼓勵改制為增量配電網(wǎng)，完善配電基礎設施建設，執(zhí)行政府規(guī)定的配電價格；
②對于居民小區(qū)、商業(yè)綜合體等轉(zhuǎn)供電主體，可采用委托或購買服務等方式將運營權(quán)交給具備供電許可資質(zhì)的專業(yè)公司，承擔轄區(qū)內(nèi)正常的供電運行、設備維護工作，成熟后可以參與電力市場交易；
③對處于電費敏感度較高的行業(yè)企業(yè)，由電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先委托有能力的主體實施轉(zhuǎn)供電，并依據(jù)《供電營業(yè)規(guī)則》簽訂協(xié)議，加強轉(zhuǎn)供電指導，規(guī)范轉(zhuǎn)供電行為。
三是重視轉(zhuǎn)供電主體成本回收需求，對不同成本制定疏導措施。
①只要轉(zhuǎn)供電主體向各終端用戶收取的電費總和不超過其向電網(wǎng)企業(yè)繳納的電費，線損及公用電電能成本可作為轉(zhuǎn)供電“電價”的加價部分，但需要單獨列示并說明；
②可區(qū)分轉(zhuǎn)供電和公用電的，轉(zhuǎn)供電電能按分表電量直接回收，公用電電能和總線損分攤回收，其他成本按照用電量分攤至終端用戶納入租金、物業(yè)費或服務費回收；
③可區(qū)分線損的，在上述基礎上僅對轉(zhuǎn)供電線損分攤回收，公用電電能及線損連同其他成本納入租金、物業(yè)費或服務費回收；
④對于經(jīng)營困難、資金墊付壓力較大的轉(zhuǎn)供電主體，電網(wǎng)企業(yè)合理調(diào)整電費清繳期限，盡量實現(xiàn)被轉(zhuǎn)供戶繳齊電費后再由轉(zhuǎn)供電主體匯總繳納，以減少通過加價回收財務成本；
⑤已簽訂租金、物業(yè)服務合同條款的，可在電網(wǎng)企業(yè)協(xié)調(diào)下簽訂租金、物業(yè)服務調(diào)整的補充協(xié)議，否則在電網(wǎng)企業(yè)有權(quán)收回轉(zhuǎn)供電委托。
圖 對成本回收形式的建議
四是同步加強電價政策宣傳和普法宣傳，提升規(guī)范轉(zhuǎn)供意識。一方面，大量被轉(zhuǎn)供戶對電費的敏感性不強，也缺乏基本的電價知識，甚至不了解近兩年降低一般工商業(yè)電價措施，需要當?shù)卣?、電網(wǎng)企業(yè)以及轉(zhuǎn)供電主體加大電價政策宣傳力度。另一方面，部分轉(zhuǎn)供電主體主觀上對清理規(guī)范要求有抵觸心理，存在拒不執(zhí)行、百般阻撓的現(xiàn)象，在工作中也需要加大合規(guī)轉(zhuǎn)供電、合理加價的普法宣傳，提升遵紀守法意識。
五是完善相關法律或出臺專門規(guī)章，為規(guī)范轉(zhuǎn)供電及加價行為提供保障。按照前文分析，現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)章制度很難起到完整規(guī)范轉(zhuǎn)供電行為的作用。部分條款是多年以前出臺的，電力工業(yè)快速發(fā)展后，這些條款再難適應如今現(xiàn)狀。例如轉(zhuǎn)供電行為是否合法合規(guī)的問題，政府要求是一套，但現(xiàn)實中的操作又是另一套。因此需要完善相關法律法規(guī)，或出臺專門的轉(zhuǎn)供電制度，實事求是界定轉(zhuǎn)供電主體合法身份，對計提公用設施線損、運維標準等進行規(guī)定，約束隨意定價行為。
例如，黑龍江省發(fā)改委出臺《轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)電費收取標準政策指南》、山東省發(fā)改委出臺《關于完善轉(zhuǎn)供電電價政策的通知（征求意見稿）》就在清理規(guī)范中得到應用。
