廈門大學中國能源研究中心主任林伯強：目前國家三大電網(wǎng)是改革對象，改革“刀子”就是沖著電網(wǎng)去的。
今年6月份，高層要求國家發(fā)改委在今年底拿出改革方案。新一輪的電力改革已箭在弦上，各方博弈空前激烈。自2002年，“五號文”下發(fā)以來，電力改革已經(jīng)進行了12年，解決了哪些問題？又遺留了哪些問題呢？這輪改革的動力機制存在嗎？截至目前，改革的思路是什么？拆分三大電網(wǎng)公司，實現(xiàn)“輸配分離”真的如此重要嗎？這輪改革要注意哪些問題？電力體制改革的關鍵是什么？為何不能把實現(xiàn)電價市場定價作為目標等？
廠網(wǎng)分離是成功的
Q：在談這次電力改革之前，不妨先回頭看一下2002年啟動的那次改革，當時的背景和改革的主要思路是什么？
林伯強：當時改革的一大背景與現(xiàn)在類似，就是電力相對過剩，而電力企業(yè)和機制又存在諸多問題。當時的思路是比較簡單，就是要建立競爭性市場。為此，提出了16個字的改革方案：“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”?！皬S網(wǎng)分開”就是把電廠和電網(wǎng)分開，“主輔分離”，就是把電力企業(yè)的主業(yè)和輔業(yè)分離，“輸配分開”，就是把輸電和配售分開。這12個字其實是為最后四個字“競價上網(wǎng)”服務的。
2002年，國務院下發(fā)了《電力體制改革方案》，業(yè)內(nèi)稱為“五號文”，確定了這16個字的改革方案?；仡^看，“廠網(wǎng)分離”應該是改革最容易的一步，也是最成功的。
“主輔分離”則爭論了很長一段時間，但改革有一定的難度，當時考慮穩(wěn)定，考慮電力增長的需求等，一直拖了很久。電力企業(yè)最初的那種“小社會”的狀態(tài)是改變了，但此后因為發(fā)展的需求，各大電廠和電網(wǎng)卻以前所未有的速度和規(guī)模來做“輔業(yè)”。也就是說，“輔業(yè)”的形態(tài)改變了，但現(xiàn)在“輔業(yè)”的規(guī)模卻更大了，主要集中在金融、保險，像電網(wǎng)也買了一些電力公司，中電投也做起了電解鋁業(yè)務等。其實，國際上也都做輔業(yè)，從產(chǎn)業(yè)鏈條上來說，做輔業(yè)應該也沒有關系，但忌諱兩點。一是不能做成壟斷；二是不能賠錢，必須要賺錢。至于像電網(wǎng)公司，往產(chǎn)業(yè)上游走的過程中，有無關聯(lián)交易，影響競爭，這種情況需要進行市場監(jiān)管。
“輸配分開”最后也沒有做，電網(wǎng)公司雖被分為三家（南方電網(wǎng)經(jīng)營廣東、廣西、云南、貴州和海南五省的業(yè)務，內(nèi)蒙古電力經(jīng)營內(nèi)蒙古的電網(wǎng)業(yè)務，剩下的26個省市自治區(qū)的電網(wǎng)業(yè)務由國家電網(wǎng)經(jīng)營），但輸配并沒有分開。最后競價上網(wǎng)也就不了了之了。首要原因與當時中國電力需求急升，整個行業(yè)都聚焦于增加電力供應，滿足需求有關。在短缺時，所有發(fā)出的電力都能售出，談“競價”其實意義不大。
Q：當時改革的思路是學習國外（英國）的模式。
林伯強：大致是的。除廠網(wǎng)分離外，后來的改革之所以沒有大的進展，也與這種照搬照抄有關。這是改革成為半拉子工程的第二個原因。各國電力市場的約束條件不同，中國具有很不一樣的市場特征，主要是三個方面，首先中國電價是政府管制的；其次中國的電力企業(yè)是國企主導（基本上國有）；三是中國電力行業(yè)的進入有管制。
舉個例子，中國的電力企業(yè)主體是國企，電力調(diào)度都是有行政統(tǒng)一平均調(diào)度的，上網(wǎng)的電量比如華能和大唐是要一樣多的，分配不均，矛盾可能就會產(chǎn)生。有些國有電廠明明已經(jīng)關掉了，但仍有上網(wǎng)的電量配額，它可以出售這些配額。像這類荒唐的事情，是與發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)都是國有的產(chǎn)權和維持社會穩(wěn)定有關。
另外一個就是不能自由進入，電價由政府管制，經(jīng)營不確定性很大，民營企業(yè)很難進來，競爭性市場也難以形成。
Q：當時的“輸配分離”也沒能做成。
林伯強：這涉及到對剛成立的三家電網(wǎng)進行再拆分，在當時的背景下，不可能成行。“輸配分離”是當前要改革的主要內(nèi)容。而改革若真做到競價上網(wǎng)，我看還很遙遠。
拆分電網(wǎng)是這輪改革的目標
Q：新一輪的電力改革，是在什么背景下展開的？動力機制存在嗎？
林伯強：今年重提電力改革，主要有三個方面的條件。一是這一輪需求下滑，致使電力相對過剩，這就為改革提供了時間和空間；二是電網(wǎng)的壟斷，造成的效率問題引發(fā)了種種爭議，國家領導層下了決心要做改革。三是環(huán)境的壓力。目前居民電價是通過交叉補貼來壓低的，以往改革常常導致價格上漲。那么，原來電價上漲可能引發(fā)民眾的不滿，現(xiàn)在在電價上漲和更干凈的空氣之間做選擇，民眾可能會相對容易選擇前者。
但難題依舊存在，主要是上面談到的電價管制三個方面，要達到競價上網(wǎng)的目標，必須要解決以上三個方面的改革。
Q：這輪電力改革的主要思路是什么？
林伯強：最通俗的講法是要形成“多買方、多賣方”的競爭局面?，F(xiàn)在各種改革方案中，提“競價上網(wǎng)”的反而比較少見，這是比較務實的。具體的改革方案有各種，現(xiàn)在在各方博弈階段，沒有最后成行。比如輸配要不要分開，配售要不要分開，是在多大區(qū)域范圍內(nèi)做到配售分開，用電大戶要不要直供等，這里面也有各種可能的組合。
現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)的競爭局面已經(jīng)形成，壟斷主要集中在國家的三大電網(wǎng)上。它們是輸、配、售一體，是在一個區(qū)域內(nèi)的獨買獨賣。這里輸、配和售怎么分開？一個思路是輸配仍保留在三大電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)，但把售電部分分開。比如廈門可能就有了兩家售電公司，可以展開競爭了。另一種思路是國家三大電網(wǎng)公司只負責大的“輸”，只負責大的電路建設，收一個過路費，而“配”和“售”由售電公司來負責。在“輸、配”環(huán)節(jié)，怎么拆也都是要壟斷的，一家不能進兩條線路，與電信不同。
Q：這輪改革圍繞著的主要問題，就是怎么分拆現(xiàn)有壟斷性的三大電網(wǎng)公司？
林伯強：是的，改革是必然趨勢。目前國家三大電網(wǎng)是改革對象，改革“刀子”就是沖著電網(wǎng)去的。但既然是“拆”，首先就要考慮清楚為什么去“拆”？改革的目的是為了提高效率，但怎么做才能提高效率？西方國家的模式是不是適合當前宏觀條件約束下的中國，還是中國當前的做法比西方的模式還有效率？很多人想當然地認為，拆分了就更有效率了，這個應該不確定，這是理論上的說法。在電價政府管制，電力企業(yè)國有，準入規(guī)劃審批的條件下，拆分了就一定更有效率嗎？這個還要做更仔細的研究和試點。改革是有成本的，要確認如何去“拆”，改革收益一定要大于成本。
二是當前的這種模式對消費者造成了多大的危害，這個也要認真評估。講到國家電網(wǎng)，就是全國性壟斷問題。一般的經(jīng)濟學理論認為，壟斷的好處就是壟斷可以定高于競爭的價格，并以較差的商品和服務質(zhì)量獲得壟斷超額利潤。但中國的情況是國家電網(wǎng)不能自主定價的，是由政府定價。所以只壟斷不定價。再說服務，對于消費者來說，國家三大電網(wǎng)目前提供的服務應該是一流的，與發(fā)達國家比，也不差。
三是如何來衡量改革的收益？標準是什么？從民眾的角度看，就是兩個，一是價格更低，二是服務更好。改革后民眾所獲得的電力服務能否超過當前的，我看不容易。由于電價仍是政府定的，怎么跌？現(xiàn)在的電價是政府交差補貼的，是拿工業(yè)用電的高價來補貼居民用電，拿財政收入補貼發(fā)電企業(yè)或居民用電。改革后，如果完全按競爭模式，用電價格會不會上升？也就是說，在目前政府價格管制的局限下，可能很難度量改革的成效。若改革后，居民用電的價格反而上升，民眾能認為改革是成功的嗎？
Q：改革的目標不是讓民眾滿意，居民用電電價更低，而是沖著效率，沖著整個社會資源的優(yōu)化配置去的。
林伯強：在居民眼中，衡量效率的標準很大程度上就是電價更低，和服務要更好，不是嗎？
改革還是要先試點
Q：這是一種“民粹”的想法。解除了價格管制，市場自由定價的結果并不一定是價格就低。但你談到一點，現(xiàn)在改革的主要目標是分拆三大電網(wǎng)，在配售環(huán)節(jié)引入競爭，其實這對整個的電力體制而言，只是一個技術性的改革，真正關鍵的改革其實是價格和準入管制。
林伯強：若從2002年算起，電力改革12年了，大環(huán)境可能已經(jīng)發(fā)生變化，但電力行業(yè)的基本格局沒有變。國企壟斷為政府控制電價提供了可能性，而電價已經(jīng)成為宏觀調(diào)控的手段之一。應當看到，短期內(nèi)政府還很難放棄對電價的控制。因此，對于電價市場化改革的長期性，要有充分的思想準備。
然而電價是電力體制改革的關鍵點。如果政府選擇暫時回避電價改革，那么在電力產(chǎn)業(yè)鏈的改革，唯一能做的就是技術性的，在銷售環(huán)節(jié)的拆分。沒有電價改革，很難進行有效的電力體制改革。前一階段的電力改革在現(xiàn)實推行中不盡如人意，其中一個主要原因就是電價改革沒有跟上。
Q：這輪改革的思路其實還是在回避這個關鍵問題。
林伯強：是的。所以談這輪改革，只能把電由政府管制定價作為一個既有的約束來考慮。若政府要放開定價，這就不是國家電網(wǎng)層次，而是更高層次的改革了。電價改革比較困難，這里要問一個最基本的問題，若市場自由定價，以前煤炭這些電能原料價格大幅度上漲，電價是要跟著上調(diào)的，民眾愿意嗎？不會引來不明真相的媒體口誅筆伐嗎？
Q：市場經(jīng)濟就是要讓供需來決定價格，這樣價格信號的傳遞才能優(yōu)化配置資源。退一步說，若現(xiàn)在居民用電價低是政府補貼的，那“補貼”來自于何處，還不是來自民眾，羊毛出在羊身上？
林伯強：兩年前，發(fā)電企業(yè)虧損發(fā)電，補貼也是來自于財政，最終來自于民眾。但這是間接的，財政補貼，民眾感受不到，就認為與己無關。若市場自由定價，電價提高了，民眾的感受是直接的，這帶來的感受就不同了。
若市場自由定價的話，電價漲上去了，政府再對低收入群體進行補貼，更有針對性，更有效果?，F(xiàn)在采用財政補貼和交叉補貼，效率很低，也不公平?，F(xiàn)在政府定的電價較低，等于富人享有的補貼更多，因為他們用電用得更多。另外，因有規(guī)模經(jīng)濟的存在，用電大戶，尤其是工業(yè)企業(yè)，應該享有更低的電價，但現(xiàn)在的高價，對它們是不公平的，這些都是對資源配置的扭曲。
這些好處顯而易見。但現(xiàn)在采用這種價格管制，財政補貼和交叉補貼的方式，一是民眾不大容易說服，自由定價恐引發(fā)不滿和動蕩。二是這么做政府省事，自由定價后政府做的工作可能要多一些。
Q：在自由準入，取消審批方面，現(xiàn)在能否做一些改革？
林伯強：小的基本放開了，但大的發(fā)電項目的話，現(xiàn)在還是要政府審批。政府實際上很難清楚市場的需求平衡點在哪里，帶來的結果就是一些地區(qū)電力短缺，而另一些地區(qū)又產(chǎn)能過剩。比如今年經(jīng)濟形勢很差，審批部門可能就根據(jù)今年的需求下調(diào)規(guī)劃的產(chǎn)能，但若明年經(jīng)濟形勢好轉，電能需求上升呢？
國有的電力企業(yè)，對投資的考量和電價的變化可能也沒有民營企業(yè)那么敏感，因為后者的真金白銀是來自于自己，花錢會謹慎節(jié)省很多。中國當前的產(chǎn)業(yè)大幅度過剩，是與政府的審批和電力企業(yè)國有是關系的。
現(xiàn)在在電力行業(yè)提出“混合所有制”的產(chǎn)權改革，我看比較困難。因為大環(huán)境不同了，民營企業(yè)在能源領域的能力太弱了。要是在10年前放開，中國民營的能源公司可能會伴隨中國經(jīng)濟的高速增長而成長，出現(xiàn)數(shù)家大型的民營能源公司，但現(xiàn)在找不到幾家像樣的。引入民營而又不讓其控股的話，民營企業(yè)家是不大感興趣的。實際上，國有能源企業(yè)，單就資本的收益率來說，是很低的，包括中石油、中石化這類巨無霸。像國家電網(wǎng)的收益率，很少超過4%，南方電網(wǎng)可能好一點。30%式的混合一起賺錢，民營真的有興趣？
Q：在當前的“拆分”改革中，應注意或者說需要強調(diào)什么？
林伯強：試點，改革勢在必行，但這輪改革還是要做些試點。先把我上面提到的一些問題厘清，不要急于做全國性統(tǒng)一改革，而是選一些典型地區(qū)做試驗，避免改革支付一些意想不到的、災難性的、全局性成本。二是在試點過程中，也不要幾個試點一刀切。中國地域范圍大，各個地方的局限條件可能不同，要因地制宜，不同的地方可以采用不同的模式進行嘗試。錯了總結經(jīng)驗，對了再逐步推廣。
