能源補貼改革不是獨立的，必須將其納入一個更廣泛的經(jīng)濟和社會改革中。能源補貼改革應(yīng)該與財政改革齊頭并進，建立更完善的能源稅收制度。從長期來看，競爭有助于減少能源供應(yīng)成本和價格，減少補貼還必須進行市場化改革。
中國的能源價格改革，其實也是能源補貼改革的過程。比如說，成品油價格改革的主要目的是變費（養(yǎng)路費）為稅（燃油稅），改革的含義是讓多用路的人、多用油的人多付費。開征燃油稅的關(guān)鍵是可讓消費者有一個選擇，即開“多少”車和“什么樣”的車，是提高能源效率和促進節(jié)能減排的一個主要措施。進一步說，開征燃油稅還支持公平，減少補貼和交叉補貼。
發(fā)展中國家的能源補貼問題，常常是補貼過多和補貼方式不當。主要采用壓低能源價格的消費者補貼，這種補貼通常沒有特定目標群體。幾個月前的中國油、電價格管制和能源補貼就是這個問題。補貼降低了能源產(chǎn)品的終端價格，導(dǎo)致比沒有補貼時更多的能源消費和更大的污染排放。發(fā)展中國家的能源補貼有其合理性，但是補貼方式需要改革。當然，改革必須考慮，取消能源補貼會對經(jīng)濟、社會和環(huán)境產(chǎn)生什么后果。特別是在發(fā)展中國家，必須考慮取消能源補貼對貧困人群的影響。比如說，燃油稅改革以后，對于一些無法“選擇”的消費者，如出租車和公交司機等，他們的成本會增加，這一問題只能通過政府補貼來解決。燃油稅改革解決了一部分能源補貼問題，也提出了新的能源補貼問題。
能源補貼也是一個戰(zhàn)略問題。對于一個國家來說，能源補貼常常是在短期與長期之間的一個戰(zhàn)略選擇。一些研究結(jié)果說明，取消能源補貼可以減輕財政負擔，有利經(jīng)濟增長。比如說IEA曾經(jīng)估算，對于8個最大的非OECD國家，取消能源補貼后，其經(jīng)濟增長率每年可以平均增加0.73%。對于中國來說，除了需要考慮取消補貼的長期影響，但是還需要考慮取消能源補貼對短期社會穩(wěn)定和經(jīng)濟增長的影響。
能補與發(fā)展目標
能源補貼是一個全球性（尤其在發(fā)展中國家）普遍存在的問題。國際能源署估計2012年全球能源補貼達5440億美元，其中對石油的補貼超過了一半，對可再生能源補貼為1010億美元。能源補貼（特別是對化石能源的補貼），通常會造成低效甚至無效的能源使用，導(dǎo)致能源過度消費和環(huán)境污染。
事實上，無論發(fā)展中國家或者發(fā)達國家，退出能源補貼很困難。2009年G20金融首腦峰會在美國匹茲堡舉行，參會各國代表承諾逐步退出化石能源補貼。會后建立了政府間工作組，協(xié)調(diào)具體退出能源補貼機制。幾年過去了，至今取得實質(zhì)性進展。
一般來說，一個國家的能源發(fā)展通常需要支持３個可能是互相矛盾的基本目標，包括支持經(jīng)濟增長、提供能源普遍服務(wù)和保障環(huán)境可持續(xù)。矛盾的核心表現(xiàn)為能源成本水平：支持經(jīng)濟增長、提供能源普遍服務(wù)需要比較低的能源和環(huán)境成本；而保障環(huán)境可持續(xù)需要比較高的能源和環(huán)境成本。不同國家的政府，由于資源稟賦、社會制度、政策理念等不同，會推行不同的能源補貼方式和補貼程度。對環(huán)境可持續(xù)關(guān)注程度越高，化石能源補貼越低，而可再生清潔能源補貼會越高。
同一國家政府，在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，也需要強調(diào)或偏向某個能源目標，采用不同的能源補貼方式和補貼程度。在一個國家發(fā)展的初期，政府可能更注重能源支持經(jīng)濟增長和提供能源普遍服務(wù)，而忽略保障環(huán)境可持續(xù)，具體的表現(xiàn)就是通過能源補貼，壓低能源以及相關(guān)環(huán)境成本；而經(jīng)濟發(fā)展進入比較高收入階段，開始關(guān)注保障環(huán)境持續(xù)，此時會進行能源價格改革，提高能源和環(huán)境成本，逐步退出化石能源補貼。
以中國為例，改革開放前30年，政府用比較低的能源和環(huán)境成本換來快速經(jīng)濟增長和能源普遍服務(wù)（如村村通電），但是為增長付出巨大的環(huán)境代價?，F(xiàn)階段政府開始環(huán)境治理，則需要通過改革，逐步退出能源補貼，整體推高能源成本。
對于發(fā)達國家來說，支持經(jīng)濟增長、尤其是普遍能源服務(wù)發(fā)展目標應(yīng)該不是很重要了，但是為了應(yīng)對氣候變化，支持可再生能源發(fā)展依然需要能源補貼，而且這方面補貼還會進一步增長。當然，發(fā)達國家也需要滿足社會目標方面的補貼，但整體能源產(chǎn)品市場化程度高，能源補貼量比較小。
因此，現(xiàn)實中各國政府是通過價財稅體系來平衡能源三大目標。因此，最優(yōu)政府價財稅體系可以定義為：通過一定時期的價稅財體系設(shè)計，使得三大目標的綜合福利最大化，或者成本最小化。因此，能源補貼是一個全球性普遍存在的問題，而且將持續(xù)存在。
如何定義能補
解決能源補貼問題涉及兩個方面：一是如何定義能源補貼，二是如何改革能源價格機制，有利于逐步退出能源補貼。
如何定義能源補貼？傳統(tǒng)的能源補貼定義是“經(jīng)濟價格”與“現(xiàn)行價格”之差?，F(xiàn)實中“經(jīng)濟價格“由于市場扭曲而難以觀察，所以通常采用影子價格，支付意愿等作為替代。因此同一個能源品種的補貼，估計出來的補貼數(shù)字通常差異比較大。此外，這個定義也是有爭議的，由于能源代際問題和環(huán)境影響未知性，以及能源價格的滯后性，即使是“經(jīng)濟價格”也無法真正反映能源稀缺和環(huán)境成本。所以，取消據(jù)此定義得出來的能源補貼是否福利最大化，會有爭議。
如果政府能夠知道并且能全面考慮到經(jīng)濟社會的各種目標和約束（包括經(jīng)濟發(fā)展、能源普遍服務(wù)以及環(huán)境可持續(xù)性三大目標），可以求解出一個平衡三個目標的最優(yōu)價財稅體系，包括一個平衡三大目標的“最優(yōu)價格“，這個“最優(yōu)價格”里包含“有效能源補貼”；即“經(jīng)濟價格”和“最優(yōu)價格”之間的部分，就是“有效能源補貼”?！坝行茉囱a貼”以外的補貼部分就是“無效補貼”，這是應(yīng)該要努力取消的。當然，現(xiàn)實中計算“有效能源補貼”的難點在于如何量化目標函數(shù)和約束條件。
由于市場存在扭曲，“最優(yōu)價格”是政府“自以為是”的最優(yōu)。一般而言，發(fā)達國家市場化水平比較高，其“最優(yōu)價格”比較接近理論上的最優(yōu)。而發(fā)展中國家市場化水平比較低，競爭更不充分，市場扭曲會使得“最優(yōu)價格”可能遠離最優(yōu)。
因此就提出了如何更加接近最優(yōu)的問題，也就是政府如何參與能源市場和如何設(shè)計最優(yōu)價稅財體系問題。一般來說，政府通過價財稅體系設(shè)計來平衡能源發(fā)展的三大基本目標，具體說，就是采用能源定價方式、能源補貼方式和補貼程度。發(fā)達國家一般采用能源市場定價，政府充分利用財稅（補貼）進行能源干預(yù)和價格監(jiān)管。而發(fā)展中國家一般采用成本加成定價，直接將價格壓制在市場價格之下，通過定價對能源進行補貼，壓低能源作為要素投入的價格。
如果“有效能源補貼”可以確立能源補貼存在合理性，也就決定了發(fā)展中國家允許的能源補貼一般會比發(fā)達國家高得多。這樣，得出一個全球性的退出能源補貼機制是有困難的，包括各國對能源補貼的定義和衡量能源補貼幅度的認定。從一開始對能源補貼的爭議，將影響最終退出能源補貼的成效。
解決能補有效性
一個國家的能源發(fā)展通常需要支持3個可能是互相矛盾的基本目標，包括支持經(jīng)濟增長、提供能源普遍服務(wù)和保障環(huán)境可持續(xù)。各國政府通過價財稅體系來平衡能源三大目標。因此，最優(yōu)政府價財稅體系可以定義為：通過一定時期的價稅財體系設(shè)計，使得三大目標的綜合福利最大化，或者成本最小化。因此，最優(yōu)政府價財稅體系包含一個“有效能源補貼”。
如果能夠計算得到“有效能源補貼”，那么就可以通過政策設(shè)計退出剩下的能源補貼，即“無效能源補貼”。但是，由于如何量化目標函數(shù)和約束條件，是一個相當復(fù)雜和動態(tài)的過程，因此現(xiàn)實中很難求出理論上存在的“有效能源補貼”。
那么，“有效能源補貼”是否具有實踐意義？回答是肯定的。首先， “有效能源補貼”確立了能源補貼存在的合理性。其次，政府可以通過改革而退出的能源補貼，基本上屬于無效補貼，因此，推崇能源價格改革，減少補貼與“有效能源補貼”的存在沒有矛盾。再次，通過改革使得補貼更加有效，也是確立“有效能源補貼”的重要手段。提高補貼的有效性主要是針對補貼設(shè)計的不合理，還有“有效能源補貼”的動態(tài)性；比如說，補貼的邊際效益是遞減的，而且隨著人們收入提高或者技術(shù)進步使得成本減低，所需要的補貼可以逐步減少。因此，即使是“有效能源補貼”，也需要有一個逐步退出的過程。
以往中國政府采用的成本加成定價，可以導(dǎo)致“有效能源補貼”無效化。一般來說，政府的能源成本加成定價的基本公式是：價格=供應(yīng)成本+合理回報，主要有三個方面問題：（1）不是市場供需決定的價格，導(dǎo)致能源市場價格扭曲，無法最優(yōu)配置資源；（2）無法真正反映能源資源稀缺和環(huán)境成本；（3）支持能源不公平和低效利用?，F(xiàn)實中，成本加成定價的最大問題是公平和效率問題。由于富裕群體的人均能源消費量遠大于貧困群體，成本加成定價背景下的無歧視、通過低能源價格的補貼，導(dǎo)致了能源補貼大部分補貼了富人，而富人對能源價格的不敏感性又導(dǎo)致了能源低效利用。
因此，政府需要通過改革，以正確方式參與能源市場，具體做法是：改革政府成本加成定價，采用能源市場化定價，通過財稅（補貼）設(shè)計干預(yù)能源市場。同時，將政府干預(yù)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高補貼機制的透明度和接受社會監(jiān)督的可行性。所以，中國今后能源價格改革的路徑是，政府盡可能不用直接進行能源定價，而是用財稅手段參與能源市場，放開競爭性環(huán)節(jié)能源價格可以與能源補貼共存，能源補貼的設(shè)計需要透明，有針對性，并且公平有效。透明合理的能源補貼設(shè)計必須有利于今后的逐步退出。
通過對能源補貼的研究回顧可以發(fā)現(xiàn)：（1）由于沒有對能源補貼的定義進行討論，無法解析為什么能源補貼普遍存在、不同國家能源補貼的差異性以及為什么難以退出補貼；（2）對能源補貼的研究比較有限，而且多是偏向于對補貼規(guī)模進行估計和分析取消補貼的影響，沒有約束下的最優(yōu)能源補貼規(guī)模估計；（3）缺乏對能源補貼機制本身的研究，研究往往停留在證明能源（電力）補貼存在窮人補貼富人的現(xiàn)象，以及“有針對性的補貼”如何緩解這種情況；（4）沒有考慮到在微觀層面上如何讓企業(yè)和個人“面臨正確的激勵”這一至關(guān)重要的因素在能源補貼機制設(shè)計中的作用。
如果理論上確實存在一個最優(yōu)價財稅體系和“有效能源補貼”，目前系統(tǒng)性研究能源補貼需要至少包括三個方面：（1）以能源三大目標作為約束條件，估計最優(yōu)能源補貼規(guī)模；（2）將“有效能源補貼”合理有效“分發(fā)”到各個收入群體，就是做好補貼設(shè)計，通過有目標和透明的能源補貼，最大化能源補貼的收益，同時兼顧補貼的效率和公平；（3）如何將“有效能源補貼”納入微觀層面，讓企業(yè)和個人“面臨正確的激勵”。
能補改革啟示
政策制定者通常認為，由于難以確定“有效能源補貼”，退出能源補貼就等同于放棄某個社會政策目標。改革能源補貼其實是通過更好的補貼辦法實現(xiàn)這個社會政策目標，并且不會與其他社會目標產(chǎn)生沖突。也就是說，政府應(yīng)當不斷尋找更有效的補貼設(shè)計來實現(xiàn)社會目標（如對貧困人群的服務(wù)），而不是僅僅依靠能源補貼來實現(xiàn)某個社會目標。比如說，健全社會保障系統(tǒng)，對于貧困人群來說，它對貧困人群的保障比低能源價格更有效。另一種方法就是利用減少或取消能源補貼而節(jié)省的資金，直接用于社會福利項目融資，包括直接增加收入、健康和教育投資，等等。
對于中國這樣的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中國家來說，改革能源補貼顯然有很大難度。主要來自現(xiàn)有既得利益者，以及改革對社會穩(wěn)定影響的擔憂。首先，補貼成本由全社會承擔，而收益卻可能僅歸于一小部分人，其中大部分獲益者可能不是真正的目標群體，現(xiàn)在的受益人群將會抵觸和反對改革。一般而言，發(fā)展中國家能源補貼受益人群通常比較大，有些時候甚至是大部分人，因此，改革對社會穩(wěn)定的影響也必須考慮，這就是以漸進的方式進行改革的基本論據(jù)。比如，在資源稅改革的初期采取比較低的稅率。如果改革某種能源補貼會降低某一特定群體的購買能力，政府應(yīng)該引入更直接、有效的補償措施，維持他們的實際收入。還比如，成品油改革后對出租車和公交部門進行補貼。要使改革獲得廣泛支持，政策制定者應(yīng)該清楚地向公眾傳達能源補貼對經(jīng)濟和社會的整體效益。但是，從整體經(jīng)濟效益看來，改革能源補貼對競爭力的負面影響很可能是個偽命題。
政府在能源補貼方面面臨的挑戰(zhàn)還包括，補貼政策的初衷與最終效果之間常常會有很大差距。按照以上的補貼基本原則，能源補貼可以歸結(jié)為幾個最基本的問題：即對象、范圍、方式和幅度。在能源補貼設(shè)計之初，就必須考慮這些問題，避免生產(chǎn)者和消費者過度依賴補貼。能源補貼的主要對象是還沒有獲得現(xiàn)代能源的居民，特別是農(nóng)村人口。補貼范圍主要是沒有獲得能源服務(wù)的用戶，補貼應(yīng)該是投資的最初費用。補貼方式應(yīng)該是，在保證對特定人群的補貼時，盡管消費側(cè)的補貼管理成本可能更高，但消費側(cè)補貼的效果仍好于生產(chǎn)側(cè)補貼。補貼的幅度應(yīng)該足夠激勵能源供應(yīng)者為貧困人口提供能源服務(wù)。比如，采用生命線價格，可以將能源消費限制在合理的范圍。
能補改革建議
改革能源補貼時應(yīng)該遵循一些基本原則，主要包括：補貼只針對應(yīng)該獲得補貼的人群；補貼不應(yīng)該減低生產(chǎn)者生產(chǎn)和消費者使用高效能源的積極性，減少市場扭曲；補貼方案應(yīng)該通過全面的成本效益分析，得以證實有效；補貼總額應(yīng)該在可以承受的范圍以內(nèi)；補貼方案的實施成本也應(yīng)該是合理的。另外，應(yīng)當公開用于能源補貼的經(jīng)費使用情況以及補貼對象的相關(guān)信息。
能源補貼改革不是獨立的，必須將其納入一個更廣泛的經(jīng)濟和社會改革中。能源補貼改革應(yīng)該與財政改革齊頭并進，建立更完善的能源稅收制度。從長期來看，競爭有助于減少能源供應(yīng)成本和價格，減少補貼還必須進行市場化改革。關(guān)鍵是，政策制定者應(yīng)該認識到，能源補貼是解決社會問題的一個方法，但不是首要方法，教育、健康和福利政策才是。此外，與收稅一樣，補貼（負稅）的關(guān)鍵是透明，不透明的補貼不僅使人曲解補貼的用意，還會使補貼流入不該受補貼的人手中。
改革能源補貼基本上是一個效率選擇問題，是在短期措施與長期戰(zhàn)略之間如何選擇的問題。改革能源補貼的一些基本原則包括：能源補貼的評估標準；能源補貼是否到達真正的補貼對象；能源補貼是否能夠鼓勵企業(yè)以最小成本提供服務(wù)；能源補貼是否以最小的規(guī)劃成本實現(xiàn)社會目標，激勵對貧困和農(nóng)村人群的能源服務(wù)。設(shè)計補貼方式時，使補貼的社會效益（包括環(huán)境效益）超過最終的經(jīng)濟成本，補貼才是合理的。
因為涉及利益群體，退出補貼是一個全球性的難題，因此政府通常需要退出的機會，這個機會通常是能源價格低迷時期，因為這個時候改革和退出補貼可以和能源價格下降一起進行，改革和退出補貼的阻力會大大減少，而目前能源供大于求，價格低迷，正是一個好機會。
（作者系新華都商學(xué)院教授）
