惠婧璇1 韓雪1 崔成1 羅永梅2
（1.國家發(fā)展改革委能源研究所 2.大自然保護協(xié)會（美國）北京代表處）
一、陸上風電發(fā)展現(xiàn)狀
我國風電經過了近十年的規(guī)?；l(fā)展，到2019年底，全國風電累計裝機達到2.1億千瓦，其中陸上風電超過2億千瓦。通過國家的積極引導，以及中東南部地方政府的政策支持，疊加我國“三北”地區(qū)的棄風限電因素，新增陸上風電逐漸向土地資源較為緊張、環(huán)境容量有限的中東南部轉移。2019年上半年，全國新增裝機容量的51%均在中東南部，新增裝機較多的省（區(qū)、市）主要集中在華北和華中電力負荷較大、消納情況較好的地區(qū)。
2019年全國主要?。▍^(qū)）新增裝機情況
隨著風電規(guī)模的不斷擴大，其化石能源的替代作用不斷增強，2019年全年風電發(fā)電量占全社會用電量的比重為5.6%，較去年同比增加0.3個百分點。以低速風機為代表的技術創(chuàng)新，以及生態(tài)友好的風電建設運維，更好地支撐能源轉型和生態(tài)文明建設，成為我國陸上風電未來發(fā)展的兩個著力點。尤其是在電力負荷較大、人口較為稠密、土地資源相對緊張的地區(qū)，如何更好地實現(xiàn)風電發(fā)展的生態(tài)友好尤為重要。
二、能源規(guī)劃與土地生態(tài)功能保護、國土空間規(guī)劃銜接性較差，政策波動或將影響風電平價發(fā)展
截至2019年，在國家層面以及地方層面，我國共出臺了80多份相關文件規(guī)范風電建設運營，以期盡可能減少風電發(fā)展對地方生態(tài)環(huán)境的影響，體現(xiàn)出了我國在當前階段對于生態(tài)環(huán)境保護的重視。但縱觀相關文件并結合與地方工作者的交流，可以發(fā)現(xiàn)，我國能源規(guī)劃與土地生態(tài)功能保護、國土空間規(guī)劃在實際工作層面的銜接性上還存在較大問題。一是部分地區(qū)出臺缺乏科學依據的強制性政策限制風電發(fā)展。部分地區(qū)缺乏明確的土地生態(tài)功能保護和國土空間規(guī)劃科學依據來界定風電禁止開發(fā)區(qū)域，出臺了陸上風電全部停建、500米以上不能建設風電等“一刀切”的強制性政策，嚴重制約了當?shù)仃懮巷L電的發(fā)展，對地方實現(xiàn)可再生能源責任消納權重目標、低碳發(fā)展和空氣質量改善都造成了負面的影響。二是國家生態(tài)保護紅線政策和林草政策波動導致部分地區(qū)已核準風電建設難、已建設項目接網難。在我國中東南部，紅線政策和林草政策陸續(xù)出臺，部分土地性質發(fā)生變化，導致政策出臺前已核準項目難以開工建設、已建設項目的配套接入電網難以落地，已經成為風電開發(fā)企業(yè)面臨的共性問題。在這一難題之下，又分為不同的情況，如重新選址并審批耗時長、紅線劃定的準確性尚待加強、國有林場改制1耗時長等。政府在能源、環(huán)保和國土空間規(guī)劃工作層面銜接性較差，導致將合規(guī)選址的風險加在了企業(yè)身上，大大增加了風電項目前期成本，不利于風電平價發(fā)展。
德國和丹麥的審批流程與中國較為相似，均需通過政府或政府授權的相關部門審核后才允許建設，均需獲得環(huán)境影響評估、土地準許、并網許可等多方意見后提交項目開發(fā)申請。兩個國家的項目審批均對自然保護區(qū)、珍稀動物繁育地和遷徙路徑、重要基礎設施、人文歷史古跡、水域和周邊地區(qū)等設置了相應的要求和限制，并以法案的形式明確了基本原則和底線要求。其中，由于德國森林覆蓋率較高，為了平衡一些地區(qū)的經濟發(fā)展和環(huán)境要求，允許當?shù)刂菡鶕局萆仲Y源和珍稀情況，差異性地制定針對森林覆蓋區(qū)域風電項目開發(fā)的限制條件。丹麥于2013年協(xié)調能源署、環(huán)境保護署、自然資源署、大電網運營商、商務署等與風電開發(fā)有關的事業(yè)服務單位共同設立了網絡平臺（WindInfo. www.vindinfo.dk），來匯集風電開發(fā)條件的相關信息供普通市民、地區(qū)政府和風電開發(fā)企業(yè)使用。而德國則通過設置正負面清單的方式，提供在規(guī)避環(huán)境等風險因素的同時實現(xiàn)較為便捷的風電開發(fā)選址，各州政府和市政府則通過進一步明確其行政區(qū)域內的規(guī)劃對正負面清單的區(qū)域進行細分和設定鼓勵開發(fā)風電的區(qū)域范圍。通過在法律中穩(wěn)定且明確的開發(fā)約束要求、前置的涵蓋多領域的統(tǒng)一審批標準、信息透明的平臺服務和因地制宜的開發(fā)條件設計保障了低風險的風電投資和開發(fā)選址。
三、部分風電相關生態(tài)環(huán)境影響仍然缺乏科學研究支撐
近幾年，風電運營對鳥類的影響被廣泛關注，安徽、湖南等省份也下發(fā)文件，要求新建風電要避開鳥類遷徙路徑。然而，風電對鳥類產生影響（占用棲息地、葉片撞擊、局地氣候、低頻噪聲等）的機制、鳥類遷徙的時空分布、以及如何科學地避免風機對鳥類的影響（轉換運營方式、重新選址等）等內容還缺乏科學研究支撐，導致風電開發(fā)商執(zhí)行政策“心有余而力不足”，缺乏明確且可操作的方法避開鳥類遷徙路徑。
與鳥類問題類似，如何在風電建設運營階段避免其對物種多樣性的影響也缺乏科學支撐。目前，大多數(shù)政策決策者與風電開發(fā)商都是從景觀層面對風電運營開發(fā)進行要求，但是保護生態(tài)環(huán)境并不是從視覺上看起來“綠了”“美了”這么簡單，更應該是從整個生態(tài)系統(tǒng)的層面對風機周邊生態(tài)環(huán)境進行保護。
大規(guī)模風電發(fā)展還會對局地氣候產生影響，例如對局地降水和氣溫等因素產生影響，從而間接對局地的各類物種產生影響。我國幅員遼闊，各地區(qū)氣候、地形地貌和物種分布均有較大差異，在不同地區(qū)大規(guī)模風電發(fā)展帶來的局地氣候影響也會有較大差異。因此，需要科學研究來明確各地區(qū)大規(guī)模風電發(fā)展對局地氣候的影響，以期同時實現(xiàn)應對氣候變化和保護生態(tài)環(huán)境的目標。
能源規(guī)劃與能源相關生態(tài)環(huán)境影響研究仍然存在脫節(jié)現(xiàn)象。目前空間層面的能源規(guī)劃布局研究，較少納入對土地生態(tài)環(huán)境約束的考量，能源研究者與生態(tài)環(huán)境研究者缺乏有效的合作交流框架與合作機制。如何鼓勵專業(yè)的生態(tài)環(huán)境研究機構參與能源規(guī)劃，也是亟需解決的問題。
四、缺乏統(tǒng)一、明確具有科學支撐的生態(tài)修復規(guī)范
據國家深化“放管服”改革等要求，目前風電開發(fā)建設的審批權限已下放至各省級能源主管部門，部分省進一步將其下放至縣市一級，而國家能源局對全國新增規(guī)模進行總量控制，風電行業(yè)管理的責任主體已下沉至地方能源主管部門。國家能源局發(fā)布《國家能源局關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》以及《風電項目競爭配置指導方案（試行）》，要求各省在集中式風電開發(fā)時需通過競爭性配置獲得風電項目。各省依據《通知》要求也分別制定了相應的方案。但總體來說，目前的風電項目管理主要體現(xiàn)在新增項目的開發(fā)審批階段，對各地后續(xù)的工程驗收、項目運營缺乏關注和相應的機制設計。
從生態(tài)友好的角度來看，在風電開發(fā)和運營流程中環(huán)境和生態(tài)保護主要體現(xiàn)在項目核準時，環(huán)保部門出具環(huán)境影響評價意見和土地部門出具用地審核意見，然而對工程開發(fā)和后續(xù)運維的質量管控，缺乏明確或量化的要求。以項目開發(fā)的生態(tài)修復為例，目前只有遼寧出臺了明確的《風力發(fā)電場生態(tài)保護及恢復技術規(guī)范》，部分地區(qū)出臺了針對水土保持和復綠的導則規(guī)范，如浙江、安徽等，但是導則規(guī)范內容僅限于復綠指標，與生態(tài)修復還存在相當大的差距，尤其對于存在較多濕地和丘陵的中東南部地區(qū)，針對各種地貌和環(huán)境類型的修復指標并未明確。部分項目開發(fā)過程中，存在為了發(fā)展地方經濟、促進當?shù)仫L電產業(yè)鏈條發(fā)展而降低質量要求采購當?shù)亓悴考默F(xiàn)象，導致風機質量無法得到保障，存在由于風機損毀而再次影響生態(tài)環(huán)境的風險。
五、政策建議
一是理性看待風電建設運營對生態(tài)環(huán)境的影響。風電在應對氣候變化以及減緩大氣污染方面的貢獻是巨大的。因此，不應夸大風電建設運營對生態(tài)環(huán)境的影響，而應正面應對，采用技術手段與政策約束引導風電建設運營同時實現(xiàn)低碳、減排和生態(tài)友好。
二是加快服務型政府建設。國際經驗顯示，服務型政府統(tǒng)籌各部門相關數(shù)據，提供規(guī)避各類生態(tài)環(huán)境風險的地理信息平臺給風電開發(fā)商，有助于降低風電選址風險與選址成本。在我國，目前正在進行國土空間規(guī)劃“一張圖”的工作，這給能源選址地理信息平臺的建設提供了強大的技術和數(shù)據支持。我國能源主管部門應研究制定能源選址地理信息平臺相關技術規(guī)范，引導地方政府結合“一張圖”建立能源選址平臺，幫助地方風電開發(fā)商降低選址成本，以助力風電平價上網。
三是加強風電相關環(huán)境影響的科學研究。通過國家自然科學基金和科技部基金等基金項目支持，盡快開展相關研究，以明確風電對鳥類的影響機制、鳥類遷徙的時空分布、減少對鳥類影響的風電技術發(fā)展路徑等關鍵議題。與此同時，也需要對不同地區(qū)大規(guī)模風電發(fā)展帶來的局地氣候影響差異進行研究。在研究過程中，應鼓勵專業(yè)化生態(tài)研究機構與能源研究機構展開跨學科研究，加強能源規(guī)劃環(huán)境約束的科學性基礎。
四是制定明確修復規(guī)范，明確企業(yè)責任，設置專項資金。首先，應在國家層面制定統(tǒng)一的生態(tài)修復技術規(guī)范要求，針對各種土地類型以及生態(tài)保護的優(yōu)先級，制定不同強度的修復規(guī)范。同時，通過培訓提升各地政府的行業(yè)管理水平，加強事中事后監(jiān)管。第二，需明確地方政府和開發(fā)企業(yè)的主體責任，同步推進風電開發(fā)運行和生態(tài)環(huán)境修復，將恢復和調節(jié)生態(tài)貫穿到風電開發(fā)建設運行的各個環(huán)節(jié)。第三，加強資金投入。一方面建議國家投入專項資金針對生態(tài)友好的可再生能源開發(fā)各個環(huán)節(jié)的技術和機制支撐進行研究，并設立試點示范，提升行業(yè)生態(tài)友好開發(fā)的經驗積累和觀點認同；另一方面，建議各地在競爭性配置環(huán)節(jié)加強風電開發(fā)中生態(tài)修復和項目環(huán)境友好的指標，引導企業(yè)實現(xiàn)風電項目開發(fā)的生態(tài)友好。
1.部分已核準項目選址位于國有林場內，國有林場改制后該林場的性質將會決定風電項目是否可以在原址上開工建設。
原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2020年4月3日第13、14期
