中國儲能網(wǎng)訊：將電網(wǎng)投資者置于嚴格的監(jiān)管之下，早是業(yè)界共識。電網(wǎng)的自然壟斷屬性，決定了監(jiān)管機構(gòu)必須為其設計一個“制度牢籠”，以防止逐利的投資者利用壟斷地位獲得不當利益。
從全球范圍看，加強對壟斷的輸配環(huán)節(jié)監(jiān)管，放松對競爭的發(fā)售環(huán)節(jié)監(jiān)管，是當今國際電力監(jiān)管體制改革的方向和潮流。
中國的電力監(jiān)管一直為人詬病。成立11年的電監(jiān)會曾被寄予厚望，但最終無力與強勢電企抗衡，作為甚少，最后于2013年3月并入國家能源局，黯淡收場。從目前看，重組之后，中國電力監(jiān)管的能力并未得到明顯提升。
此前輿論多認為，國有壟斷資本的強勢是電力市場種種不公平現(xiàn)象的根源。只要開放電網(wǎng)，引入多元化投資主體，效率提升、電價下降的局面就將出現(xiàn)。提升電網(wǎng)運行效率，解決投資的資金問題，是電網(wǎng)引入多元化投資者的初衷。
凌?，F(xiàn)象卻打破了這一思維定式。因多層監(jiān)管全部失靈，以至于當?shù)仉娏κ袌龀霈F(xiàn)混亂。此案證明，電網(wǎng)有序運行的關鍵，不在于投資者的資本屬性，而是取決于監(jiān)管是否到位。電網(wǎng)企業(yè)兼具公共職能和企業(yè)身份，嚴格的監(jiān)管可保證電網(wǎng)企業(yè)不利用其公共權(quán)力為企業(yè)私利服務。
他山之石，可以攻玉。總結(jié)電力監(jiān)管的國際經(jīng)驗，或可為中國電力改革的決策者提供些許思路。
監(jiān)管須獨立
電力監(jiān)管方面，國際上目前存在兩種監(jiān)管模式：一是設立專門的行業(yè)管制機構(gòu)；二是建立多行業(yè)或綜合的管制機構(gòu)。
前者與中國現(xiàn)有的監(jiān)管改革目標較為接近，英國是這一模式的代表。英國目前已發(fā)展出一套成熟的監(jiān)管模式，成為全球電力監(jiān)管的標桿。
1947年－1989年間，英國的發(fā)電、電網(wǎng)監(jiān)管也采取了與中國類似的“垂直一體化”模式。1957年，英國政府設立“中央電力生產(chǎn)局”，負責電力生產(chǎn)和大批量輸送，并控制了整個產(chǎn)業(yè)的大部分投資。
這種電力集中管理體制，和其他國有化產(chǎn)業(yè)一樣，在產(chǎn)品市場和資本市場上不存在競爭機制，經(jīng)濟決策具有濃厚的政治色彩。
針對“監(jiān)管失效”的監(jiān)管變革，發(fā)生在20世紀90年代。1989年，英國政府頒布了《電力法》，為電力行業(yè)建立了新的政府管制框架。
按照這一法律，英國設立了新的“電力監(jiān)管辦公室”，并由能源大臣委任一個“電力供應（管制）總監(jiān)”，由電力供應（管制）總監(jiān)擔任電力監(jiān)管辦公室主席。電力產(chǎn)業(yè)的政府管制權(quán)力，主要由電力總監(jiān)、能源大臣和統(tǒng)管各個基礎設施產(chǎn)業(yè)的壟斷與兼并委員會（MMC）三者共同實施。
隨著英國的電力產(chǎn)業(yè)私有化及電力市場化改革，新型監(jiān)管主體也隨之誕生，其標志是英國天然氣與電力市場辦公室(Office of Gas and Electricity Market，下稱OFGEM)的成立。
OFGEM的一大特點，是獨立監(jiān)管。作為獨立于政府的組織，OFGEM由電力監(jiān)管辦公室和天然氣監(jiān)管辦公室于1999年6月合并而成。
OFGEM在輸配電成本監(jiān)管中的主要職責包括：核定輸配電價標準；制定輸配電企業(yè)成本核算的政策和規(guī)則，并對其執(zhí)行情況進行監(jiān)管；為輸配電企業(yè)成本報告的內(nèi)容和形式提供框架，對成本信息進行審查。
反觀中國，上網(wǎng)電價和銷售電價均由國家發(fā)改委統(tǒng)一制定，輸配電價始終無法厘清，作為監(jiān)管機構(gòu)的國家電監(jiān)會，在電價領域幾無發(fā)言權(quán)。
而英國在有效監(jiān)管的前提下，成功推進電力產(chǎn)業(yè)私有化改革。自1988年英國開始實行大規(guī)模私有化到1991年英國電力產(chǎn)業(yè)私有化，共給政府帶來了130億英鎊的財政收入。與此同時，OFGEM進一步重構(gòu)了英國電力市場的參與主體，在電力生產(chǎn)和電力銷售方面深化競爭。
保持監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，并賦予其很高的權(quán)限，亦是美國電力監(jiān)管的有益經(jīng)驗之一。美國在州一級成立了電力監(jiān)管委員會和獨立的調(diào)度運營機構(gòu)ISO（Independent System Operator）。這兩個機構(gòu)的最高行政長官均由州長直接確定，兩者相互配合，形成對電力市場的有效監(jiān)管。
美國電力監(jiān)管委員會下設負責工程、系統(tǒng)、經(jīng)濟的技術官員來進行監(jiān)管，并負責制定電價，且為電力公司規(guī)定固定的利潤；但ISO卻不是政府機構(gòu)，其遵循市場規(guī)律進行獨立運營，職責是維護美國各州電網(wǎng)的穩(wěn)定性，且直接對州政府負責。這種獨立性有效防止了電網(wǎng)的壟斷，實現(xiàn)了對各種電源的無歧視接入。
ISO獨立運作，同時保障了基層監(jiān)管的效果，使調(diào)度機構(gòu)對任何層級的基層電力單位情況了如指掌，并可隨時上報政府和電力監(jiān)管委員會。
相比之下，中國電監(jiān)會人員力量有限，難以深入基層了解情況，職能只能依靠自下而上的舉報，且因不具備相應的獨立性，對于強勢的發(fā)電、電網(wǎng)企業(yè)，則難以做到有效監(jiān)管。
2005年，中國電監(jiān)會曾派人赴英國調(diào)研。通過比較兩國的監(jiān)管體系，中國電監(jiān)會認為，當前阻礙中國電力監(jiān)管能力提高的主要障礙之一，是很多監(jiān)管事項沒有相應的一線監(jiān)管機構(gòu)去執(zhí)行和落實，使得行業(yè)監(jiān)管的整體效果大打折扣。
東北電監(jiān)局和山西電監(jiān)辦的多位人士表示，基層電力監(jiān)管機構(gòu)通?！坝邢敕o執(zhí)行”，原因是人員有限，能力亦有限。
亞洲鄰國菲律賓電力市場的混亂，也反向證明了獨立監(jiān)管的重要性。該國電力市場公司既負責市場運作又負責市場監(jiān)督，這二者存在利益沖突，導致其監(jiān)督不可能有效。因為電力市場公司作為自治機構(gòu)，如發(fā)現(xiàn)市場成員違規(guī)，也只能提交本公司董事會，而董事會大部分成員本身即為市場參與者，很難自我懲罰。
按菲國規(guī)定，電力市場公司董事會可對違反電力市場規(guī)則的行為實施“合約懲罰”，只有該國能監(jiān)會才能對濫用市場行為進行“監(jiān)管懲罰”。事實上，違規(guī)行為要由董事會決定后才能報能監(jiān)會進行懲罰，但有時違規(guī)后幾年還未形成懲罰決定，監(jiān)管難以奏效。
防止“市場失靈”
有效的監(jiān)管同時能夠保證公開、公正的市場環(huán)境，避免市場力量無法滿足公共利益而導致的“市場失靈”。中國能源研究會常務副理事長周大地認為，凌?，F(xiàn)象正是因監(jiān)管缺位，公用事業(yè)領域卻完全由市場調(diào)節(jié)，進而造成市場失靈的典型案例。
英國電力私有化改革前，曾試圖立法引入競爭以達到資源優(yōu)化配置的作用，但最終以失敗告終。其本質(zhì)原因，在于政府無法從根本上同時履行所有者和監(jiān)督者的雙重職能。
英國對電力產(chǎn)業(yè)的獨立監(jiān)管，首要目的是防止在電力產(chǎn)業(yè)中從事自然壟斷性業(yè)務的企業(yè)濫用壟斷力量，因此實行最高限價管制；其次是采取適當?shù)墓苤拼胧源龠M電力生產(chǎn)與供應企業(yè)之間的高效率競爭。
市場化改革后，OFGEM使電網(wǎng)逐漸成為保障電力市場化交易的手段，而非掌控企業(yè)用電大權(quán)的壟斷勢力。OFGEM最大限度地避免具有自然壟斷性質(zhì)的電網(wǎng)運營商參與市場交易，從而充分調(diào)動發(fā)電商、售電商的積極性。其效果是通過競爭大幅降低電價，使消費者得到更多實惠。
英國電力產(chǎn)業(yè)市場化后的獨立監(jiān)管，在深化競爭的同時，抑制了“市場失靈”的出現(xiàn)。以往，在具有傳統(tǒng)自然壟斷的領域，往往以政府集權(quán)的強勢管理模式來防止“市場失靈”。但隨著市場化改革的深入及監(jiān)管水平的提高，單一機構(gòu)的獨立監(jiān)管亦可勝任。
這一套措施，英國也在持續(xù)改進中。2010年，OFGEM對包括電網(wǎng)在內(nèi)的網(wǎng)絡型公用事業(yè)提出了一系列監(jiān)管改革措施，目的在于構(gòu)建新型的可持續(xù)網(wǎng)絡監(jiān)管模式。這種新監(jiān)管模式要求電網(wǎng)企業(yè)在維持安全性、可靠性與經(jīng)濟性的同時，實現(xiàn)消費者利益最大化以及社會與企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
同樣，美國的州電力監(jiān)管委員會也會每三年對電網(wǎng)投資者的狀況進行摸底更新，以保證將利潤限定在約10％這一較高且固定的區(qū)間，以此使電網(wǎng)既有良性運行與進一步投資的動力，又不會有濫用壟斷地位的需要與可能。
作為亞洲唯一將電力行業(yè)完全私有化的國家，菲律賓則深受市場失靈之害。菲律賓國家電網(wǎng)公司本來獨家擁有并運營全國輸電資產(chǎn)，但由于債臺高筑，政府從2001年開始出讓其經(jīng)營權(quán)，并嘗試電力私有化改革。
此后，菲律賓國家電網(wǎng)公司從國家電力公司分拆出來，獨立運營和管理全國輸電網(wǎng)絡，以提高其運營效率，降低國內(nèi)電價。但由于監(jiān)管缺失，導致市場失靈，電改至今未獲成功。
據(jù)《馬尼拉旗幟報》等菲當?shù)孛襟w報道，菲律賓電費之高居亞洲首位。其2010年每度電費為18.1美分，超過日本的17.9美分。此外，菲律賓還是全世界工業(yè)用電收費第二高國家，每度電費為13美分，僅次于新加坡的14美分。菲律賓有眾議員稱，這是因為一些利益集團控制了電力行業(yè)，把所有成本都轉(zhuǎn)嫁給了消費者。
投資中的“利益回避”原則，是業(yè)界共識，譬如制藥企業(yè)不應成為醫(yī)院股東等。周大地指出，電網(wǎng)投資者也應規(guī)范關聯(lián)業(yè)務的回避原則。具體到凌海案例中，凌海電力集團同時經(jīng)營著電力安裝、房地產(chǎn)等與供電密切相關的其他產(chǎn)業(yè)，監(jiān)管機構(gòu)就不應允許其對電網(wǎng)進行投資。
“公用事業(yè)占用大量社會資源，投資回報率較低、回收期較長。但因此利用公共資源搞不正當競爭來增加利潤，就完全違背改革初衷?！敝艽蟮胤Q，凌海供電失控的案例，提醒高層應加強對公用事業(yè)投資的立法監(jiān)管，“否則類似事件會越來越多”。
