中國(guó)的第14個(gè)五年計(jì)劃將提出了2021-2025年的國(guó)家目標(biāo)，可以說(shuō)是全球應(yīng)對(duì)氣候變化的最重要文件之一。
全球最大排放國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃將于2021年初敲定并獲得批準(zhǔn)，隨后將在明年制定更詳細(xì)的行業(yè)目標(biāo)。電力部門(mén)的計(jì)劃預(yù)計(jì)將在2021- 2022年冬季出臺(tái)。
在“五年計(jì)劃”公布之前，電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商-國(guó)家電網(wǎng)和行業(yè)組織-中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)等實(shí)力雄厚的利益相關(guān)方，正在游說(shuō)政府制定目標(biāo)，允許新建數(shù)百座燃煤電廠。而最近對(duì)新煤電建設(shè)“紅綠燈系統(tǒng)”的更新顯示出進(jìn)一步放寬許可的信號(hào)。這一切都是在該行業(yè)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩的情況下發(fā)生的，超過(guò)一半的煤電企業(yè)已經(jīng)處于虧損狀態(tài)。
推動(dòng)更多煤炭發(fā)電的努力似乎也與中國(guó)的氣候目標(biāo)背道而馳，其中包括不遲于2030年使二氧化碳排放量達(dá)到峰值的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，低碳能源需要滿(mǎn)足能源需求的任何增長(zhǎng)，這意味著對(duì)煤炭發(fā)電的需求將減少。
然而，在中國(guó)應(yīng)對(duì)冠狀病毒(coronavirus)大流行之際，對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩的控制可能容易受到支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一政治優(yōu)先任務(wù)的影響。因此，對(duì)另一波煤電熱潮的限制可能是金融和經(jīng)濟(jì)方面的，而不是監(jiān)管方面的。
煤電
中國(guó)的“經(jīng)濟(jì)奇跡”使該國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，并使近10億人脫貧。但這一進(jìn)步是建立在煤炭能源繁榮之上的，這同時(shí)意味著中國(guó)也已經(jīng)成為世界上最大的碳污染國(guó)之一。
根據(jù)最近發(fā)布的官方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，2019年，中國(guó)的二氧化碳排放量又增加了2%左右，能源消耗的年增長(zhǎng)率有65%來(lái)自化石燃料。
數(shù)據(jù)顯示，煤炭是碳強(qiáng)度最大的化石燃料，在2019年中國(guó)能源消耗中仍占57.7%。燃煤電廠消耗了全國(guó)54%的煤炭，提供了52%的發(fā)電能力和66%的發(fā)電量，比2007年81%的峰值有所下降。
2019年，燃煤發(fā)電能力增長(zhǎng)了約40千兆瓦，增幅為4%，比過(guò)去兩年有所上升(下圖中的紅線(xiàn))。結(jié)果，煤電廠的平均產(chǎn)能利用率進(jìn)一步下降，平均低于50%(藍(lán)線(xiàn))。
在這種背景下，關(guān)于中國(guó)第14個(gè)五年計(jì)劃已經(jīng)有了激烈的爭(zhēng)論，如下所述，這將為未來(lái)五年設(shè)定國(guó)家目標(biāo)和優(yōu)先事項(xiàng)。該計(jì)劃設(shè)定的能源目標(biāo)意味著，它將成為全球應(yīng)對(duì)氣候變化努力的重要文件。
根據(jù)現(xiàn)有的“十三五”規(guī)劃，煤炭發(fā)電能力上限為1100千兆瓦。另一個(gè)目標(biāo)是到2020年將中國(guó)非化石能源的比重提高到15%。更詳細(xì)的發(fā)展計(jì)劃為可再生能源等部門(mén)設(shè)定了指示性目標(biāo)。(太陽(yáng)能已經(jīng)大大超過(guò)了五年前設(shè)定的相對(duì)較低的指示性目標(biāo)。)
類(lèi)似性質(zhì)的目標(biāo)很可能會(huì)在第14個(gè)五年計(jì)劃中設(shè)定，該計(jì)劃將于明年年初商定。進(jìn)一步的細(xì)節(jié)將在下一年的部門(mén)計(jì)劃中列出。根據(jù)之前的周期，電力行業(yè)計(jì)劃可能會(huì)在2021-2022年冬季出臺(tái)，該計(jì)劃可能會(huì)包括大多數(shù)發(fā)電選擇的增長(zhǎng)目標(biāo)，特別是可再生能源。
利益相關(guān)者對(duì)電力行業(yè)計(jì)劃的咨詢(xún)、范圍界定和起草工作已經(jīng)在政府系統(tǒng)內(nèi)啟動(dòng)，不同的學(xué)術(shù)組織和智庫(kù)負(fù)責(zé)開(kāi)展研究以支持這一進(jìn)程。
產(chǎn)能過(guò)剩的根源
中國(guó)的煤電產(chǎn)能過(guò)?？梢宰匪莸降?2個(gè)五年計(jì)劃。這是2010年代初為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)而推出的有史以來(lái)最大的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的一部分。它的目標(biāo)是大幅擴(kuò)張煤礦開(kāi)采和燃煤發(fā)電。然后，從2014年開(kāi)始，批準(zhǔn)新燃煤電廠的權(quán)力從中央政府轉(zhuǎn)移到省級(jí)政府，以減少繁文縟節(jié)。
許多地方政府抓住機(jī)遇，通過(guò)新的電力項(xiàng)目提振國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值并創(chuàng)造對(duì)當(dāng)?shù)亻_(kāi)采的煤炭的需求，在不到一年的時(shí)間里，就有大約210個(gè)總裝機(jī)容量為169千兆瓦的項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)。
新項(xiàng)目激增之際，2013-2015年對(duì)燃煤發(fā)電的需求出現(xiàn)下降，這顯然讓中央政府感到意外。隨后，它開(kāi)始削減審批，并暫停已經(jīng)獲準(zhǔn)的項(xiàng)目。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)是，國(guó)有部門(mén)可以獲得充足而廉價(jià)的資本，只要投資與五年計(jì)劃大體一致，就很少考慮經(jīng)濟(jì)可行性。
這一體系可以調(diào)動(dòng)大量資源，但容易出現(xiàn)過(guò)度投資，因?yàn)槠髽I(yè)和地方政府會(huì)利用產(chǎn)能擴(kuò)張來(lái)提振GDP并獲得市場(chǎng)份額。規(guī)劃?rùn)C(jī)制通過(guò)控制政策來(lái)限制產(chǎn)能過(guò)剩，并取得了不同程度的成功。
刺激的跡象
許多專(zhuān)家和行業(yè)團(tuán)體主張從自上而下的目標(biāo)和控制轉(zhuǎn)向由市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)的投資。然而，推動(dòng)新刺激計(jì)劃所需的支出只有在投資是按照國(guó)家而不是市場(chǎng)的要求進(jìn)行的情況下才能被調(diào)動(dòng)起來(lái)——通常，中國(guó)不是通過(guò)預(yù)算內(nèi)支出為刺激計(jì)劃提供資金，而是通過(guò)指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)和商業(yè)銀行增加支出。在這種情況下，缺乏對(duì)產(chǎn)能增加的控制會(huì)帶來(lái)過(guò)度投資的高風(fēng)險(xiǎn)。
例如，控制產(chǎn)能過(guò)剩的努力可能容易受到提高投資支出以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)這一政治優(yōu)先事項(xiàng)的影響。這方面的一個(gè)跡象是，國(guó)家能源局2月份發(fā)布的新燃煤電廠審批“紅綠燈”政策有所松動(dòng)。
“紅綠燈”政策于2017年1月首次出臺(tái)，旨在防止產(chǎn)能過(guò)剩的省份批準(zhǔn)新項(xiàng)目。然而，一年前，該政策涵蓋的中國(guó)31個(gè)省級(jí)電網(wǎng)中的21個(gè)被授予了“綠燈”。如下圖所示，上個(gè)月這個(gè)數(shù)字增加到了25。
注：新燃煤發(fā)電容量的位置和大小(兆瓦，以每個(gè)圓圈的大小表示)。這些地圖是根據(jù)相關(guān)省級(jí)電網(wǎng)的“交通燈”狀態(tài)進(jìn)行顏色編碼的，紅色表示新產(chǎn)能無(wú)法獲得開(kāi)工許可。
這一變化意義重大，因?yàn)樾略龅乃膫€(gè)綠色電網(wǎng)區(qū)域的管道燃煤總?cè)萘繛?4GW。根據(jù)全球能源監(jiān)測(cè)組織的數(shù)據(jù)，2019年新項(xiàng)目活動(dòng)中交通燈的松動(dòng)已經(jīng)很明顯，另有18千兆瓦容量的項(xiàng)目開(kāi)工或重新開(kāi)工，而此前閑置的37千兆瓦項(xiàng)目已經(jīng)恢復(fù)。
此外，過(guò)去幾周，中國(guó)宣布了主要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和其他刺激措施，以抵消冠狀病毒對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，但迄今為止，沒(méi)有提到優(yōu)先考慮清潔能源或其他綠色投資的舉措。
對(duì)以大規(guī)模投資刺激經(jīng)濟(jì)的關(guān)注——以及最近將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向能源安全——似乎拋開(kāi)了對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩和金融可行性的擔(dān)憂(yōu)。
一些人將中國(guó)總理在2019年10月的一次活動(dòng)中的講話(huà)解讀為支持煤電擴(kuò)張的信號(hào)。會(huì)議制定了“新能源安全戰(zhàn)略”，其中煤炭的核心作用比可再生能源更受重視。
在與美國(guó)的貿(mào)易戰(zhàn)之后，這被廣泛解讀為中國(guó)在能源安全擔(dān)憂(yōu)方面轉(zhuǎn)向煤炭。然而，中國(guó)對(duì)能源安全的擔(dān)憂(yōu)主要與石油有關(guān)——其次是天然氣。
相比之下，電力部門(mén)在可再生能源和煤炭之間的選擇很大程度上是國(guó)內(nèi)資源之間的競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)降低對(duì)可再生能源的雄心可能有很多原因，但其中不包括對(duì)外國(guó)能源依賴(lài)的擔(dān)憂(yōu)。
目標(biāo)
無(wú)論這一想法是否得到高層的政治支持，重要的行業(yè)參與者都在推動(dòng)大幅提高對(duì)燃煤發(fā)電能力的限制。中國(guó)電力行業(yè)巨頭的行業(yè)組織——中國(guó)電力委員會(huì)(China Electricity Council)認(rèn)為，到2030年，煤電產(chǎn)能“將”達(dá)到1300千兆瓦，高于目前的1050千兆瓦。這一目標(biāo)是基于對(duì)年度電力需求的預(yù)測(cè)和滿(mǎn)足高峰負(fù)荷的能力需求。
考慮到老電廠的退役，2030年1300千兆瓦的上限意味著本十年新增燃煤發(fā)電能力將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)300千兆瓦。
中國(guó)電力規(guī)劃與工程研究院(EPPEI)是一家權(quán)威咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)中國(guó)大部分的燃煤發(fā)電機(jī)組和電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。該機(jī)構(gòu)在2019年6月警告稱(chēng)，中國(guó)16個(gè)省份應(yīng)增加新產(chǎn)能，并開(kāi)始建設(shè)新一批火力發(fā)電廠，以避免未來(lái)兩到三年出現(xiàn)電力短缺的可能性。
隸屬于中國(guó)大型電網(wǎng)公用事業(yè)公司中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司(SGCC)的智庫(kù)在2019年7月的一次干預(yù)中強(qiáng)調(diào)了維持煤電產(chǎn)能的必要性:“[中國(guó)]不應(yīng)該過(guò)早或過(guò)快地大規(guī)模關(guān)閉燃煤電廠，到2030年左右，我們應(yīng)該維持大約1200千兆瓦的燃煤發(fā)電，以確保電力系統(tǒng)的可靠性，關(guān)鍵發(fā)電區(qū)域應(yīng)該保留一定的備用容量?！?
然而，智庫(kù)沒(méi)有明確定義“太早”或“太快”在實(shí)踐中的含義。
激烈的辯論
提高產(chǎn)能目標(biāo)的一個(gè)推動(dòng)因素是，預(yù)計(jì)建筑供暖和工業(yè)能源需求將實(shí)現(xiàn)電氣化。目前，這些需求往往由高污染的小規(guī)模燃煤提供。國(guó)家能源局(NEA)局長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。
近年來(lái)，用天然氣和電力取代直接用煤已經(jīng)成為一種重要模式，部分原因是為了解決當(dāng)?shù)氐目諝馕廴締?wèn)題。對(duì)能源安全的擔(dān)憂(yōu)可能意味著，作為替代能源的電力將比天然氣更受重視。
然而，對(duì)于是否真的需要更高的燃煤發(fā)電能力，存在一些分歧。例如，中國(guó)水電協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)張伯庭表示，考慮到現(xiàn)有燃煤電廠的產(chǎn)能過(guò)剩和利用不足，這種邏輯是不合理的?？纯雌渌呀?jīng)成功達(dá)到峰值并減少排放的國(guó)家，發(fā)電是最廣泛、最容易獲得無(wú)排放解決方案的領(lǐng)域。因此，這是一個(gè)有望引領(lǐng)減排的行業(yè)。
旨在使中國(guó)的能源選擇與《巴黎協(xié)議》的目標(biāo)一致的能源方案，普遍預(yù)計(jì)將大幅削減燃煤發(fā)電和發(fā)電能力。下面顯示了幾個(gè)這樣的場(chǎng)景，以及中國(guó)電力公司提出的燃煤發(fā)電能力的發(fā)展軌跡。
注：2005年至2030年之間，中國(guó)的燃煤發(fā)電能力（吉瓦）。歷史數(shù)據(jù)以黑色顯示。未來(lái)的場(chǎng)景以紅色（CEC）和藍(lán)色陰影顯示（1.5或2C的路徑）。
如果要滿(mǎn)足上圖所示的氣候路徑，中國(guó)相對(duì)年輕的煤電廠(平均年齡為14歲)已經(jīng)面臨著非常短的使用壽命。增加更多的新產(chǎn)能將進(jìn)一步縮短這些壽命，降低減排的吸引力。
政治與經(jīng)濟(jì)
盡管規(guī)劃?rùn)C(jī)制似乎傾向于另一波煤電擴(kuò)張，但考慮到當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和制度狀況，該行業(yè)本身似乎更為謹(jǐn)慎。此外，二氧化碳排放取決于煤炭消耗，而不是發(fā)電量。這意味著，即使新建燃煤電廠激增，也不能保證中國(guó)的煤電二氧化碳排放量會(huì)上升。
中國(guó)目前的燃煤發(fā)電能力約為1050千兆瓦，因此一些人提出的目標(biāo)意味著凈增加150-250千兆瓦。預(yù)計(jì)到2030年，2000年以前建成的至少100千兆瓦裝機(jī)容量將退役，這意味著擬議中的新增裝機(jī)容量將在250至350萬(wàn)千瓦之間。
已經(jīng)有100千兆瓦的新煤電正在建設(shè)中，這意味著另外150-250千兆瓦的容量將需要獲得許可和融資才能投入建設(shè)。
注：在1980年至2019年期間，中國(guó)（左圖）和世界其他地區(qū)（右）每年新增的燃煤發(fā)電能力（千兆瓦）。
然而，在遏制冠狀病毒所造成的經(jīng)濟(jì)破壞之前，人們就預(yù)計(jì)北京方面將在未來(lái)一兩年凍結(jié)受監(jiān)管的電價(jià)，以幫助制造業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)部門(mén)，但這將損害發(fā)電行業(yè)的盈利能力。
與此同時(shí)，由于可再生能源的競(jìng)爭(zhēng)和整個(gè)系統(tǒng)的嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩，煤炭發(fā)電的年運(yùn)行時(shí)間預(yù)計(jì)將隨著時(shí)間的推移進(jìn)一步下降。
燃煤電廠平均每年運(yùn)行約4000小時(shí)，不到理論最高水平8760小時(shí)的一半，主要電力公司的盈利能力已經(jīng)非常低。去年，該行業(yè)首次出現(xiàn)破產(chǎn)，風(fēng)能和太陽(yáng)能的壓力是關(guān)鍵因素之一。
隨著電力系統(tǒng)偏離保證運(yùn)行時(shí)間和價(jià)格，將在未來(lái)幾年實(shí)施的電力市場(chǎng)改革將使新燃煤電廠的盈利能力更低、更不確定。
當(dāng)跨區(qū)域傳輸和靈活性提高時(shí)，滿(mǎn)足峰值需求的容量需求也將大大減少，而不是每個(gè)省都具備建設(shè)能力。許多擬議的能力目標(biāo)和預(yù)測(cè)似乎忽略了這些變化。
氣候危機(jī)
2月下旬公布的中國(guó)能源數(shù)據(jù)表明，清潔能源投資需要大幅加速，以實(shí)現(xiàn)中國(guó)的氣候目標(biāo)。2019年，二氧化碳排放量連續(xù)第三年增長(zhǎng)，增幅約為2%，而低碳能源僅占能源需求增長(zhǎng)的35%。
這一比例必須達(dá)到100%或更高，排放才會(huì)達(dá)到峰值并下降，特別是當(dāng)對(duì)能源安全的關(guān)注限制了從煤炭向天然氣和石油的轉(zhuǎn)換范圍時(shí)。
綜上所述，這些證據(jù)指出了一些主要國(guó)有煤炭電力開(kāi)發(fā)商不愿開(kāi)發(fā)新煤炭的多種原因。這與上述決策機(jī)構(gòu)和游說(shuō)團(tuán)體的假設(shè)完全不同。
最近一名能源研究員認(rèn)為，新的煤電開(kāi)發(fā)應(yīng)該停止，煤電應(yīng)該在2050年前完全淘汰。這一言論出現(xiàn)在中國(guó)社交媒體網(wǎng)站微信上，僅僅幾個(gè)小時(shí)后就消失了，暴露了這個(gè)問(wèn)題的敏感性。
在擔(dān)心煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的行為者中，有一個(gè)在權(quán)重方面高居其他人：國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)SASAC。據(jù)路透社報(bào)道，有相關(guān)電力行業(yè)債務(wù)文件提議對(duì)該行業(yè)進(jìn)行徹底重組，以改善其財(cái)務(wù)表現(xiàn)。它建議合并各公司的好資產(chǎn)和壞資產(chǎn)，同時(shí)關(guān)閉總發(fā)電量達(dá)幾十千兆瓦的發(fā)電廠。鑒于煤炭產(chǎn)能過(guò)度擴(kuò)張后已經(jīng)影響該行業(yè)的財(cái)務(wù)狀況，預(yù)計(jì)SASAC方面可能會(huì)不同意由這些公司承保的煤炭發(fā)電業(yè)務(wù)的再次激增。
中國(guó)新一輪的煤炭發(fā)電將給全球限制氣候變化的努力帶來(lái)明顯的風(fēng)險(xiǎn)，并可能使中國(guó)自身的能源轉(zhuǎn)型變得非常復(fù)雜。然而，即使第14個(gè)五年計(jì)劃的目標(biāo)是另一次煤炭繁榮，它也可能會(huì)因經(jīng)濟(jì)和金融約束而功虧一簣。
“十二五”規(guī)劃也有類(lèi)似規(guī)定。這造成了該行業(yè)的嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩，但仍遠(yuǎn)未達(dá)到燃煤發(fā)電增長(zhǎng)的目標(biāo)。然而，這樣的結(jié)果將給國(guó)內(nèi)電力行業(yè)和國(guó)際社會(huì)帶來(lái)極大的不確定性。
