執(zhí)行摘要
電力生產(chǎn)、輸送和消費(fèi)影響著經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織核能署（OECD NEA）成員國(guó)等先進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的各個(gè)方面。市場(chǎng)價(jià)格和生產(chǎn)成本是電力經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。然而，至少在過(guò)去的二十年中，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到這些價(jià)值并不代表整個(gè)故事;電力供應(yīng)對(duì)社會(huì)和環(huán)境的影響會(huì)影響個(gè)人、經(jīng)濟(jì)體和國(guó)家，但這些影響并不是市場(chǎng)價(jià)格所能達(dá)到的，但卻過(guò)于重要而不容忽視。
盡管這些成本很重要，但要全面核算這些成本仍然很困難。從研究生物物理劑量響應(yīng)函數(shù)、校準(zhǔn)分散模型和概率評(píng)估到有爭(zhēng)議的貨幣估值問(wèn)題，需要在大規(guī)模多年努力中協(xié)調(diào)不同的專家組，以獲得穩(wěn)健的結(jié)果。然而，如此大規(guī)模、系統(tǒng)化的工作超出了本報(bào)告的范圍。
然而，這個(gè)問(wèn)題太重要了，不容忽視。因此，經(jīng)合組織核能署決定對(duì)電力供應(yīng)的全部成本進(jìn)行目前的研究，以總結(jié)和綜合這一領(lǐng)域的最新研究。對(duì)能源和電力全部成本的研究是一項(xiàng)持續(xù)的工作。報(bào)告強(qiáng)調(diào)了全面成本核算的重要性，特別是在幾個(gè)國(guó)家正在進(jìn)行的能源轉(zhuǎn)型背景下。理想情況下，它將有助于在電力完全成本領(lǐng)域產(chǎn)生新的、更全面的研究，使決策者和公眾能夠在走向完全可持續(xù)電力系統(tǒng)的道路上作出更明智的決策。
多年來(lái)，經(jīng)合組織核能署一直在分析和研究電力全部成本的不同方面。這項(xiàng)工作的結(jié)果已經(jīng)在一些已經(jīng)出版或即將出版的出版物中找到了它們的表達(dá)。雖然這些出版物大多以核能為中心，但其他出版物包括不同的發(fā)電來(lái)源。它們包括：
?核能的風(fēng)險(xiǎn)和效益（2007年）。
?將核事故風(fēng)險(xiǎn)與其他能源風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較（2010年）。
?能源供應(yīng)安全和核能的貢獻(xiàn)（2010年）。
?預(yù)計(jì)發(fā)電成本：2010年更新（2010年），與國(guó)際能源署（IEA）。
?核電廠長(zhǎng)期運(yùn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)（2012年）。
?核能和可再生能源：低碳電力系統(tǒng)的系統(tǒng)效應(yīng)（2012年）。
?核燃料循環(huán)后端的經(jīng)濟(jì)性（2013年）。
?預(yù)計(jì)發(fā)電成本：2015年更新（2015年），與國(guó)際能源署。
?核能：應(yīng)對(duì)氣候變化（2015年）。
?核電站退役成本（2016年）。
經(jīng)合組織核能署目前還在編寫一些與全部費(fèi)用有關(guān)的出版物，這些出版物將在未來(lái)幾個(gè)月內(nèi)出現(xiàn)。其中包括氣候變化：評(píng)估核電廠的脆弱性和適應(yīng)成本，估計(jì)核事故造成的潛在損失，衡量核電部門產(chǎn)生的就業(yè)和深度脫碳情景中的系統(tǒng)成本：核能和可再生能源的貢獻(xiàn)。
其他機(jī)構(gòu)也發(fā)表了大量研究，包括經(jīng)合組織環(huán)境理事會(huì)（例如，“室外空氣污染的經(jīng)濟(jì)后果，空氣污染的成本：道路運(yùn)輸?shù)慕】涤绊懟颦h(huán)境中的死亡率風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，健康與運(yùn)輸政策）和國(guó)際能源署（參見“2016年世界能源展望特別報(bào)告：能源和空氣污染或利用間歇性可再生能源：平衡挑戰(zhàn)指南”）以及關(guān)于能源全部成本的豐富學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，其中的內(nèi)容在本報(bào)告的不同章節(jié)中進(jìn)行了總結(jié)。
全部成本：關(guān)鍵概念，衡量和內(nèi)化
供電成本分為3類。第一類是電廠級(jí)成本，包括用于建造電廠的混凝土和鋼材，以及燃料和運(yùn)行它的人力。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織核能署和國(guó)際能源署每五年發(fā)布一次經(jīng)合組織國(guó)家發(fā)電成本預(yù)測(cè)系列的電廠級(jí)成本調(diào)查（見國(guó)際能源署/經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織核能署，2010年和國(guó)際能源署/經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織核能署，2015年；國(guó)際能源署/經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織核能署，2020年目前正在籌備中）。
第二類是電力系統(tǒng)層面的成本，通過(guò)輸配電網(wǎng)連接。它包括發(fā)電廠在擴(kuò)建、加固或連接電網(wǎng)方面對(duì)系統(tǒng)施加的成本，以及當(dāng)某些技術(shù)（通常是風(fēng)能和太陽(yáng)能光伏）的輸出不確定或顯示間歇性時(shí)，維持旋轉(zhuǎn)儲(chǔ)備或額外可調(diào)度容量的成本。
第三類甚至更廣泛，包括影響電力部門以外個(gè)人和社區(qū)福祉的項(xiàng)目。這些成本被稱為外部或社會(huì)成本，包括當(dāng)?shù)睾蛥^(qū)域空氣污染的影響、氣候變化、主要成本、通常不完全保險(xiǎn)的成本、事故、土地使用或資源消耗。社會(huì)成本還包括不同電力技術(shù)選擇對(duì)能源和電力供應(yīng)安全、就業(yè)和區(qū)域凝聚力或創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。如果這些影響是負(fù)面的，它們會(huì)增加一項(xiàng)技術(shù)的全部成本；如果是正面的，原則上，它們需要作為一項(xiàng)社會(huì)效益予以扣除。
目前，能源供應(yīng)的全部成本包括3類成本：發(fā)電廠級(jí)成本、電網(wǎng)級(jí)系統(tǒng)成本和外部社會(huì)和環(huán)境成本（見圖ES.1）。
圖ES.1 構(gòu)成電力供應(yīng)全部成本的不同成本類別
在電網(wǎng)級(jí)系統(tǒng)成本和外部成本的情況下，造成這些成本的行動(dòng)者并不是主要受其影響的行動(dòng)者。因此，電網(wǎng)級(jí)系統(tǒng)成本也有一個(gè)“外部”或“社會(huì)”組成部分。實(shí)質(zhì)上，這意味著外部參與者、政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)或系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商需要介入，以確保此類外部成本不會(huì)過(guò)度生產(chǎn)，并正確內(nèi)化。經(jīng)濟(jì)理論設(shè)計(jì)了一系列相應(yīng)的工具，包括標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)、污染稅、排放交易等新市場(chǎng)、更好的信息和研究，以及全面加強(qiáng)法律體系?？朔R(shí)鴻溝也是邁向可持續(xù)電力系統(tǒng)的一部分。
對(duì)電價(jià)上漲的擔(dān)憂經(jīng)常阻礙內(nèi)部化努力。然而，專家和知情決策者有責(zé)任堅(jiān)持將社會(huì)成本內(nèi)化，因?yàn)榇嬖谝环N合理的信心，即成本內(nèi)化將改善整個(gè)社會(huì)的福祉，這意味著餅只會(huì)變得更大。這種內(nèi)部化需要在單個(gè)技術(shù)層面上進(jìn)行，以產(chǎn)生相關(guān)的替代效應(yīng)，從而形成一個(gè)將電力供應(yīng)的全部成本降至最低的整體系統(tǒng)。必要時(shí)，可以設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償機(jī)制，以克服不受歡迎的分配后果。
基于外部成本計(jì)量的全面成本核算不是一個(gè)無(wú)爭(zhēng)議的話題。市場(chǎng)框架之外的社會(huì)成本貨幣化可能被誤解為試圖將人類福祉降低到美元和美分的問(wèn)題。所涉及的巨大不確定性也容易成為貶低者的目標(biāo)，這些不確定性可產(chǎn)生隨時(shí)間或可比項(xiàng)目之間發(fā)生重大變化的結(jié)果。其他人指出，社會(huì)因素是一種影響，即使是非常全面的努力，也不會(huì)受到影響。
大多數(shù)批評(píng)都是基于對(duì)完全成本核算試圖實(shí)現(xiàn)的誤解。對(duì)于電力供應(yīng)的全部成本的社會(huì)成本部分確定的估計(jì)將永遠(yuǎn)無(wú)法模仿關(guān)于市場(chǎng)價(jià)格所傳達(dá)的個(gè)人和社會(huì)偏好的更可靠的信息。目標(biāo)是提供數(shù)量級(jí)的估計(jì)，允許公眾討論和政策制定，以最有意義的方式將最緊迫的問(wèn)題納入所有政策制定的不可避免的權(quán)衡取舍。在這樣做時(shí)，全成本會(huì)計(jì)將不可避免地混合硬市場(chǎng)數(shù)據(jù)，合理可靠的估計(jì)和不太可靠的估計(jì)。即使是由善意和有經(jīng)驗(yàn)的從業(yè)者進(jìn)行的，也可以最好地考慮后者的估計(jì)，作為智能和知情的猜測(cè)。
例如，由于空氣污染造成的一定程度的社會(huì)成本或重大事故的影響，往往與本報(bào)告中的代表性技術(shù)有關(guān)。是否存在特定污染控制設(shè)備或某些物理障礙可能會(huì)減少或增加此類影響。在這種情況下，需要將實(shí)用的良好判斷應(yīng)用于決定使用哪種參考技術(shù)。主要是出于這個(gè)原因，本報(bào)告是根據(jù)主題領(lǐng)域而不是根據(jù)技術(shù)進(jìn)行組織的。目標(biāo)不是建立排名，而是要關(guān)注應(yīng)該更好地內(nèi)化到政策過(guò)程中的未充分研究的問(wèn)題。
這是否意味著任何一個(gè)數(shù)字都不比沒(méi)有一個(gè)數(shù)字好，因?yàn)橛袝r(shí)是先進(jìn)的？出于政策制定的目的，盡管存在不確定性和警告，但負(fù)責(zé)任的研究人員根據(jù)具有適當(dāng)來(lái)源，不確定性和警告的最佳可用信息提出的數(shù)字肯定會(huì)好于沒(méi)有數(shù)字。全成本核算的目的不是為了從事經(jīng)濟(jì)帝國(guó)主義，也不是在市場(chǎng)價(jià)格和社會(huì)成本之間建立徒勞的對(duì)立。其唯一目的是為了在電力部門制定更好的政策。
總的來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)研究采取了務(wù)實(shí)的、局部均衡的方法。因此，不同政策領(lǐng)域的能源供應(yīng)外部性，如電網(wǎng)系統(tǒng)成本、大氣污染或氣候變化等，被逐一考慮。在可計(jì)算一般均衡（CGE）模型、全經(jīng)濟(jì)投入產(chǎn)出模型或宏觀經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型的幫助下，綜合考慮這些因素的另一種選擇，將降低首先向決策者提出的調(diào)查結(jié)果的透明度和可讀性。本報(bào)告的主要目的是促進(jìn)在決策層而不是在研究層對(duì)此類問(wèn)題進(jìn)行更全面、更結(jié)構(gòu)化的討論。
電廠級(jí)生產(chǎn)成本
電廠級(jí)生產(chǎn)成本僅限于上圖ES.1中所示的三個(gè)類別中的第一個(gè)和最小的一個(gè)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織核能署于1983年開始報(bào)告發(fā)電成本預(yù)算中的電廠級(jí)成本，比較核電站（NPP）和燃煤電廠成本。國(guó)際能源署于1989年加入經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織核能署出版本報(bào)告。兩家機(jī)構(gòu)共同更新了1992,1998,2005,2010和2015年的研究，以評(píng)估各種技術(shù)的平準(zhǔn)化電力成本（LCOE）。
LCOE表示不同基本負(fù)載技術(shù)的折扣終身成本，平均超過(guò)發(fā)電量。其目的是為監(jiān)管電力系統(tǒng)中的電力設(shè)施的投資選擇提供信息，但在放松管制的電力系統(tǒng)中其相關(guān)性較低，在發(fā)電機(jī)的使用壽命期間，收入在不同時(shí)期內(nèi)變化。LCOE也無(wú)法捕獲某些技術(shù)的系統(tǒng)成本（參見下面的圖ES.2）。盡管有這些限制，但由于其簡(jiǎn)單性和透明性，它通常仍然是有吸引力的第一參考。
圖ES.2不同發(fā)電技術(shù)的電廠級(jí)成本
圖ES.2不同發(fā)電技術(shù)的電廠級(jí)成本（續(xù)）
電網(wǎng)級(jí)系統(tǒng)成本
雖然系統(tǒng)成本一直存在于非捆綁式電力系統(tǒng)中，但在過(guò)去幾年中，隨著許多經(jīng)合組織國(guó)家部署大量間歇性可再生能源（VRE），該主題已成為焦點(diǎn)。這種系統(tǒng)效應(yīng)通常分為以下三大類：
?剖面成本與VRE輸出的間歇性有關(guān)，它們能夠證明，在有VRE發(fā)電的情況下，提供剩余負(fù)載通常更為昂貴。因此，即使VRE的電廠級(jí)成本與可調(diào)度技術(shù)的成本相當(dāng)，整個(gè)系統(tǒng)也會(huì)變得更加昂貴。
圖1.2：VRE生產(chǎn)對(duì)調(diào)度生產(chǎn)者剩余負(fù)荷的影響的案例
表1.1由于風(fēng)能和太陽(yáng)能的涌入，調(diào)度運(yùn)營(yíng)商的損失
?平衡成本與因不可預(yù)見的電廠停運(yùn)而產(chǎn)生的電力生產(chǎn)不確定性或與生產(chǎn)相關(guān)的預(yù)測(cè)誤差有關(guān)。與發(fā)電相關(guān)的不可預(yù)見的電廠停運(yùn)或預(yù)測(cè)錯(cuò)誤要求進(jìn)行更大數(shù)量的旋轉(zhuǎn)備用。VRE發(fā)電量的不確定性也可能導(dǎo)致常規(guī)發(fā)電廠的爬坡和循環(huán)增加，發(fā)電廠調(diào)度效率低下，總體而言，系統(tǒng)成本更高。
?由于發(fā)電廠的位置限制，電網(wǎng)和連接成本反映了對(duì)輸配電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的影響。雖然所有發(fā)電廠都有一些選址限制，但對(duì)VRE的影響更為顯著。由于地理位置的限制，可能有必要修建新的輸電線路或增加現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施（電網(wǎng)加固）的容量，以便將電力從生產(chǎn)中心輸送到負(fù)荷。此外，分布式光伏資源的高份額可能需要對(duì)配電網(wǎng)進(jìn)行大量投資，尤其是在發(fā)電量超過(guò)需求時(shí)，允許電力從生產(chǎn)商流入電網(wǎng)。連接成本（即將發(fā)電廠連接到最近的輸電網(wǎng)連接點(diǎn)的成本）也可能很高，尤其是在必須連接遠(yuǎn)程資源的情況下，有時(shí)海上風(fēng)也會(huì)如此。
任何對(duì)系統(tǒng)影響的量化都是具有挑戰(zhàn)性的，不僅因?yàn)樗婕艾F(xiàn)象的內(nèi)在復(fù)雜性，而且因?yàn)橄到y(tǒng)成本在很大程度上取決于所分析的系統(tǒng)的個(gè)別特性、所考慮的時(shí)間范圍以及技術(shù)評(píng)估及其在發(fā)電組合中的份額。此外，發(fā)電組合的構(gòu)成以及對(duì)未來(lái)技術(shù)的可用性和成本的假設(shè)在系統(tǒng)成本評(píng)估中起著關(guān)鍵作用。隨著時(shí)間的推移，創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步可以進(jìn)一步改變系統(tǒng)。因此，對(duì)系統(tǒng)成本的任何估算都受到重大不確定性的約束，不能輕易地外推到不同的系統(tǒng)或不同的環(huán)境中。
圖ES.3提供了一個(gè)基于文獻(xiàn)調(diào)查和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織核能署研究核能和可再生能源的不同可調(diào)度和可再生技術(shù)的電網(wǎng)級(jí)系統(tǒng)成本重建示例：低碳電力系統(tǒng)中的系統(tǒng)效應(yīng)（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織核能署，2012年），盡管從那時(shí)起間歇性可再生能源的增長(zhǎng)提供了證據(jù)，其結(jié)果仍然保持良好。這個(gè)說(shuō)明性的數(shù)字的目的不是為一個(gè)特定的系統(tǒng)提供一個(gè)系統(tǒng)成本的估計(jì)，而是幫助可視化這些效果，并給它們的價(jià)值一個(gè)數(shù)量級(jí)。雖然不確定性相當(dāng)大，但大多數(shù)估計(jì)認(rèn)為，與VRE集成相關(guān)的電網(wǎng)級(jí)系統(tǒng)成本很大，并且與發(fā)電份額（即滲透水平）成比例增加。相比之下，煤炭、天然氣、核電或水電等可調(diào)度技術(shù)的系統(tǒng)成本至少要低一個(gè)數(shù)量級(jí)。
圖ES.3 VRE占10%和30%份額的發(fā)電技術(shù)的電網(wǎng)級(jí)系統(tǒng)成本
圖1.3 德國(guó)電力市場(chǎng)的風(fēng)電裝機(jī)和負(fù)價(jià)格
鑒于系統(tǒng)影響的程度以及對(duì)電力市場(chǎng)的影響，各國(guó)政府和決策者應(yīng)盡可能引入旨在內(nèi)部化的政策。更具體地說(shuō)，所有技術(shù)都必須暴露在市場(chǎng)價(jià)格之下，并承擔(dān)將電廠連接到輸配電（T&D）基礎(chǔ)設(shè)施的全部成本。
氣候變化影響
在過(guò)去二十年中，減少溫室氣體（GHG）排放以防止或減輕人為氣候變化影響的愿望一直是許多國(guó)家決策者的高度優(yōu)先事項(xiàng)。然而，這一優(yōu)先事項(xiàng)并未轉(zhuǎn)化為量化和貨幣化石燃料燃燒影響的能力。在這方面有三個(gè)主要問(wèn)題：i）不確定性的不同維度；ii）扣除未來(lái)影響; iii）不同利益相關(guān)者之間的公平問(wèn)題。
因此，由于上述因素，多邊進(jìn)程選擇了不同的方法。不是估算邊際社會(huì)成本，而是將社會(huì)最優(yōu)的排放量作為目標(biāo)。這些量化目標(biāo)可以根據(jù)年度溫室氣體排放量，它們?cè)诘厍虼髿鈱又挟a(chǎn)生的濃度或后者引起的全球溫度升高來(lái)制定。最后，正是這一指標(biāo)最好地綜合了決策者和公眾對(duì)不同氣候變化影響的范圍和概率- 與工業(yè)革命前的全球平均溫度相比，全球平均溫度的增加。國(guó)際論壇已達(dá)成共識(shí)，即應(yīng)避免溫度升高超過(guò)2°C。
表ES.1 500 ppm和450ppm情景的邊際減排成本（每噸CO2 2005歐元）
對(duì)大量不同氣候和能源模型中建立的2ds對(duì)應(yīng)的邊際成本進(jìn)行綜合分析，得出了2025年和2050年450和500ppm濃度目標(biāo)的邊際減排成本（MAC）值（見表ES.1）。這些數(shù)值意味著到2025年每噸二氧化碳的成本至少為100美元，到2050年每噸二氧化碳的成本至少為200美元。
空氣污染
空氣污染是發(fā)電最大的非內(nèi)在化成本。據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）稱，它是世界上最大的單一環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。2014年和2016年的世衛(wèi)組織研究發(fā)現(xiàn)，2012年有700多萬(wàn)人死于空氣污染（世衛(wèi)組織，2014a，2014b和2016年）。大約300萬(wàn)人死于戶外空氣污染，電力是其中的重要因素，430萬(wàn)人死于家庭空氣污染。即使發(fā)展中國(guó)家的空氣污染主要是一個(gè)問(wèn)題，經(jīng)合組織國(guó)家也會(huì)受到影響。最近的一項(xiàng)研究估計(jì)，由于空氣污染，經(jīng)合組織國(guó)家的社會(huì)福利損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)1萬(wàn)億美元，相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的3％左右（經(jīng)合組織，2016年）。
最仔細(xì)研究的空氣污染源是不同大小的顆粒物（PM），地面臭氧（O3），硫氧化物（SOx），氮氧化物（NOx）和鉛。這些排放在化石燃料，煤炭、石油、天然氣或生物質(zhì)的燃燒過(guò)程中產(chǎn)生，并且主要影響呼吸系統(tǒng)，導(dǎo)致健康不良（發(fā)?。┗蜻^(guò)早死亡（死亡）。在這兩種情況下，仍有很大的不確定性。Burtraw，Krupnick和Sampson（2012）的2012年轉(zhuǎn)移研究概述了過(guò)去20年中進(jìn)行的4項(xiàng)重要研究的結(jié)果（見表ES.2）。
表ES.2：4項(xiàng)外部成本研究的估算匯總（mills*每千瓦時(shí)或美元/每兆瓦時(shí)）
雖然關(guān)于不確定性，人口密度和風(fēng)散布模型仍有許多問(wèn)題需要說(shuō)明，但現(xiàn)有工作已得出一些初步結(jié)論。例如，Burtraw，Krupnick和Sampson表示：
一般而言，表1[此處表ES.2]和文獻(xiàn)中的結(jié)果支持化石燃料的等級(jí)順序，其中煤燃料循環(huán)比石油燃料循環(huán)更具破壞性，后者比天然氣燃料循環(huán)更具破壞性。考慮到氣候變化的影響，這種差異將被放大……一般來(lái)說(shuō)，核燃料循環(huán)的外部成本較低，盡管事故發(fā)生的概率較低，但在估計(jì)中增加了非常高的后果因素。光伏和風(fēng)能在使用階段基本上是無(wú)排放的能源，但在整個(gè)生命周期中會(huì)產(chǎn)生影響。（Burtraw等人，2012年：第13-14頁(yè)）
表ES.2不包括氣候變化影響。由于化石燃料燃燒是溫室氣體以及地方和區(qū)域空氣污染的主要來(lái)源，因此這兩個(gè)地區(qū)之間存在明顯的協(xié)同作用。雖然減少空氣污染的政策可以（但不一定）減少溫室氣體排放，但減少溫室氣體排放總能降低空氣污染。
重大事故的成本
過(guò)去三十年中，由自然災(zāi)害和人為事故造成的損失（不一定是死亡人數(shù)）不斷增加。許多因素促成了這一趨勢(shì)，并增加了社會(huì)對(duì)事故和災(zāi)難危險(xiǎn)的脆弱性：人口和全球經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、工業(yè)化、城市化以及沿海和其他風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)地區(qū)的發(fā)展，以及更多的復(fù)雜且相互關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)設(shè)施。更好的報(bào)告也可能導(dǎo)致這種脆弱性。自然災(zāi)害造成的死亡人數(shù)和經(jīng)濟(jì)后果是最大的。如果只考慮人為事故，能源部門是第二大貢獻(xiàn)者，交通造成的死亡約占60%（EC，1995年）。
然而，對(duì)于所有能源技術(shù)而言，與嚴(yán)重事故相關(guān)的外部成本比污染和碳排放正常運(yùn)行時(shí)產(chǎn)生的成本低幾個(gè)數(shù)量級(jí)。但是，不應(yīng)忽視所有能源鏈中嚴(yán)重事故的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樗鼈冇锌赡軐?duì)人類健康，環(huán)境和整個(gè)社會(huì)造成大規(guī)模和長(zhǎng)期的影響。嚴(yán)重事故也往往有廣泛的媒體報(bào)道，并吸引人們和不同利益相關(guān)者的關(guān)注。許多研究指出，如此廣泛的媒體報(bào)道可能會(huì)導(dǎo)致高估概率和嚴(yán)重事故的感知風(fēng)險(xiǎn)。因此，人們認(rèn)為廣泛報(bào)告的災(zāi)害導(dǎo)致死亡的可能性高于事件，事件在媒體中報(bào)道的較少，但死亡率較高。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避也起著重要作用?？傮w而言，應(yīng)開展更多的科學(xué)和經(jīng)濟(jì)研究以及關(guān)于嚴(yán)重事故影響的更多事實(shí)信息，并提請(qǐng)公眾和決策者注意。
土地利用變化和自然資源枯竭
不同形式的發(fā)電可能對(duì)其使用的土地、其消耗的資源的可用性以及其影響的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生巨大而持久的影響。雖然這種影響可能是巨大的，但土地利用變化的確切性質(zhì)在很大程度上取決于地點(diǎn)和技術(shù)。研究對(duì)土地利用變化的影響也對(duì)全面成本核算提出了一個(gè)基本的方法挑戰(zhàn)：因?yàn)榇蠖鄶?shù)土地實(shí)際上是私人交易的，而公共土地在經(jīng)合組織國(guó)家則受到嚴(yán)格的監(jiān)管。
土地利用變化最顯著的外部成本是對(duì)自然區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的影響?？紤]到整個(gè)燃料循環(huán)，包括燃料提取、發(fā)電和廢物處理，大多數(shù)電源都有重要的土地需求。目前，對(duì)土地利用要求最高的燃料是生物質(zhì)。
土地利用屬于較大的自然資源利用范疇，包括水污染和自然資源枯竭。雖然發(fā)電對(duì)水質(zhì)的影響有限，但開采以外，不可再生能源資源的消耗經(jīng)常被提到，這是一個(gè)值得政策關(guān)注的問(wèn)題。盡管存在這些顧慮，但化石燃料和鈾等不可再生資源的消耗不應(yīng)成為決策中需要考慮的主要問(wèn)題。石油、煤炭、天然氣和鈾作為私人價(jià)值高、附加社會(huì)價(jià)值小的商品，在大型、流動(dòng)性強(qiáng)的國(guó)際市場(chǎng)上交易，在這些市場(chǎng)上，有關(guān)長(zhǎng)期稀缺性的信息廣為人知，一旦成為真正令人擔(dān)憂的原因，將立即被定價(jià)。從政策制定的角度來(lái)看，對(duì)資源消耗問(wèn)題的最佳反應(yīng)是確?，F(xiàn)有市場(chǎng)盡可能保持開放和競(jìng)爭(zhēng)，并廣泛共享有關(guān)資源可用性的信息。
能源和電力供應(yīng)安全
能源，特別是電力的持續(xù)可用性和可負(fù)擔(dān)性是現(xiàn)代社會(huì)不可或缺的條件。不出所料，許多國(guó)家的政府都在關(guān)注影響能源和電力供應(yīng)安全的因素，并正在尋求制定政策框架和戰(zhàn)略以加強(qiáng)這些因素。
關(guān)于能源供應(yīng)安全的討論長(zhǎng)期以來(lái)缺乏有意義的量化。因此，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織核能署制定了40多年來(lái)經(jīng)合組織國(guó)家供應(yīng)安全的指標(biāo)- 簡(jiǎn)化的供需指數(shù)或SSDI（詳見第8章）。SSDI顯示，在該研究的40年時(shí)間內(nèi)，絕大多數(shù)經(jīng)合組織國(guó)家的能源供應(yīng)安全性得到顯著改善。
研究中的大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體（澳大利亞、加拿大、芬蘭、法國(guó)、日本、荷蘭、瑞典、英國(guó)和美國(guó)）在1970年至2007年期間，SSDI的價(jià)值顯著增加。這是由于引進(jìn)核能發(fā)電、降低能源強(qiáng)度和增加煤炭、石油和天然氣等進(jìn)口燃料的多樣化而導(dǎo)致的?？偟膩?lái)說(shuō)，所有低碳技術(shù)，如核能、水電、風(fēng)能和太陽(yáng)能，在外部能源供應(yīng)安全方面都具有許多吸引人的特點(diǎn)。然而，在對(duì)內(nèi)部或技術(shù)供應(yīng)安全的貢獻(xiàn)方面，特別是在電力系統(tǒng)方面，它們存在差異。因此，各國(guó)政府應(yīng)建立框架，允許所有低碳技術(shù)為能源供應(yīng)的安全作出貢獻(xiàn)，并努力使系統(tǒng)成本充分內(nèi)化，以進(jìn)一步區(qū)分可調(diào)度和不可調(diào)度的低碳能源。
電力行業(yè)產(chǎn)生就業(yè)
由于競(jìng)爭(zhēng)性勞動(dòng)力市場(chǎng)中不同技術(shù)所需的就業(yè)是競(jìng)爭(zhēng)性、企業(yè)成本最小化的結(jié)果，人們可能會(huì)問(wèn)，為什么就業(yè)應(yīng)被視為正外部性。除了構(gòu)成經(jīng)濟(jì)成本外，這是因?yàn)楦呔蜆I(yè)率有助于社會(huì)凝聚力和社會(huì)總體福祉。從這個(gè)角度來(lái)看，不僅要考慮不同技術(shù)所需的勞動(dòng)力數(shù)量，還要考慮不同技術(shù)所需的勞動(dòng)力質(zhì)量。在其他條件相同的情況下，勞動(dòng)力資格越高，雇傭合同期限越長(zhǎng)，地方、區(qū)域和國(guó)家經(jīng)濟(jì)層面的社會(huì)凝聚力的正外部性越大。
如果包括運(yùn)營(yíng)和制造業(yè)，則有跡象表明，核能比其他形式的發(fā)電更加勞動(dòng)密集。與可再生發(fā)電廠相比，它還具有更高的教育要求，這可能與社會(huì)凝聚力和區(qū)域發(fā)展方面的溢出積極相關(guān)。根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，NPP建設(shè)和運(yùn)營(yíng)部門（盡管沒(méi)有退役和廢物管理部門那么高）的教育要求（以及工資）似乎高于陸上風(fēng)電，光伏和光熱。
能源創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和增長(zhǎng)的影響
能源部門的技術(shù)變革有助于宏觀經(jīng)濟(jì)：i）增加值，收入和就業(yè)，ii）依賴廉價(jià)和可靠的能源供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)，企業(yè)和家庭的運(yùn)作，iii）創(chuàng)新浪潮和供需雙方產(chǎn)生的溢出效應(yīng)，構(gòu)成了政府資助能源基礎(chǔ)研發(fā)（R＆D）的主要原因。研發(fā)資金的趨勢(shì)發(fā)生了顯著變化。自2000年以來(lái)，可再生能源研發(fā)的公共預(yù)算增加了5倍，能源效率增加了2倍。對(duì)于核能而言，從1980年開始，主要用于裂變，每年約80億美元急劇下降至今天的不到30億，融合現(xiàn)在占據(jù)了更大的份額（EC，2016a）。
如果與其他工具結(jié)合使用，研發(fā)資金往往最為成功。例如，在氣候變化政策中，污染定價(jià)應(yīng)輔之以對(duì)清潔創(chuàng)新的具體支持（例如通過(guò)額外的研發(fā)補(bǔ)貼）。有前途的新清潔技術(shù)在政策支持方面應(yīng)該得到最大程度的關(guān)注，即使這意味著減少旨在改善現(xiàn)有臟技術(shù)的研發(fā)支持。因此，政策應(yīng)該支持廣泛的低碳技術(shù)，因?yàn)闆](méi)有一個(gè)單一的銀彈存在。通過(guò)使用具有長(zhǎng)期前景的投資組合方法，創(chuàng)新政策也需要保持一致。
全面成本核算對(duì)電力部門的政策影響
電力的生產(chǎn)和消費(fèi)不僅是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且還是對(duì)人類健康、長(zhǎng)壽和自然環(huán)境產(chǎn)生不利影響的重要因素。在這種洞察力的推動(dòng)下，對(duì)外部效應(yīng)、外部性或社會(huì)成本的應(yīng)用經(jīng)濟(jì)研究經(jīng)常以電力部門為出發(fā)點(diǎn)。在20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初，由來(lái)自不同領(lǐng)域的數(shù)十位高級(jí)專家進(jìn)行的一系列廣泛、資金充足的研究承擔(dān)了全部電力成本。這些研究產(chǎn)生的許多結(jié)果在今天仍然是相關(guān)的。雖然對(duì)社會(huì)成本的估計(jì)不可避免地顯示出很大的不確定性，但研究集中在識(shí)別關(guān)鍵問(wèn)題領(lǐng)域。然而，決策者從未正確執(zhí)行這些研究得出的政策結(jié)論?？磥?lái)，從幾個(gè)無(wú)偏見的研究中得出的結(jié)論，至少?gòu)亩ㄐ陨蟻?lái)說(shuō)，意味著在空氣污染和氣候變化方面的行動(dòng)要比世界各國(guó)愿意考慮的要有力得多。
空氣污染、氣候變化和系統(tǒng)成本構(gòu)成最大的非生物成本
本報(bào)告的不同章節(jié)集中在一個(gè)單一的觀點(diǎn)上：發(fā)電正常運(yùn)行的外部成本超過(guò)了發(fā)電生命周期的其他階段（上游或下游）的成本，以及至少一個(gè)數(shù)量級(jí)的重大事故成本。開采和運(yùn)輸發(fā)電的主要燃料（如煤、石油、天然氣或鈾）確實(shí)有社會(huì)成本，但后者在當(dāng)?shù)厥艿胶芎玫南拗疲c空氣污染的成本相比顯得蒼白無(wú)力。就生命周期的最后階段而言，退役和廢物儲(chǔ)存確實(shí)構(gòu)成了核電的重大成本。然而，這些是經(jīng)濟(jì)成本，對(duì)于這些成本，規(guī)定通過(guò)電力生產(chǎn)商組成的基金內(nèi)部化，并在客戶價(jià)格和電價(jià)中進(jìn)行傳遞。
能源結(jié)構(gòu)的重大事故，無(wú)論是石油泄漏、天然氣管道爆炸、大壩潰決、采礦災(zāi)難或核事故，盡管這些事故對(duì)相關(guān)人員來(lái)說(shuō)可能是可怕的，但幸運(yùn)的是，在所有發(fā)電技術(shù)的生命周期內(nèi)，這些事故很少發(fā)生，因此在全額成本核算中并不占很大比例。當(dāng)然，政策制定的問(wèn)題是，此類事故受到了媒體和公眾的極大關(guān)注。煤礦開采和水力發(fā)電（這兩種技術(shù)不會(huì)引起廣泛的公眾關(guān)注）記錄的死亡人數(shù)最多。尤其是石油泄漏和核事故，與他們所負(fù)責(zé)的損害和人員傷亡相比，受到了媒體和政策的大量關(guān)注。
任何形式的事故或外部因素引起的個(gè)人遭受的痛苦，無(wú)論是否引起公眾注意，都不能簡(jiǎn)化為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。政策制定者面臨著平衡兩個(gè)方面的困難任務(wù)，即當(dāng)前合法的公眾關(guān)注以及能源系統(tǒng)長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)的必要性，這是構(gòu)建360°視角下最小化事故和困難的最佳選擇?？諝馕廴竞团c氣候變化相關(guān)的溫室氣體排放的巨大影響，甚至是某些可再生技術(shù)變化的數(shù)十億系統(tǒng)成本，都無(wú)法對(duì)公眾的看法產(chǎn)生影響?？諝馕廴緲?gòu)成了最大的內(nèi)部污染發(fā)電成本。它也是一個(gè)深入研究的領(lǐng)域，具有穩(wěn)定的研究方案、一致的方法和收斂的結(jié)果。在世界范圍內(nèi)，每年有300萬(wàn)人死于環(huán)境空氣污染，其中發(fā)電占很大比例。
氣候變化的全部成本伴隨著很高的不確定性，但分析師常常將其描述為數(shù)萬(wàn)億美元或歐元。氣候變化行動(dòng)在這方面具有獨(dú)特的作用。公眾意識(shí)，媒體關(guān)注和政治關(guān)注都很激烈，但到目前為止還未能轉(zhuǎn)化為有效的溫室氣體減排。由系統(tǒng)成本構(gòu)成的低報(bào)全額成本也必然會(huì)進(jìn)一步增加。然而，在電力市場(chǎng)專家圈子之外，這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上是未知的。
供應(yīng)安全、就業(yè)影響和技術(shù)創(chuàng)新的影響是技術(shù)問(wèn)題。然而，與系統(tǒng)成本相反，它們確實(shí)擁有自己的（如果相當(dāng)有限的）選區(qū)，這些選區(qū)確保至少在部分（如果不完善的）內(nèi)部化過(guò)程中考慮它們。
決策者必須將最重要的全部成本內(nèi)部化
公眾的注意力并沒(méi)有廣泛地集中在空氣污染等問(wèn)題上，在這些問(wèn)題上，多年來(lái)穩(wěn)定的壓力積累起來(lái)，與遺傳因素和其他因素相結(jié)合，導(dǎo)致呼吸系統(tǒng)疾病和心力衰竭。這一過(guò)程的復(fù)雜性和持續(xù)時(shí)間使得覆蓋、報(bào)告、傳播和吸收相關(guān)信息變得更加困難。
在這種情況下，公眾、媒體和政策制定者容易受到注意力的偏見。每10年發(fā)生一次50人死亡的事故將導(dǎo)致媒體和政策的關(guān)注度超過(guò)1000例過(guò)早死亡，加上大量人口的發(fā)病率增加，因?yàn)樵谕粫r(shí)間段內(nèi)污染程度不變。雖然無(wú)法計(jì)算和比較個(gè)人的痛苦，但為了改善總體福利而進(jìn)行的冷靜思考表明，由于空氣污染造成的大量傷亡人數(shù)至少需要與罕見事故一樣多的關(guān)注。但是，輿論、社會(huì)力量政治壓力確保政策關(guān)注和資源不成比例地支持后者。
本報(bào)告等出版物的作用是減輕或扭轉(zhuǎn)注意力偏差。一旦相關(guān)的全部成本子集得到公眾、媒體和政策制定者的適當(dāng)關(guān)注，就可以更好地理解進(jìn)行內(nèi)部化的不同方式。應(yīng)考慮的實(shí)際政策工具分為三大類：
1.基于價(jià)格和市場(chǎng)的措施，如稅收、價(jià)格、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)分配和市場(chǎng)創(chuàng)造。
2.規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，這是政策制定的默認(rèn)指標(biāo)。
3.基于信息的措施，包括研發(fā)支持，不是次要的附加因素，而是內(nèi)部化的核心。
無(wú)論選擇何種工具，政府都必須成為實(shí)施背后的主要推動(dòng)力。當(dāng)數(shù)百萬(wàn)人的生命受到威脅時(shí)，政府有義務(wù)建立激勵(lì)機(jī)制，降低交易成本，實(shí)現(xiàn)新的撥款，從而實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的福利改善，以解決空氣污染等關(guān)鍵問(wèn)題。
與此同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)開展更好的信息處理。至關(guān)重要的是，各國(guó)政府應(yīng)對(duì)1980年代和1990年代能源部門關(guān)于外部影響的重要辯論和大規(guī)模工作進(jìn)行復(fù)蘇。根據(jù)所討論的外部性的規(guī)模來(lái)衡量，所需的研究資金可以忽略不計(jì)。與此同時(shí)，需要對(duì)這些工作進(jìn)行嚴(yán)格管理，并將重點(diǎn)放在關(guān)鍵問(wèn)題上，以便在正在進(jìn)行的能源轉(zhuǎn)型的背景下促進(jìn)更好的政策制定。傳播和綜合有關(guān)電力供應(yīng)全部成本的一些最顯著特征的知識(shí)，是通過(guò)社會(huì)成本的逐步內(nèi)化，達(dá)到更好的政策和更可持續(xù)的電力組合的關(guān)鍵。
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