編者按
寧要不完美的改革，不要不改革的危機(jī)。從《人民日?qǐng)?bào)》雄文到溫家寶總理答記者問(wèn)，對(duì)改革的關(guān)注在本屆兩會(huì)被再次引爆。而談及能源領(lǐng)域的改革，最受矚目的非電力體制改革莫屬。電改征程，從起步那刻便注定是開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭，而十年過(guò)去，太多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題卻橫亙?cè)诋?dāng)初的篤定之前。兩會(huì)前夕，原國(guó)家發(fā)改委副主任、國(guó)家能源局局長(zhǎng)張國(guó)寶與本報(bào)記者聊起接受《南方能源觀察》采訪，這也是他第一次比較系統(tǒng)地公開(kāi)梳理電改問(wèn)題。我們特別要來(lái)采訪資料，整理文字后做一轉(zhuǎn)載。這些文字背后，不僅有這位前任能源大管家對(duì)改革的思考，更是一份珍貴的口述歷史。
多家辦電引入競(jìng)爭(zhēng)
Q：您是當(dāng)年電力體制改革工作的重要參與者，這十年過(guò)去了，社會(huì)上還有很多人對(duì)當(dāng)年的電改存在爭(zhēng)議，您能否介紹一下當(dāng)年5號(hào)文的出臺(tái)過(guò)程？
A：電力、民航、鐵路、電信被社會(huì)認(rèn)為是四個(gè)壟斷性行業(yè)，相對(duì)民航和電信改革，上世紀(jì)90年代末要求對(duì)電力體制進(jìn)行改革的呼聲比較高。
過(guò)去政府管理經(jīng)濟(jì)的架構(gòu)，很大程度上受到蘇聯(lián)的影響，設(shè)置了很多專(zhuān)業(yè)性的工業(yè)部門(mén)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，眾多的專(zhuān)業(yè)部門(mén)被撤銷(xiāo)歸并成幾個(gè)綜合性的管理部門(mén)，其中有一些專(zhuān)業(yè)部門(mén)變成了企業(yè)，這些企業(yè)既管了一些企業(yè)性的事情，但又繼承了原來(lái)部門(mén)政府管理的部分職能。過(guò)去的電力部演變成了國(guó)家電力公司，電力公司仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(yè)管理職能。
回過(guò)頭來(lái)看，這可能是我們改革進(jìn)程中一個(gè)非常重大的步驟，也是一個(gè)阻力比較大的步驟。當(dāng)時(shí)有這樣一種說(shuō)法，廟里頭有這么多的菩薩，你光把菩薩請(qǐng)走了還會(huì)有其他的菩薩來(lái)，所以要先拆廟后搬菩薩。你想想那個(gè)時(shí)候涉及了幾十個(gè)部委的動(dòng)作，涉及到的人數(shù)我沒(méi)有詳細(xì)的數(shù)字，估計(jì)起碼有好幾萬(wàn)人，這么大的改革，需要很大的魄力。
第二步是對(duì)一些已經(jīng)變成公司，但是又兼有行政管理職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步改革，首當(dāng)其沖的就是剛才我提到的電力、民航、鐵路和電信部門(mén)。如果你讓這些部門(mén)自己改自己是很難的，所以需要一個(gè)綜合部門(mén)設(shè)計(jì)改革方案。這任務(wù)落到了計(jì)委頭上。曾培炎同志當(dāng)時(shí)任主任，他當(dāng)組長(zhǎng)，由我當(dāng)副組長(zhǎng)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)這四個(gè)行業(yè)都是我分管的，體改辦以及被改革的幾個(gè)部門(mén)的同志也參加了改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。
其中，電力體制改革比較有共識(shí)的首先是政企分開(kāi)，把政府的職能從原來(lái)的國(guó)家電力公司里面剝離出來(lái)放到政府部門(mén)里面去；第二個(gè)是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是廠網(wǎng)分開(kāi)。發(fā)電企業(yè)在改革之前大部分屬于國(guó)家電力公司，把原來(lái)屬于國(guó)家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來(lái)，允許多家辦電，引入競(jìng)爭(zhēng)。
多家辦電實(shí)際上是兩個(gè)步驟：一是把原來(lái)國(guó)家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來(lái)組成五家發(fā)電企業(yè)，五家可以相互競(jìng)爭(zhēng)。另一個(gè)重大的步驟是，原國(guó)家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競(jìng)爭(zhēng)，包括外資以及中外合資、民營(yíng)企業(yè)，也包括非電力部門(mén)的企業(yè)，例如香港華潤(rùn)、臺(tái)灣的臺(tái)塑，煤炭行業(yè)也辦了一些電廠。總之是引入多家辦電的競(jìng)爭(zhēng)局面。
一張網(wǎng)還是多張網(wǎng)？
Q：在這個(gè)過(guò)程中，遇到的困難主要有哪些方面？
A：比較難的是網(wǎng)怎么辦。有人提出網(wǎng)也可以引入競(jìng)爭(zhēng)，類(lèi)似于把發(fā)電變成五大公司一樣，要把網(wǎng)變成幾個(gè)公司。曾經(jīng)有過(guò)設(shè)想，按照原有的六個(gè)電管局（即東北、西北、華北、華中、華東、南方），把這六個(gè)電力大區(qū)變成六個(gè)網(wǎng)公司。
但是也有人提出，就算你把它變成了六個(gè)電網(wǎng)公司，在電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是一家。例如東北網(wǎng)，在東北地區(qū)內(nèi)，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競(jìng)爭(zhēng)，所以在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個(gè)自然壟斷的范圍從全中國(guó)變成了某一個(gè)區(qū)域而已，所以有人認(rèn)為這個(gè)改法不行，主張“一張網(wǎng)”。
Q：最后怎么確定兩張網(wǎng)的呢？
A：在這個(gè)問(wèn)題上爭(zhēng)議很大，電力體制改革搞不下去，江澤民總書(shū)記也親自過(guò)問(wèn)電力體制改革為什么到現(xiàn)在還沒(méi)有改成，到底有什么阻力，分歧在哪里。他直接打電話給曾培炎同志，接電話的時(shí)候我就在旁邊。曾培炎同志如實(shí)報(bào)告了電力體制改革設(shè)計(jì)方案中的一些意見(jiàn)，實(shí)際上最后就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”的問(wèn)題上了。江總書(shū)記聽(tīng)了以后，說(shuō)了一句英語(yǔ)“compromise”，大概的意思是要把這兩種意見(jiàn)再協(xié)調(diào)一下。
為什么后來(lái)變成了國(guó)網(wǎng)和南網(wǎng)？由于當(dāng)時(shí)已有從天生橋向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實(shí)際上已經(jīng)開(kāi)展了一系列西電東送工作，在此基礎(chǔ)上，已形成了云、貴、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形。其余的不再拆分。所以說(shuō)后來(lái)形成的國(guó)網(wǎng)、南網(wǎng)是各種意見(jiàn)，包括高層領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果。
Q：10年過(guò)去了，您現(xiàn)在如何看待當(dāng)初成立“兩張網(wǎng)”的決定？
A：基本上按照原來(lái)的方案都改造、建設(shè)完了，實(shí)現(xiàn)了向廣東送電1000萬(wàn)千瓦，最后還超了。正好結(jié)合我國(guó)拉動(dòng)內(nèi)需的戰(zhàn)略，營(yíng)造了西電東送的聲勢(shì)，在完成西電東送任務(wù)上，南方電網(wǎng)這一仗打得很漂亮，讓大家確實(shí)感受到了南方電網(wǎng)的作用。
現(xiàn)在“兩張網(wǎng)”的架構(gòu)比較穩(wěn)固了，但是后遺癥也有，不是完全沒(méi)有。
當(dāng)時(shí)往廣東送電還有其他的方案，有一些電力部門(mén)的老領(lǐng)導(dǎo)提出來(lái)，不是說(shuō)四川消納不了嗎，能不能把四川電網(wǎng)和云貴電網(wǎng)聯(lián)起來(lái)，云貴電網(wǎng)又和廣東聯(lián)起來(lái)，后來(lái)沒(méi)有采納這個(gè)意見(jiàn)?？紤]的原因可能和當(dāng)?shù)氐牡匦斡嘘P(guān)系，都是高山、峽谷。第二個(gè)意見(jiàn)是，把福建和廣東聯(lián)起來(lái)。從東南沿海來(lái)說(shuō)，福建和廣東都是經(jīng)濟(jì)比較開(kāi)放、發(fā)達(dá)的地方，把這兩個(gè)省的網(wǎng)聯(lián)起來(lái)是順理成章的事情，但是后來(lái)由于變成了國(guó)網(wǎng)和南網(wǎng)，至今為止福建和廣東還是沒(méi)有聯(lián)起來(lái)。在我沒(méi)有退下來(lái)的時(shí)候，我極力想完成這個(gè)任務(wù)，但已經(jīng)來(lái)不及了。
“應(yīng)該保持一種漸進(jìn)的過(guò)程”
Q：有觀點(diǎn)認(rèn)為電力體制改革不徹底。您怎么看這種判斷？
A：全世界上沒(méi)有哪兩個(gè)國(guó)家的電力體制管理是完全一模一樣的。法電至今為止依然是國(guó)有，不是民營(yíng)，而且還是廠網(wǎng)不分的，全部核電站都?xì)w這個(gè)法電管。看到中國(guó)的電改，他們也想改，曾經(jīng)他們也想民營(yíng)化，也想做廠網(wǎng)分開(kāi)，但立即引起了罷工，法電的職工上街游行、靜坐，法國(guó)政府就不敢改了，又收回來(lái)了。所以法國(guó)模式和英國(guó)模式完全不一樣，至今為止法電還是一家國(guó)有企業(yè)，并不是說(shuō)多家就一定好，一家就一定壞。
我們是“墻內(nèi)開(kāi)花墻外紅”。我們內(nèi)部有這樣那樣的不滿，覺(jué)得不夠理想，但是別的國(guó)家從外部看我們的改革，認(rèn)為我們中國(guó)最成功，恰恰好得很。其他國(guó)家發(fā)生了若干次大停電，但是中國(guó)沒(méi)有發(fā)生，中國(guó)整個(gè)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)是非常清晰的，沒(méi)有出現(xiàn)很多國(guó)家的重復(fù)、混亂甚至帶有安全隱患的情況。我想這是由于中國(guó)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革的動(dòng)力，也有當(dāng)年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)比較合理的規(guī)劃因素在里面。假如沒(méi)有電力體制改革，電力裝機(jī)能從原來(lái)的4億變成今天的10.5億？如果今天的電力裝機(jī)不是10.5億千瓦，是8億，那今天的經(jīng)濟(jì)總量也就不是現(xiàn)在的狀況了。
Q：主輔分離后，會(huì)不會(huì)接著按照5號(hào)文精神往下邊走？
A：我覺(jué)得電力體制改革還是應(yīng)該保持一種漸進(jìn)的過(guò)程。比如像輸配分離，輸配分離要和整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步、社會(huì)能夠承受的能力相匹配，還要和其他的改革相匹配。比如說(shuō)價(jià)格體系不到位，輸配怎么分開(kāi)？而價(jià)格這一塊歸價(jià)格部門(mén)管，又不是給能源局管。也有人問(wèn)我，如果劃給能源局行不行，我認(rèn)為在現(xiàn)在的外部條件下也不行。每個(gè)部門(mén)都是為自己部門(mén)說(shuō)話的，如果能源局來(lái)管這個(gè)價(jià)格，很可能偏向于能源企業(yè)，就認(rèn)為應(yīng)該漲價(jià)，替能源企業(yè)說(shuō)話。
“任何一個(gè)改革都不是理想化的”
Q：有專(zhuān)家認(rèn)為，我國(guó)電力體制改革啟動(dòng)后，并未建立競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)化改革仍停在路上，目前電力體制非計(jì)劃、非市場(chǎng)，最為糟糕。您如何看待這種觀點(diǎn)？
A：我認(rèn)為在總的改革開(kāi)放大局下，電力體制改革邁出了歷史性的步伐，開(kāi)創(chuàng)了很好的局面。正如我前面講的，任何一個(gè)改革都不是理想化的，它都是隨著歷史的變遷在不斷地進(jìn)行調(diào)整、完善的，所以你不能拿后來(lái)的東西簡(jiǎn)單來(lái)衡量改革漸進(jìn)過(guò)程中一些做法的對(duì)還是不對(duì)。而且我認(rèn)為，目前改革的過(guò)程充滿著艱險(xiǎn)和不同意見(jiàn)，摸著石頭過(guò)河不爭(zhēng)論，這是小平同志給我們留下的一個(gè)很大的精神遺產(chǎn)。
Q：您的意思是電力體制改革能走到今天這個(gè)局面是非常不容易的，接著往下走下去，不能空憑設(shè)想，應(yīng)該立足現(xiàn)實(shí)。
A：是的，我再講一點(diǎn)花絮，回到四個(gè)壟斷行業(yè)，三個(gè)都改了，為什么鐵道沒(méi)有改？朱镕基總理在退以前提了鐵路體制改革，那個(gè)時(shí)候是傅志寰當(dāng)鐵道部部長(zhǎng)，已經(jīng)在國(guó)務(wù)院匯報(bào)了一次，我也參加了這次匯報(bào)，鐵道部拿出來(lái)的方案跟電力體制改革一樣，叫做網(wǎng)運(yùn)分離。實(shí)際上電力體制改革鐵路是想借鑒的。當(dāng)時(shí)朱镕基總理沒(méi)有同意，還想跟電力體制改革的思路一樣，把鐵路網(wǎng)進(jìn)一步拆分。他認(rèn)為分成若干個(gè)網(wǎng)也是可以的，也提出過(guò)若干個(gè)設(shè)想，比如長(zhǎng)江以北算一個(gè)，長(zhǎng)江以南算一個(gè)，或者是按照鐵路局來(lái)劃分。其實(shí)這跟電力體制碰到的問(wèn)題是一模一樣的。那個(gè)時(shí)候已經(jīng)到了那屆政府的末期了，所以就把鐵道改革甩開(kāi)了，一甩就是十年，到現(xiàn)在也沒(méi)有改。
拿鐵路改革跟電力體制改革比，我覺(jué)得電力體制改革成就是非常大的。前不久，傅志寰來(lái)找我，問(wèn)我對(duì)鐵路體制改革有什么看法，我就講如果當(dāng)年走網(wǎng)運(yùn)分離的話就好了，不失為邁出了第一步。講這些題外話，因?yàn)樗娏w制改革非常相似。
原載于《南方能源觀察》，內(nèi)容有刪節(jié)，標(biāo)題有改動(dòng)。
