——訪清華大學(xué)電機(jī)系教授、
清華四川能源互聯(lián)網(wǎng)研究院交易與運(yùn)籌中心主任夏清
能源情報研究中心 陳學(xué)婧
“電力市場化改革到了關(guān)鍵時刻，中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合并不能有效化解煤電產(chǎn)業(yè)鏈積聚的風(fēng)險，卻會在省內(nèi)形成寡頭市場，致使省級市場建設(shè)取得的成果喪失。煤電困境應(yīng)通過完善市場機(jī)制予以解決，而非退回計劃?！?清華大學(xué)電機(jī)系教授、清華四川能源互聯(lián)網(wǎng)研究院交易與運(yùn)籌中心主任夏清日前接受記者獨家專訪時表示。
據(jù)悉，國資委日前發(fā)布《中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點方案》（以下簡稱《方案》），自2019年開始啟動，用3年左右時間開展中央企業(yè)重點區(qū)域煤電資源整合試點工作，原則上根據(jù)5家集團(tuán)所在省級區(qū)域煤電裝機(jī)規(guī)模、經(jīng)營效益確定牽頭單位，綜合考慮地區(qū)電價、過剩產(chǎn)能消納、煤電聯(lián)營、各企業(yè)區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃等因素，確定中國華能牽頭甘肅，中國大唐牽頭陜西，中國華電牽頭新疆，國家電投牽頭青海，國家能源集團(tuán)牽頭寧夏。《方案》在業(yè)內(nèi)引起一片嘩然。
記者：您認(rèn)為，在推進(jìn)電力市場化改革的當(dāng)下，《方案》提出的煤電資源區(qū)域整合，將對省級電力市場造成什么影響，是否有助于推進(jìn)區(qū)域電力市場建設(shè)？
夏清：黨中央、國務(wù)院啟動新一輪電力體制改革以來，我國電力市場建設(shè)取得實質(zhì)性進(jìn)展：全國電力市場化交易電量占電網(wǎng)企業(yè)銷售電量比重近40%，全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計劃穩(wěn)步推進(jìn)，電力現(xiàn)貨市場8家如期試運(yùn)行，2016~2018年全國電力市場化交易比重逐年提高，累計釋放改革紅利超過1800億元。在電力市場化改革的過程中，也暴露出一些問題。現(xiàn)在最典型的問題就是煤電大面積虧損，煤電量價齊跌，資不抵債，有些火電企業(yè)宣告破產(chǎn)，國有資產(chǎn)保值問題突出。在這樣的情況下，我們?nèi)绾瓮七M(jìn)電力市場改革，實現(xiàn)生產(chǎn)者與消費者的共贏，是當(dāng)前要解決的重大問題。
近期我也關(guān)注到中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點的信息，這值得警惕。這樣的煤電資源整合將形成寡頭市場，在已經(jīng)放開的售電市場中，售電公司只能與一家發(fā)電集團(tuán)交易，必然是店大欺客！這相當(dāng)于宣布省級市場不再競爭、市場失靈。中發(fā)9號文發(fā)布以來，省級市場建設(shè)取得的成果極有可能由此喪失，這與當(dāng)前我國推進(jìn)電力市場化改革的大政方針是不符的。
在區(qū)域電力市場建設(shè)方面，此舉也并無助推作用。電力市場是以電力網(wǎng)絡(luò)為載體的市場，電力市場中大部分的電量是在省內(nèi)平衡，受省間輸電容量的限制，省內(nèi)發(fā)電寡頭形成強(qiáng)大市場力后，將成為價格的引領(lǐng)者，導(dǎo)致市場機(jī)制失靈。
記者：煤電資源區(qū)域整合能否有效解決煤電大面積虧損問題？
夏清：為煤電紓困，首先要弄清當(dāng)前煤電大面積虧損的原因，我認(rèn)為主要源于四方面因素：一是經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，電力需求不足，用電量增幅減緩，煤電盈利空間萎縮，為搶電量企業(yè)間惡性競爭，引發(fā)市場踩踏；二是新能源快速發(fā)展嚴(yán)重擠壓了煤電的生存空間，為保障新能源消納，煤電利用小時數(shù)急劇減少，某些區(qū)域煤電已經(jīng)由基礎(chǔ)能源變?yōu)橹涡履茉吹恼{(diào)節(jié)電源；三是各地推進(jìn)藍(lán)天計劃，盡可能減發(fā)煤電，進(jìn)一步降低了發(fā)電利用小時數(shù)，價跌量縮，火電進(jìn)入艱難時期；四是當(dāng)前煤電的大面積虧損也是此前五大發(fā)電集團(tuán)跑馬圈地、盲目擴(kuò)大煤電規(guī)模的后果。
基于上述原因，解決煤電虧損問題，采用資源整合的方式并不能奏效。為避免惡性競爭出現(xiàn)踩踏，資源整合到一家公司，變成壟斷，但市場的本質(zhì)是競爭，沒有競爭就動搖了市場的根基。有統(tǒng)計顯示，我國已有16個省份的電力市場力指標(biāo)超過警戒線，存在動用市場力的風(fēng)險。若還要進(jìn)一步整合強(qiáng)化，形成一省一家發(fā)電企業(yè)的局面，最終不僅造成價格競爭的消亡，還會導(dǎo)致成本競爭動力的喪失。此外，試點各省煤電資產(chǎn)狀況不同，外送條件不均，煤電資產(chǎn)置換，總會有企業(yè)受損、有企業(yè)獲益，進(jìn)而引發(fā)新的問題。
在推進(jìn)市場建設(shè)中，遇到問題不可怕，但不能回到計劃?，F(xiàn)有問題不是市場解決不了，是我們不熟悉市場的方式，不善于采用市場的方法手段解決市場發(fā)展中所遇到的問題。
記者：如何完善市場機(jī)制，解決當(dāng)前煤電的困境？
夏清：以市場機(jī)制解決煤電大面積虧損問題，一是設(shè)定最低限價，二是建立容量市場。
目前我國絕大部分的省級電力市場方案中設(shè)置了最高限價，但沒有最低限價的限制。最高限價保護(hù)了消費者的利益，但也要設(shè)置最低限價，保護(hù)生產(chǎn)者的利益。市場機(jī)制對消費者與生產(chǎn)者都應(yīng)該是公平的！在設(shè)定最低限價方面，考慮當(dāng)前煤價水平、社會平均資產(chǎn)回報率等設(shè)定參數(shù)，測算出發(fā)電的真實成本，以最低限價方式防止市場成員之間的惡意降價，互相“踩踏”。例如，美國PJM市場，當(dāng)供不應(yīng)求導(dǎo)致市場失靈時，自動恢復(fù)到成本價格競爭?，F(xiàn)在我們出現(xiàn)供過于求的市場失靈時，也可以采用這種方法。相對于煤電資源區(qū)域整合，設(shè)定最低限價仍然可激發(fā)企業(yè)降成本的動力，這是因為每家發(fā)電企業(yè)仍然是獨立的成本中心、利潤中心，還是存在競爭的。設(shè)定最低限價與計劃模式下一家壟斷存在著本質(zhì)的差別。
建立容量市場，這是解決當(dāng)前煤電問題的迫切需要。未來無論新能源如何發(fā)展，火電將為整個能源轉(zhuǎn)型起到保駕護(hù)航的作用，煤電大面積虧損的現(xiàn)狀，是電力市場必須解決的問題，否則將影響未來電力供求關(guān)系。
首先要清楚，煤電如今遭遇的困境，不是市場出現(xiàn)了問題，而是我們簡單地把電力市場的競爭看成是電量的競爭，忽視了電力市場的平衡不僅是電量的平衡，還包括電力的平衡，在存量資產(chǎn)競爭中沒有考慮電量與容量的差異性、稀缺性。此外，能源轉(zhuǎn)型的成本問題如何處理也沒有考慮周全。
能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程加快，煤電成為調(diào)節(jié)資源，利用小時數(shù)降低，支撐新能源運(yùn)行，其作用在于容量，已非發(fā)電量。煤電轉(zhuǎn)為調(diào)節(jié)資源，其提供的容量資源是有價值的，但目前還缺乏肯定火電在整個電力電量平衡中發(fā)揮作用的市場機(jī)制、交易品種，煤電以容量方式保障新能源消納產(chǎn)生的外部效益沒有予以回報。市場機(jī)制應(yīng)承認(rèn)每一個市場成員對稀缺資源的貢獻(xiàn)率，這才是真正的市場。解決煤電問題必須建立容量市場，承認(rèn)其價值，給予其容量補(bǔ)償。目前，在現(xiàn)貨市場設(shè)計中雖然統(tǒng)籌了電力電量平衡，但火電作為清潔能源消納的靈活資源價值沒有考慮，這正是建立容量市場緣由。這方面的考慮已在云南電力市場中得以體現(xiàn)，開始對消納水電的煤電予以容量補(bǔ)償。
建立長中短期容量市場。長期容量市場上，政府應(yīng)做好容量市場的需求預(yù)測。采用政府代理與市場選擇相結(jié)合。首先由政府代理用戶采購一定容量比例，以招投標(biāo)方式穩(wěn)定容量價格，確保電力供需長期穩(wěn)定的平衡；其余部分由市場主體通過競爭發(fā)現(xiàn)容量市場的價格。以巴西為例，巴西政府在長期容量市場上，采購大部分比例的預(yù)測容量，并按一定比例分配給所有用戶；用戶不足的容量則通過中短期容量市場交易獲得。這樣既解決了用戶對未來預(yù)測難以精準(zhǔn)的問題，又實現(xiàn)了未來容量價格的相對穩(wěn)定。
從長期看，建立容量市場不僅可有效引導(dǎo)投資，而且可以通過容量電價激勵用戶最有效地利用發(fā)輸配電資產(chǎn)，提高資產(chǎn)效率。建立容量市場，讓用戶承擔(dān)容量電價，必將激勵用戶減少尖峰負(fù)荷，提高負(fù)荷率，獲得提升發(fā)輸配資產(chǎn)利用率的紅利。用戶通過友好的用電方式獲取整體電價的降低。應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前我國電力行業(yè)的存量資產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入到市場競爭，但是在規(guī)劃方面迫切需要引入市場機(jī)制。市場不僅要促進(jìn)存量資產(chǎn)的競爭，更要引導(dǎo)未來行業(yè)的投資。
記者：基于目前改革進(jìn)程，您對電力市場化改革有何建議？
夏清：電力市場建設(shè)，不僅僅是構(gòu)建外部競爭的環(huán)境，更重要的是產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計。電力市場走到今天，一定要加快推進(jìn)國企混改。
市場化改革的核心是產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計，國企混改是未來市場化改革的基礎(chǔ)，只有產(chǎn)權(quán)多元化才能完善治理、強(qiáng)化激勵，才能做強(qiáng)做大。不解決機(jī)制問題，簡單的資產(chǎn)重組解決不了問題，換湯不換藥。要真正以資本為紐帶，推進(jìn)混改，實現(xiàn)股權(quán)多元化，解決市場主體是“非理性人”的問題，市場機(jī)制的功能才會發(fā)揮的更好。
