到今年4月1日，《乘用車企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法》（以下簡稱“雙積分”政策）已正式實施兩年。
回望過去的兩年，補貼持續(xù)退坡、銷量連續(xù)下滑、外資品牌大舉進入……中國新能源汽車市場格局已經(jīng)發(fā)生變化。兩年間，“雙積分”政策在實施過程中進行了調整和修訂，但行業(yè)平均油耗達標過度依賴新能源汽車而并未充分發(fā)揮“雙作用”；設定逐年提高的新能源汽車積分比例要求有加劇產(chǎn)能過剩風險之嫌；實際積分供大于求，導致交易價格偏低且并不能有效承接補貼退坡……一系列問題在政策的執(zhí)行與市場環(huán)境的變化中逐漸凸顯。
正如一位業(yè)內人士在接受《中國汽車報》記者采訪時坦言，“雙積分”，這項以傳統(tǒng)燃油車和新能源汽車實現(xiàn)并行管理和“雙腿快跑”為宗旨的政策，在執(zhí)行過程中所呈現(xiàn)的實際效果有悖初衷，亟待糾偏。
超額達標與過度依賴
從理想中的傳統(tǒng)燃油車和新能源汽車并駕齊驅實現(xiàn)節(jié)能減排，到現(xiàn)實中乘用車企平均油耗的達標對新能源汽車產(chǎn)生越來越嚴重的“非正常過度依賴”，這之間的落差，在“雙積分”政策實施過程中表露得愈發(fā)明顯。
工信部聯(lián)合商務部、海關總署、市場監(jiān)管總局發(fā)布的2017～2018年度中國乘用車企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車積分情況公告顯示，2017年度行業(yè)平均燃料消耗量實際值為6.05升/百公里，2018年度行業(yè)平均燃料消耗量實際值繼續(xù)下降至5.8升/百公里。按照第四階段乘用車百公里平均油耗標準的要求，在實現(xiàn)2020年國產(chǎn)乘用車平均油耗5升/百公里的“最終目標”過程中，2017年設定的分解目標為6.4升/百公里，2018年的分解目標為6升/百公里。顯然，根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，2017年和2018年行業(yè)平均燃料消耗量實際值均已超額達標。
但在取得超額達標優(yōu)異成績的同時，另一個事實不容忽視：超額達標背后是傳統(tǒng)燃油車降耗的“舉步維艱”以及對新能源汽車積分的過度依賴。
實際上，工信部等四部門聯(lián)合發(fā)布的國內乘用車企年度行業(yè)平均燃料消耗量實際值是計入新能源乘用車后核算的結果，但如果不計入新能源乘用車的話，核算結果則呈現(xiàn)較大差異，2017年和2018年行業(yè)年度平均燃料消耗量實際值從超額達標變?yōu)榫贿_標。
中國汽車技術研究中心有限公司（以下簡稱“中汽中心”）發(fā)布的《節(jié)能與新能源汽車發(fā)展報告（2018）》和《節(jié)能與新能源汽車發(fā)展報告（2019）》顯示，2017年新能源乘用車在不計入核算的情況下，行業(yè)平均燃料消耗量實際值為6.77升/百公里，并未達到6.4升/百公里的年度分解目標，在新能源乘用車計入核算后，行業(yè)平均油耗下降10.64％達到6.05升/百公里。2018年的情況依然如此，新能源乘用車計入核算后使行業(yè)平均燃料消耗量下降12.12％，從未計入核算的6.6升/百公里下降至計入核算后的5.8升/百公里。
值得注意的是，自主品牌車企在降低企業(yè)平均油耗的過程中，對新能源汽車的依賴度明顯高于合資車企。根據(jù)中汽中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年，自主企業(yè)在新能源乘用車方面投入較大，傳統(tǒng)能源乘用車油耗實際值為7.09升/百公里，計入新能源乘用車后實際值降為5.2升/百公里，降幅高達26.66％，合資企業(yè)在燃油車油耗方面表現(xiàn)較好，但新能源車方面投入較少，因此新能源乘用車計入前后油耗實際值變化并不明顯，降幅僅為0.92％。
2018年自主品牌車企在新能源乘用車方面投入持續(xù)加大，傳統(tǒng)能源乘用車燃料消耗量實際值為6.86升/百公里，計入新能源乘用車后實際值下降為4.74升/百公里，下降幅度高達30.9％，合資企業(yè)在傳統(tǒng)能源乘用車燃料消耗量方面表現(xiàn)較好，但新能源乘用車投入相對較少，因此，新能源乘用車計入前后燃料消耗量實際值變化并不明顯，下降1.87％。
按照“雙積分”政策的規(guī)定，從2019年開始，對年度產(chǎn)量或進口量在3萬輛以上的傳統(tǒng)能源乘用車企業(yè)（以下簡稱“傳統(tǒng)車企”）開始設定新能源汽車積分比例要求，其中2019年度的比例為10％，2020年度為12％。2019年7月，工信部進一步更新了2021～2023年新能源汽車積分比例要求，分別為14％、16％和18％。面對這條紅線，沒有誰能“獨善其身”無論是自主車企還是合資車企都紛紛投身于新能源汽車擴產(chǎn)潮。
事實上，盡管按照政策規(guī)定，2019年之前不對企業(yè)設定新能源汽車積分比例要求，但傳統(tǒng)車企紛紛上馬新能源汽車項目、擴充新能源汽車產(chǎn)能在近幾年也幾乎瞬間成為常態(tài)，在這其中自主品牌車企的踴躍程度明顯高于合資車企。不少自主品牌車企也借著新能源汽車的規(guī)模優(yōu)勢，似乎嘗到了拉低企業(yè)整體平均油耗，并大幅優(yōu)于行業(yè)水平的甜頭。的確，包括行業(yè)整體以及自主品牌傳統(tǒng)燃油車平均油耗呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，但降低的速度和幅度遠遠低于新能源汽車介入核算后所帶來的決定性影響——從不達標到超額達標。
但隨之而來的是整個行業(yè)尤其是傳統(tǒng)燃油車降耗“壓力山大”。
日前，能源與交通創(chuàng)新中心在發(fā)布的《2019中國乘用車雙積分研究報告》中稱，2018年國內全行業(yè)乘用車企業(yè)平均燃料消耗量核算值（計入新能源乘用車后）與2017年相比同比下降4.1％，自2013年以來平均年降幅達4.6％；但近5年傳統(tǒng)乘用車平均油耗的改善幅度僅為2％。盡管新能源汽車對全行業(yè)平均燃料消耗量實際值的達標作出了重要貢獻，但也一定程度上松懈了傳統(tǒng)燃油車節(jié)能的動力。
事實上，客觀而言計入新能源乘用車的算法，并不能充分反映國內傳統(tǒng)車企尤其是部分自主品牌車企真實的降油耗水平。在采訪中，一位業(yè)內人士直言：“‘雙積分’政策最核心的宗旨是要在乘用車節(jié)能降耗中，充分體現(xiàn)傳統(tǒng)燃油車和新能源汽車的雙重作用，但從近兩年的實際情況看，政策對新能源汽車的過度傾斜，不免有‘跑偏’之嫌，為了符合政策要求、實現(xiàn)平均油耗達標，選擇大肆上馬新能源汽車項目、擴充新能源汽車產(chǎn)能的企業(yè)不在少數(shù)，但這并不能從根本上緩解傳統(tǒng)燃油車降低平均油耗的壓力，反而一定程度上助長了企業(yè)在傳統(tǒng)燃油車降耗方面的惰性。”
中汽中心數(shù)據(jù)資源中心節(jié)能研究部部長任煥煥告訴記者，2020年以后，乘用車燃料消耗量第五階段標準將實施，新能源汽車在企業(yè)平均油耗核算中的優(yōu)惠倍數(shù)也將降低，傳統(tǒng)燃油車的燃油經(jīng)濟性要求也更高，這些因素都將有助于行業(yè)和企業(yè)同時關注傳統(tǒng)燃油車油耗降低和新能源汽車的發(fā)展?！爸匦履茉雌嚪e分，輕傳統(tǒng)燃油車降耗”的現(xiàn)狀也將有望得到改善。
市場波動與產(chǎn)能過剩
“雙積分”政策對新能源汽車的“傾斜”，在產(chǎn)能規(guī)模的釋放上，效果是立竿見影的。但隨著市場出現(xiàn)波動，因政策而引發(fā)的產(chǎn)能過剩風險，正在成為國內新能源汽車產(chǎn)業(yè)不可回避的問題。
據(jù)不完全統(tǒng)計，2015～2018年間，國內共有超過200個新能源汽車整車生產(chǎn)項目陸續(xù)落地，這些項目的產(chǎn)能累計達到2600萬輛左右，而且相當一部分項目規(guī)劃投產(chǎn)的時間都集中在2018～2020年。而這2600萬輛新能源汽車產(chǎn)能對應的是實際產(chǎn)銷規(guī)模剛剛突破100萬輛的現(xiàn)實，照此推算產(chǎn)能過剩比例將超過90％。
波動中的新能源汽車市場，使產(chǎn)能過剩風險隨之攀升。2018年，“雙積分”政策實施的第一年，國內新能源汽車產(chǎn)銷首次突破100萬輛。2019年年初，業(yè)界仍然樂觀地預測當年國內新能源汽車產(chǎn)銷規(guī)模將增至160萬輛左右甚至更高。但事實上，從去年下半年開始，國內新能源汽車產(chǎn)銷量連續(xù)下挫。
中國汽車工業(yè)協(xié)會（以下簡稱“中汽協(xié)”）的數(shù)據(jù)顯示，2019年，新能源汽車產(chǎn)銷分別完成124.2萬輛和120.6萬輛，同比分別下降2.3％和4％，不僅低于此前樂觀預期，2019年國內新能源汽車市場也是近10年來的首次下滑。與此同時，這一年，還是“雙積分”政策對企業(yè)新能源積分比例要求設定的第一年。最新數(shù)據(jù)顯示，今年1～2月，受新冠肺炎疫情的影響，國內新能源汽車產(chǎn)銷再度呈現(xiàn)斷崖式下滑，同比分別下降63.8％和59.5％，其中2月單月國內新能源汽車產(chǎn)銷同比降幅均超過70％。根據(jù)能源與交通創(chuàng)新中心對中國乘用車企業(yè)新能源汽車積分的預測，2018～2020年，行業(yè)新能源乘用車的產(chǎn)量將遠超過需求量，呈現(xiàn)供大于求的局面。一邊是“雙積分”政策劃定的從2019年起到2023年，每年以2％的幅度逐年遞增的新能源汽車積分比例要求所引發(fā)的新能源汽車產(chǎn)能激增；一邊是補貼的逐步、全面退坡以及市場持續(xù)波動導致的新能源汽車銷量下滑。這增降之間，姑且認為是階段性的，那么眼下已經(jīng)潛在并逐步暴露出來的新能源汽車產(chǎn)能過剩風險又如何化解？
此前，中汽協(xié)顧問杜芳慈在接受本報記者專訪時曾表示，為了符合“雙積分”政策的要求，除了自主品牌車企之外，合資車企也紛紛上馬新能源汽車項目，加之補貼的全面退坡，未來自主品牌新能源汽車與合資品牌相比，雖然在量上占據(jù)優(yōu)勢，但真實的市場消化能力將面臨考驗。結構性產(chǎn)能過剩將在未來的國內新能源汽車市場顯現(xiàn)。如今看來，這樣的判斷，一定程度上似乎已經(jīng)應驗。
在采訪中，不止一家企業(yè)相關負責人表露出這樣的擔憂：眼下，突如其來的疫情讓本就連續(xù)下滑的新能源汽車市場雪上加霜，那么疫情過后市場會否能迎來所謂的“報復性”反彈？即便是市場回暖，又有多少消費者能夠選擇購買新能源汽車？此前上馬或者擴充的產(chǎn)能如何消化？
“政策的初衷是好的，但為何在執(zhí)行和落地過程中‘跑偏’或者‘變味’？這是相關政府部門和新能源汽車產(chǎn)業(yè)真正需要反思的?！敝袊妱悠嚢偃藭鞑ヮ檰柹虺轩i說，“政策不該成為營造市場虛假繁榮的溫床，也不是掩蓋短板的遮羞布，而是真正鼓勵技術進步、促進行業(yè)可持續(xù)有序發(fā)展的堅實后盾?！?
不過，一位接近“雙積分”政策制定的消息人士向記者透露，“雙積分”政策現(xiàn)階段的目標就是把新能源汽車的產(chǎn)能規(guī)模提升上去。“短期看，受補貼退坡等影響，市場的波動已經(jīng)出現(xiàn)，但從長遠看新能源汽車仍然是發(fā)展方向，仍然會有比較大的增長空間。產(chǎn)能的階段性過剩也是必經(jīng)階段，經(jīng)過快速的規(guī)模擴張后，未來新能源汽車的產(chǎn)能將有所減少，這也正是到達一定規(guī)模后，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勝劣汰的優(yōu)化過程?！彼f。
供需失衡與低價尷尬
產(chǎn)能的飆升也引發(fā)積分的嚴重過剩，在交易環(huán)節(jié)也遭遇了價格大幅低于預期的尷尬。這也成為“雙積分”政策實施后，備受質疑的焦點之一。
傳統(tǒng)車企因“雙積分”政策設定的新能源汽車積分比例要求而紛紛擴充產(chǎn)能，在“比例紅線”下展開“追分”大戰(zhàn)；新能源車企則則期盼手中綽綽有余的積分不白白浪費，能賣個好價錢。
工信部發(fā)布的公告顯示，2018年度，國內乘用車行業(yè)燃料消耗量正積分是負積分的近3.4倍，加上2018年度產(chǎn)生的404萬分新能源汽車積分，使積分呈現(xiàn)較為嚴重的過剩，直接導致在交易環(huán)節(jié)積分供大于求、價格偏低。據(jù)記者了解，2018年全行業(yè)的積分處于很明顯的供大于求狀態(tài)，積分交易的平均價格在1000元以內甚至更低。很多企業(yè)紛紛抱怨，積分交易并不足以在一定程度上有效承接和緩解補貼退坡為企業(yè)帶來的壓力。中汽中心數(shù)據(jù)資源中心高級技術經(jīng)理葛鵬在接受本報記者采訪時表示，預計2019年和2020年的積分供需仍然維持供大于求的局面，但供需的差距會逐步減小。
為了緩解這一現(xiàn)實尷尬，去年7月，工信部等四部門發(fā)布了“雙積分”政策修正案（征求意見稿）并向社會公開征求意見，方案中試圖通過對2021年及以后新能源汽車給分標準和車型技術要求的調整來規(guī)避積分過?？赡軒淼碾[患。具體措施為：降低新能源汽車分值、提高新能源汽車得分門檻；在給分標準上，相對弱化純電動車型的續(xù)駛里程在車型獲取積分中的決定作用，引導企業(yè)多線并舉布局新能源及節(jié)能汽車。這樣的方式能否有效抑制和降低新能源汽車產(chǎn)能過剩和正積分過剩，仍然需要時間和實踐的檢驗。
根據(jù)相關部門的預測，2019年全行業(yè)不達標企業(yè)將產(chǎn)生510萬分的油耗負積分，比2018年多出近215萬分。樂觀預計，隨著后續(xù)油耗考核標準的加嚴，企業(yè)積分達標的難度也隨之提升，積分供需將逐漸趨于平衡，積分價格也將持續(xù)走高，負積分企業(yè)合規(guī)成本將持續(xù)提升，同時積分過剩和交易價格偏低的現(xiàn)狀有望改善。而積分供需的變化，以及引發(fā)的交易價格波動，又將為“雙積分”政策的執(zhí)行帶來哪些新的問題和挑戰(zhàn)？
“‘雙積分’政策實施的兩年中，的確出現(xiàn)了積分供需失調的現(xiàn)象，積分一直供大于求，導致交易價格低，積分也有浪費現(xiàn)象。從2019年下半年開始，國內新能源汽車產(chǎn)銷出現(xiàn)下滑，未來積分有可能出現(xiàn)供小于求的變化，應謹防可能出現(xiàn)的行業(yè)負積分抵償問題，這是另一種形式的積分供需失調?！币晃唤咏半p積分”政策制定的人士說。
亟待糾偏與回歸正途
日前，鑒于疫情的影響以及新能源汽車市場自去年以來呈現(xiàn)的連續(xù)性下滑，中汽協(xié)建議適當性調整“雙積分”政策對企業(yè)2020年的考核要求，并完善政策可操作性。
對此，中汽協(xié)副秘書長葉盛基表示，中汽協(xié)建議調整“雙積分”政策對企業(yè)2020年考核要求的具體內容仍在研究中?！拔覀兘ㄗh調整的目的是，政策的實施真正以市場實際為導向，而不是脫離現(xiàn)實、超越實際。政策的調整并不是一味地保護落后，而是讓政策的實施更適應和契合市場實際，更具可操作性?！比~盛基說。
2月底，德國汽車工業(yè)協(xié)會中國辦公室根據(jù)現(xiàn)階段的市場情況以及中國現(xiàn)行相關法規(guī)標準對在華德企影響的分析中也提及，受疫情影響，中國市場對新能源汽車需求將在2020年大幅減少，新能源汽車需求量的減少將使整車企業(yè)更加難以應對“雙積分”政策，因此同樣希望相關部門能夠適當調整“雙積分”政策對企業(yè)在2020年的考核要求。
一位接近“雙積分”政策制定的消息人士向記者透露，對企業(yè)的考核要求調整的可能性并不大，但受疫情影響等原因在考核時間上進行一定延長的則有可能。2月5日，工信部裝備中心發(fā)布了《關于新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間公告、合格證、雙積分管理有關工作安排的通知》，其中明確提出，原定要求2月28日前提交的2019年度雙積分報告將根據(jù)不同地區(qū)疫情發(fā)展情況和企業(yè)實際復工情況，給予時間延期。那么后續(xù)的公示、核算以及進入交易等環(huán)節(jié)是否也意味著要延期呢？對此，該消息人士稱，由于企業(yè)提交的是2019年度相關數(shù)據(jù)，并不受疫情影響，只是在提交時間上可能會因疫情需要延期，目前大部分企業(yè)已完成2019年度雙積分報告的提交，按照政策的要求如期向社會公示2019年度企業(yè)的“雙積分”相關情況，以及發(fā)布2019年度企業(yè)積分核算情況報告問題不大。
采訪中，多位采訪對象幾乎達成了這樣的一個共識：“雙積分”政策調整與“糾偏”的核心在于真正地將傳統(tǒng)燃油車和新能源汽車“兩條腿”走路實現(xiàn)油耗的降低和達標，而不會過度依賴新能源汽車，同時無論是傳統(tǒng)燃油車還是新能源汽車，鼓勵更多節(jié)能技術、多線并舉發(fā)揮降耗作用，而不是某一種技術“大行其道”。
根據(jù)能源與交通創(chuàng)新中心預測，在2023年之前，新能源汽車積分單向抵償使傳統(tǒng)燃油車降油耗的惰性仍將存在，這將在很大程度上降低傳統(tǒng)燃油車在節(jié)能技術應用上的動力。但事實上，單靠新能源汽車實現(xiàn)2020年平均油耗的目標壓力非常大，及時“糾偏”，加快傳統(tǒng)燃油車的節(jié)能技術的提升迫在眉睫。
為了降低對新能源汽車的“過度依賴”能源與交通創(chuàng)新中心在《2019中國乘用車雙積分研究報告》中建議，“雙積分”的政策設計應逐步降低企業(yè)平均燃料消耗量積分與新能源汽車積分的關聯(lián)性，從而降低因交叉管理帶來的目標實現(xiàn)不確定性。將燃料消耗量管理從雙積分政策中剝離，通過這樣的“糾偏”，有助于企業(yè)專注傳統(tǒng)燃油車節(jié)能技術的提升，同時管理也更清晰、核算更簡單。包括產(chǎn)能過剩、積分失調、交易尷尬等問題也有望迎刃而解。
“政策在執(zhí)行過程中背離制定初衷而‘跑偏’，不能怪執(zhí)行者‘投機狡猾’，只能說明政策本身仍有完善的空間。政策制定與事實效果的最高境界是既不會出現(xiàn)‘顧此失彼’，也不會讓政策執(zhí)行者輕易蒙混過關。達到這樣的境界，需要在政策制定之前進行周密調研，政策正式實施前在小范圍試行，實施一段時間后做必要的調整和‘糾偏’。但調整的周期不宜過短過頻，具體考核指標更不要想當然做大幅調整。”一位長期參與汽車行業(yè)政策制定的業(yè)界人士說。
2017年新能源乘用車計入前后行業(yè)平均燃料消耗量實際值比較
數(shù)據(jù)來源：《節(jié)能與新能源汽車發(fā)展報告（2018）》 王璞制表
2018年新能源乘用車計入前后行業(yè)平均燃料消耗量實際值比較
數(shù)據(jù)來源：《節(jié)能與新能源汽車發(fā)展報告（2019）》 王璞制表
