風電產業(yè)發(fā)展得益于三個方面的政策和措施
近年來，我國風電產業(yè)發(fā)展迅速，風電裝機連續(xù)多年翻番增長，已成為全球風電裝機最多的國家。預計到2012年年底，全國風電裝機將超過6000萬千瓦，風電已成為我國電力的重要組成部分，并同步培育形成了較為完整的風電設備制造產業(yè)鏈，對調整能源結構、轉變發(fā)展方式、促進可持續(xù)發(fā)展作出了重要貢獻。
回顧我國風電發(fā)展的歷程，可以說，主要得益于三個方面的政策和措施：一是從2003年開始的幾次風電特許權招標活動，使風電建設規(guī)模從過去的幾千千瓦級擴大到了10萬千瓦級，從根本上改變了人們對風電建設規(guī)模的認識；特別是特許權招標明確要求使用國產風電機組設備，為國內風電設備制造企業(yè)發(fā)展提供了可靠的市場保障，帶動了國內設備制造業(yè)的迅速發(fā)展，使我國很快成為了全球風電設備的制造大國。
二是根據(jù)風能資源條件確定的分區(qū)固定上網(wǎng)電價政策，使投資者預先知道投資風電場的收益，調動了投資者投資風電的積極性。雖然近來部分地區(qū)難以做到對風電發(fā)電量的全額收購，影響了部分風電場的收益，但總體來看，風電的固定上網(wǎng)電價政策是促進風電發(fā)展的最主要政策。
三是隨銷售電價征收可再生能源發(fā)電附加資金，這是《可再生能源法》規(guī)定的所有用戶都要承擔的支持可再生能源發(fā)展的義務。附加資金從初期的每千瓦時電量2厘、4厘增加到目前的8厘，保障了可再生能源發(fā)電補貼資金的來源，實現(xiàn)了全社會共同負擔可再生能源發(fā)電高成本的目標。
風電產業(yè)發(fā)展面臨新情況新問題
隨著風電裝機規(guī)模的不斷擴大，風電發(fā)展遇到了新的矛盾和問題。
過去，我國風電發(fā)展的主要制約因素是缺乏風電機組設備制造能力，所有風電場的發(fā)電設備都要從國外引進，風電場建設成本很高，使風電的上網(wǎng)電價也很高，難以實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展。為此，一段時間，我們把實現(xiàn)風電設備的國產化和降低風電發(fā)電成本作為主要目標，采取以風電場的規(guī)模化建設帶動風電設備制造產業(yè)發(fā)展的方式，以此降低風電的發(fā)電成本?？梢哉f，風電發(fā)展的階段性目標基本實現(xiàn)了，風電設備的制造已基本實現(xiàn)國產化，風電設備的生產成本大幅下降，有效降低了風電場建設成本，使風電具備了大規(guī)模發(fā)展的條件。但受風能資源與用電市場分布不一致的影響，風電發(fā)展的制約因素已由過去的設備制造轉變?yōu)榱孙L能資源豐富的“三北”（東北、華北、西北）地區(qū)普遍出現(xiàn)了嚴重的棄風問題，特別是在冬季供暖期間，為了滿足供熱需要，需優(yōu)先保障熱電聯(lián)產機組運行，占用了夜間的主要電力負荷空間，使風電被迫大量棄風，有些地方的棄風電量甚至已超過了50%。此外，支持風電發(fā)展的政策也暴露了一些問題，對風電的進一步發(fā)展產生了不利影響。
一是風電上網(wǎng)電價的補貼問題。雖然風電的發(fā)電成本已大幅下降，但從目前的能源價格來看，在今后一段時間內，風電發(fā)電成本仍然高于常規(guī)能源發(fā)電，對風電發(fā)電上網(wǎng)電價給予優(yōu)惠是世界各國共同的做法，但對優(yōu)惠電價部分的補貼資金來源和管理方式各有不同。如美國采取的是稅收抵扣政策，規(guī)定給予每千瓦時風電發(fā)電量2.1美分補貼，由風電投資者在其上交的稅收中予以抵扣；澳大利亞實行的是配額制度，規(guī)定售電企業(yè)在其銷售電量中必須有一定比例的可再生能源發(fā)電量，由售電企業(yè)向可再生能源發(fā)電企業(yè)購買可再生能源發(fā)電證書，這需要建立公開透明的發(fā)電市場和綠色電力交易體系；有些國家是向終端用戶隨用電量征收資金，用于補貼風電等可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價中高出當?shù)仄骄妰r的部分。德國采取的是后述政策，我國也采取的是這樣的政策。從我國的實踐看，這種補貼政策在受補貼企業(yè)和補貼資金量少的時候是比較適宜的，但隨著受補貼企業(yè)和補貼資金量的增加，這種補貼辦法變得很繁瑣，效率也比較低，這是近年來補貼資金發(fā)放緩慢的重要原因。
二是風力發(fā)電的稅收政策問題。為了支持風電的發(fā)展，國家一直對風電實施增值稅減半的征收政策，這既體現(xiàn)了對風電場建設的支持，地方也可以通過風電場建設獲得稅收收入，是較適合風電特點的稅收政策。2009年增值稅由生產型轉為消費型后，風電場建設在短期內不能為地方帶來稅收收益，許多地區(qū)為了增加稅收，盲目引進風電設備制造產業(yè)，強制要求風電開發(fā)企業(yè)采購本地生產的風電設備，不僅助長了風電設備制造的低水平重復擴張，而且嚴重擾亂了風電正常的建設秩序。
三是風電設備制造的同體化問題。
風電設備制造是專業(yè)化很強的產業(yè)，是集材料力學、空氣動力、機械制造、電力電子為一體的綜合工程，也是建立在試驗和實踐基礎上的科學。如果沒有扎實的理論研究基礎、沒有合格的材料和設備、沒有必需的試驗和實踐基礎，很難生產出合格的風機設備。我國的風電設備制造是在引進國外技術基礎上發(fā)展起來的，技術的先進性、零部件的可靠性、生產人員的素質、管理環(huán)節(jié)的嚴格性都存在差距，風電設備的質量問題不容忽視。特別是近年來，風電整機制造企業(yè)的業(yè)務不斷向零部件生產方面延伸，零部件生產的專業(yè)化水平在下降。
一些大型電力集團公司也將業(yè)務延伸到了設備制造，并要求本集團公司投資的風電場主要采用本企業(yè)生產的風機設備，這不僅造成了不公平的競爭環(huán)境，還將會扼殺風電設備制造的創(chuàng)新能力，不利于風電產業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
能源問題是全球可持續(xù)發(fā)展面臨的重大問題，加快實現(xiàn)由化石能源向可再生能源的轉型，已成為目前國際社會的共識和行動。如丹麥提出到2050年全部擺脫對化石能源的依賴，德國提出到2050年80%的電力來自可再生能源、60%的能源來自可再生能源。目前，丹麥用電量的28%來自風電，西班牙用電量的16%來自風電，德國用電量的8%來自風電，風電已經在這些國家的電力結構中發(fā)揮重要作用，這為全球能源結構轉型樹立了榜樣。
我國是發(fā)展中的大國，也是能源消費大國，特別是能源結構以煤為主，資源約束和環(huán)境約束都很大。我國發(fā)展面臨的能源問題更為突出，做好可再生能源的發(fā)展工作是緩解我國能源環(huán)境問題的重要選擇。風電是目前技術成熟的可再生能源發(fā)電技術，已在世界各國得到廣泛應用，到2011年年底，全球風電裝機容量達到了2.38億千瓦，風電已成為歐洲國家能源轉型的重要支撐，也是未來能源技術的重要制高點。經過近年來的努力，我國風電發(fā)展已取得了很大成績，與發(fā)達國家的差距大大縮小，風電場建設規(guī)模和設備制造能力都位居世界前列，取得這樣的成績來之不易，必須倍加珍惜，繼續(xù)把我國風電發(fā)展工作做好。
促進風電產業(yè)健康發(fā)展需要從三方面入手
從目前我國風電發(fā)展面臨的問題來看，需要從以下三個方面繼續(xù)努力：一是要提高對風電發(fā)展重要性的認識。目前，全球經濟正處在重要的轉型時期，主要原因是以化石能源為基礎的經濟體系面臨明顯的不可持續(xù)性。化石能源資源的有限性和人類能源需求的無限性之間的矛盾日益突出，化石能源大量消費帶來的環(huán)境問題日益嚴重，特別是溫室氣體大量排放引起的氣候變暖問題，對人類社會的可持續(xù)發(fā)展影響很大。
因此，實現(xiàn)能源的轉型是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎，能源體系將影響經濟體系和社會結構。美國知名經濟學家、歐盟能源安全和氣候變化顧問JeremyRifkin在其新著的《第三次工業(yè)革命》中提出：互聯(lián)網(wǎng)技術和可再生能源的融合將形成新一輪工業(yè)革命，這將會改變人們的工作和生活方式，引發(fā)國際政治和經濟格局的深層次變革。
我國是能源消費大國，更是煤炭消費大國，煤炭在能源結構中的比重占到了70%，與任何國家相比，我國面臨的能源問題都是最大的。在這樣的形勢下，是繼續(xù)走發(fā)達國家走過的主要依賴化石能源和技術的路子，還是積極投身于第三次工業(yè)革命，加快能源轉型，實現(xiàn)能源跨越式發(fā)展，是一項重大的影響長遠的戰(zhàn)略決策。目前，經濟發(fā)達國家，特別是歐洲國家已經開始了實質性的能源轉型，主要目標是實現(xiàn)由化石能源向可再生能源的轉變。如果不能很好抓住當前重要的能源轉型機遇，我國未來能源技術與發(fā)達國家的差距將會拉大，這要求我們必須真正從思想上認識到發(fā)展可再生能源的重要性。總體來看，我國目前還沒有形成對發(fā)展可再生能源的廣泛共識，更沒有形成積極促進可再生能源發(fā)展的共同行動，在實際工作中表現(xiàn)為對風電等新能源發(fā)展遇到的問題不是積極想辦法解決，而是以種種理由解釋出現(xiàn)這些問題的原因，使風電等新能源發(fā)電面臨的制約越來越嚴重。因此，要切實推動風電等新能源產業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)能源轉型目標，必須改變這種狀況，制定明確的能源轉型目標和措施，把促進新能源發(fā)展變成全民共識和全民行動。
二是要切實解決風電的并網(wǎng)運行問題。目前，我國出現(xiàn)的較為嚴重的風電棄風問題，并不代表我國風電建設多了，而是暴露了我國電力管理中的矛盾和問題。到2011年年底，我國發(fā)電總裝機容量為10.5億千瓦，到2011年的全社會發(fā)電量為4.7萬億千瓦時，2011年年底我國的風電裝機容量為4700萬千瓦，占全部發(fā)電裝機容量的4.5%，2011年的風電發(fā)電量730億千瓦時，占全總發(fā)電量的1.5%。而目前丹麥的風電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的28%，西班牙的風電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的16%，德國的風電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的8%。與這些國家相比，我國風電發(fā)電量在全部發(fā)電量中的比重仍然很低，我國的風電建設不是多了，而是差距還很大。之所以在風電比重還很小的情況下，就出現(xiàn)了嚴重的棄風問題，原因是多方面的。首先，風電建設集中在風能資源條件好的 “三北”地區(qū)，這些地區(qū)電力負荷比較小，在當?shù)厝肯{是困難的；其次，風能資源的間歇和隨機特性，給電力系統(tǒng)運行管理增加了很大的難度，仍靠傳統(tǒng)的管理手段和方法是不能保障風電運行的，必須要創(chuàng)新管理措施；再次，受發(fā)電計劃管理體制的制約，仍要保障所有發(fā)電站幾乎平均的利用小時和發(fā)電量，以及受地方保護主義的影響，地區(qū)之間電量交換難以自由進行，加之上網(wǎng)電價的審批制度，大大限制了電力市場機制的作用，也影響了 地區(qū)間電力和電量的合理交換。
要解決風電的并網(wǎng)運行困難問題，需要從以下三個方面進行努力。一是要擴大風電消納的市場范圍。目前，全國總用電量4.7萬億千瓦時，如果風電發(fā)電量占到目前全部用電量的10%左右，全國需風電發(fā)電量約5000億千瓦時，對應的風電裝機可達2.5億千瓦；如果風電發(fā)電量占到目前全部用電量的約15%，全國需風電發(fā)電量約7500億千瓦時，對應的風電裝機可達3.8億千瓦。從全國來講，風電的市場潛力是很大的，要做好風電的消納工作，需要加強不同地區(qū)電力交換的能力，擴大風能資源配置范圍。二是要提高常規(guī)能源發(fā)電機組的調峰能力，更好地適應風電持續(xù)變化的特性，并應加強儲能設施建設，除必要的抽水蓄能電站外，還要重視儲熱設施建設，在城市供熱網(wǎng)絡中配置必要的儲熱設施，這比建設儲電設施要容易得多。合理釋放熱電聯(lián)產機組的調峰能力，熱電聯(lián)產機組不能以供熱為由不參與電力系統(tǒng)的調節(jié)運行。三是要加快建立電力市場運行機制，取消發(fā)電量計劃管理制度，通過競爭方式安排各類機組的發(fā)電次序，實行由電力供需決定電價的機制，加強智能電網(wǎng)建設，建立電力輔助服務機制，真正形成優(yōu)先利用可再生能源發(fā)電的電力管理體制。
三是構建科學和公平公正的市場環(huán)境。推動新能源發(fā)展是能源領域的重大變革，必須創(chuàng)新體制機制，為新能源產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。雖然風電是最為成熟的新能源發(fā)電技術，但目前風 電成本仍然明顯高于常規(guī)能源發(fā)電，需要給予合理的政策支持，加之風能資源的間歇和隨機特性，風電在電力市場上的競爭力不強，電力系統(tǒng)的管理者也不樂意更多地消納風電，因為這會增加電力系統(tǒng)運行的復雜性。因此，要不斷提高風電在電力消費中的比重，發(fā)揮風電在節(jié)能減排和能源轉型中的作用，必須建立科學的政策體系和公平公正的市場環(huán)境。
第一，應簡化對風力發(fā)電的補貼機制。目前，對風電上網(wǎng)電價高出當?shù)仄骄暇W(wǎng)電價的部分，通過在全部用戶端征收可再生能源發(fā)電附加資金的方式進行補貼。首先將征收的附加資金（目前為每千瓦時0.008元）上交財政部，再由財政部將各個風電項目的補貼資金撥給項目所在省的財政廳，省級財政廳再撥付給省級電網(wǎng)公司，電網(wǎng)公司再結算給風電發(fā)電企業(yè)。這個程序很繁瑣，需要時間比較長，特別是附加資金征收率比較低，目前僅為50%左右，補貼資金嚴重不足。為滿足風電不斷增長的需要，要逐步改變目前的風電價格補貼機制，以征收化石能源消費稅的方式替代目前的再生能源發(fā)電附加資金，并將風電企業(yè)需要的補貼資金從其投資者需上交的稅收中抵扣，這樣可以大大簡化補貼機制，把資金補貼政策變成稅收政策，更符合市場經濟的原則。
第二，要建立全國統(tǒng)一開放公平競爭的電力市場。要促進風能等新能源開發(fā)利用，必須建立全國統(tǒng)一開放公平競爭的電力市場，加強輸電網(wǎng)建設，實行市 場化的電力價格政策，形成電力可以按資源和價格優(yōu)勢自由流動的市場環(huán)境，為更多地開發(fā)利用風能等可再生能源創(chuàng)造條件。
第三，要完善有利于風電發(fā)展的稅收制度。我國風能資源主要集中在邊遠貧困地區(qū)，風能資源是這些地區(qū)的重要資源優(yōu)勢，開發(fā)利用風能資源，不僅是增加清潔能源供應、調整能源結構的重要措施，也是變資源優(yōu)勢為經濟優(yōu)勢、促進地區(qū)經濟社會發(fā)展和脫貧致富的重要途徑。要實現(xiàn)這樣的雙重目標，需要有科學合理有效的政策為基礎。風電場建設是資金密集型產業(yè)，建成后需要的運行人員很少，而且主要是高素質的技術人員，風電場建設對地方的就業(yè)貢獻不大，對地方最直接的貢獻是可以增加稅收收入，這是地方支持風電建設的重要原因。
要實現(xiàn)這樣的發(fā)展目標，必須制定合理的風電稅收政策，不能僅考慮風電自身的利益，還要考慮風電發(fā)展的環(huán)境問題，形成各方面共同支持風電開發(fā)利用的環(huán)境。為了體現(xiàn)對邊遠貧困地區(qū)的支持，在現(xiàn)有的稅收政策框架內，可以考慮建設期增值稅抵扣的部分由中央部分的增值稅承擔，有效調動地方支持風電建設的積極性。
