中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：英國(guó)是世界上最早進(jìn)行能源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的國(guó)家，并為許多國(guó)家提供了改革經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)機(jī)制模板。私有化和市場(chǎng)化給英國(guó)能源領(lǐng)域乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷注入新的活力，尤其是在撒切爾政府主導(dǎo)的私有化改革完成后，英國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了近30年的快速增長(zhǎng)。新世紀(jì)以來(lái)，市場(chǎng)化更是成為英國(guó)政府低碳能源戰(zhàn)略的重要推手之一。
不過(guò)，英國(guó)的市場(chǎng)化進(jìn)程也并非完美，尤其是近期英國(guó)脫歐事件引人關(guān)注。與歐盟這個(gè)世界最大單一規(guī)模市場(chǎng)切斷聯(lián)系，短期內(nèi)勢(shì)必對(duì)英國(guó)自由貿(mào)易范圍產(chǎn)生負(fù)面影響，但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，脫歐體現(xiàn)了英國(guó)在市場(chǎng)層面的獨(dú)到眼光，長(zhǎng)期來(lái)看擺脫歐盟體制束縛可能更有利于英國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
國(guó)有化與私有化交替
英國(guó)是現(xiàn)代資本主義的發(fā)源地，最早開始工業(yè)革命和實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。19世紀(jì)起，自由主義經(jīng)濟(jì)思想和自由貿(mào)易成為英國(guó)國(guó)策，并伴隨“炮艦政策”向全世界推廣，成就了“日不落帝國(guó)”的偉業(yè)，也確立了自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的成熟和完善無(wú)疑為英國(guó)崛起提供了有利的制度環(huán)境，但隨著二戰(zhàn)結(jié)束，大量殖民地紛紛獨(dú)立，英國(guó)財(cái)政收入大幅度縮水，能源領(lǐng)域更是可以用支離破碎來(lái)形容。英國(guó)全境每天要輪流斷電6個(gè)小時(shí)，整個(gè)能源體系呈分散化特征，不同區(qū)域之間煤氣、電力標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，極大地限制了英國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
面對(duì)二戰(zhàn)遺留的創(chuàng)傷，福利社會(huì)制度和民主社會(huì)主義理念成為西歐的主流思想，英國(guó)社會(huì)普遍傾向于通過(guò)國(guó)有化方式迅速建立統(tǒng)一的能源體系。1945年，工黨上臺(tái)后，共推出了8項(xiàng)國(guó)有化法案，對(duì)煤炭、煤氣和電力行業(yè)進(jìn)行了國(guó)有化改造。到1979年，上述三個(gè)行業(yè)在英國(guó)的國(guó)有化程度達(dá)100%，石油工業(yè)也達(dá)25%，建立起了基本完整的能源行業(yè)國(guó)有化體制。
國(guó)家有效干預(yù)為英國(guó)戰(zhàn)后復(fù)蘇和經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)提供了新動(dòng)能，但進(jìn)入70年代后，在全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，英國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也陷入停滯，國(guó)有企業(yè)活力不足、擠占過(guò)多資金和資源等被認(rèn)為是重要因素之一，這種情況下，私有化和自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重新走上前臺(tái)。
1979年，英國(guó)在撒切爾政府的領(lǐng)導(dǎo)下開啟了私有化浪潮。私有化和市場(chǎng)化改革涉及到英國(guó)幾乎所有領(lǐng)域，其中最具代表性的是能源領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，大體上分三個(gè)階段推進(jìn)。第一階段是在上游產(chǎn)業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府主要以出售股票的方式對(duì)上游企業(yè)進(jìn)行私有化，出售股票的收益極大緩解了政府的財(cái)政困境，也進(jìn)一步堅(jiān)定了私有化改革的信心。第二階段著重建立完全競(jìng)爭(zhēng)的能源市場(chǎng)模式，主要改革措施是打破壟斷，推動(dòng)能源網(wǎng)絡(luò)管道等下游產(chǎn)業(yè)向社會(huì)資本放開。該階段政府取消了英國(guó)天然氣公司的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)電和配售電領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)私有化并引入了電力庫(kù)交易模式。第三階段以國(guó)際自由貿(mào)易為標(biāo)志。隨著英國(guó)和歐洲大陸的油氣管道、輸電通道的建成，英國(guó)能源市場(chǎng)成為歐洲乃至世界最為開放的能源市場(chǎng)，外商或外資控股公司在能源投資方面與英國(guó)本土公司享有同等待遇，其主旨是為廣大用戶提供多樣的能源選擇和更優(yōu)的能源價(jià)格。
作為英國(guó)能源行業(yè)乃至撒切爾政府的標(biāo)志性事件，私有化政策的出臺(tái)并非偶然現(xiàn)象，其背后是深層次的經(jīng)濟(jì)、政治和思想原因。表面上看，私有化和市場(chǎng)化旨在解決英國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和能源體系運(yùn)行效率問(wèn)題；深層次看，則是整個(gè)英國(guó)社會(huì)思潮轉(zhuǎn)變的具體表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)方面，二戰(zhàn)后英國(guó)一直奉行的凱恩斯主義在70年代末開始出現(xiàn)各種問(wèn)題，國(guó)家干預(yù)使市場(chǎng)機(jī)制難以有效發(fā)揮作用，無(wú)法充分應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和能源供需結(jié)構(gòu)變化的挑戰(zhàn)；政治方面，工會(huì)權(quán)力膨脹使國(guó)家和資本權(quán)威衰落；思想方面，主張經(jīng)濟(jì)自由主義的新右派思潮興起，為推動(dòng)私有化改革提供了關(guān)鍵的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)動(dòng)力。各種因素綜合影響下，市場(chǎng)力量重新主導(dǎo)了英國(guó)能源行業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
市場(chǎng)力量成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基石
縱觀英國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程，雖然國(guó)有化和私有化在不同階段和不同領(lǐng)域發(fā)揮了不同的歷史作用，但市場(chǎng)力量還是在絕大部分時(shí)期起著主導(dǎo)作用。
國(guó)有化為英國(guó)戰(zhàn)后工業(yè)體系的迅速重建和60年代的經(jīng)濟(jì)繁榮做出了重要貢獻(xiàn)，但從實(shí)際數(shù)據(jù)看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占英國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值的比重最高時(shí)也僅有10.5%，主要集中在能源、通信、交通、汽車、宇航等基礎(chǔ)設(shè)施和高科技領(lǐng)域。這也意味著自由市場(chǎng)在英國(guó)并沒(méi)有被丟棄過(guò)，大部分時(shí)間內(nèi)還是發(fā)揮著資源基礎(chǔ)配置的作用，尤其是撒切爾政府執(zhí)政后，全面市場(chǎng)化改革取得了切實(shí)和卓有成效的成績(jī)，英國(guó)政府通過(guò)私有化和市場(chǎng)化獲得了大量財(cái)政收入，激發(fā)了市場(chǎng)活力，扭轉(zhuǎn)了英國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯局面并保持了連續(xù)30年的增長(zhǎng)，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中長(zhǎng)期處于領(lǐng)先地位。
具體到能源領(lǐng)域，其國(guó)有化程度曾經(jīng)在70年代達(dá)到過(guò)極高水平，徹底改變了能源系統(tǒng)的分散化面貌，對(duì)英國(guó)建立統(tǒng)一和安全的能源供應(yīng)體系功不可沒(méi)。而私有化和市場(chǎng)化改革則在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步激發(fā)了市場(chǎng)活力，通過(guò)市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)提高了整個(gè)能源系統(tǒng)的運(yùn)行效率。以電力市場(chǎng)化改革為例，2001年新電力交易機(jī)制（NETA）引入后，97%以上的電力通過(guò)雙邊合同市場(chǎng)售出。電力市場(chǎng)化程度的提高使得英國(guó)電力價(jià)格穩(wěn)步下降，2003年電價(jià)和電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用相比2001年均下降了20%左右。有評(píng)估報(bào)告指出，整個(gè)電力市場(chǎng)化改革使英國(guó)社會(huì)成本效益提升了22個(gè)百分點(diǎn)，以電力零售和批發(fā)市場(chǎng)為主體的現(xiàn)代電力市場(chǎng)基本模型也成為了世界各國(guó)電力市場(chǎng)改革的范本。
在數(shù)次能源轉(zhuǎn)型歷程中，市場(chǎng)也是英國(guó)的重要依托手段之一?！皞惗仂F”事件后，英國(guó)迅速制定了“脫煤”戰(zhàn)略，隨著北海油田的發(fā)現(xiàn)，氣電的經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢(shì)逐漸體現(xiàn)，市場(chǎng)也隨之迅速轉(zhuǎn)向，90年代大量天然氣機(jī)組進(jìn)入英國(guó)發(fā)電領(lǐng)域，氣電裝機(jī)占比只用10年就從5%上升到28%，市場(chǎng)的靈敏嗅覺(jué)讓煤電以異乎尋常的速度告別英國(guó)能源舞臺(tái)。進(jìn)入新世紀(jì)后，作為大西洋最大的島國(guó)，英國(guó)較早意識(shí)到氣候變化會(huì)引起海洋變暖、冰川融化以及海平面上升等危害，又提出了“低碳化”能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)，而碳市場(chǎng)是其減排工作推進(jìn)的核心之一。英國(guó)不僅在2002年至2006年試行世界首個(gè)國(guó)家碳排放市場(chǎng)交易體系，還引領(lǐng)了歐盟碳排放交易體系的建立。經(jīng)過(guò)20年的探索，英國(guó)通過(guò)市場(chǎng)逐漸找到了適合本國(guó)國(guó)情的低碳減排路徑，當(dāng)前可再生能源已成為英國(guó)第二大電源。
對(duì)英國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的反思
在市場(chǎng)力量取得不俗成績(jī)的同時(shí)，英國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注和思考的問(wèn)題。
一是完善的監(jiān)管和機(jī)制設(shè)計(jì)是市場(chǎng)化成果真正惠及民眾的前提。80年代末，英國(guó)電力市場(chǎng)化改革進(jìn)行的最初幾年內(nèi)，盡管電能生產(chǎn)成本下降近一半，整體電力批發(fā)和零售價(jià)格卻沒(méi)有下降，在2001年NETA模式取代交易庫(kù)模式后這一現(xiàn)象才有所好轉(zhuǎn)。造成這種局面的重要原因是，在私有化開展前期，為吸引資本購(gòu)買國(guó)有資產(chǎn)，機(jī)制設(shè)計(jì)上過(guò)分關(guān)注股東利益，私有化后企業(yè)盈利能力普遍上升，但民眾生活成本卻并未隨之下降；在私有化基本完成后，改革重點(diǎn)開始向完善市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)變，社會(huì)民眾才開始真正享受到市場(chǎng)化帶來(lái)的紅利。這說(shuō)明在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，也要通過(guò)制度設(shè)計(jì)和監(jiān)管防止參與者形成新的市場(chǎng)壟斷行為。
二是在部分基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，市場(chǎng)短期逐利行為和過(guò)于嚴(yán)格的監(jiān)管可能降低中長(zhǎng)期技術(shù)和研發(fā)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力。以電力領(lǐng)域?yàn)槔?，英?guó)國(guó)家電網(wǎng)在電改后的技術(shù)研發(fā)受到天然氣和電力市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（Ofgem）的嚴(yán)格監(jiān)管，自主權(quán)大大下降，缺乏技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力，研發(fā)投入占銷售收入比例從改革前的2%下降到2011年的0.1％。具有一定天然壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域并不適合私有化，短期盈利壓力和嚴(yán)格監(jiān)管等因素可能使經(jīng)營(yíng)主體采取一系列短視措施，忽視基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)研發(fā)升級(jí)和投入。
三是在很多重要產(chǎn)業(yè)中，英國(guó)本土企業(yè)缺乏保護(hù)，競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)地位有所下降。在市場(chǎng)開放過(guò)程中，英國(guó)在能源等關(guān)鍵領(lǐng)域給予了國(guó)外企業(yè)同等投資環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)條件，到2017年，英國(guó)六大能源供應(yīng)商中僅有一家是本土企業(yè)，大部分市場(chǎng)份額被法國(guó)、德國(guó)企業(yè)占據(jù)。雖然難以評(píng)價(jià)這種市場(chǎng)局面對(duì)國(guó)家孰優(yōu)孰劣，但至少在對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)、能源等關(guān)鍵基礎(chǔ)領(lǐng)域的掌控力和對(duì)外依存度上，英國(guó)政府已經(jīng)處于較為被動(dòng)的地位。
對(duì)中國(guó)的啟示
從實(shí)踐來(lái)看，英國(guó)的私有化和市場(chǎng)化道路在不斷調(diào)整過(guò)程中前進(jìn)，并不是一概的反對(duì)國(guó)家干預(yù)，而是以務(wù)實(shí)的態(tài)度不斷調(diào)整市場(chǎng)力量和政府管控的邊界。在私有化推進(jìn)初期，無(wú)論是從宣傳、尋找金融機(jī)構(gòu)到最后出賣股份都是英國(guó)政府在推動(dòng)；同時(shí)為維護(hù)消費(fèi)者利益和防止地方壟斷，在能源行業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中也逐漸形成了價(jià)格上限管制、環(huán)境管制等一系列國(guó)家監(jiān)管機(jī)制；在新世紀(jì)推行低碳戰(zhàn)略和新能源發(fā)電技術(shù)時(shí)，英國(guó)政府也通過(guò)可再生能源強(qiáng)制配額和“碳地板價(jià)格”等方式推動(dòng)實(shí)現(xiàn)2030年的碳減排目標(biāo)。
從這一系列政策和行動(dòng)可以看出，英國(guó)政府并非信奉市場(chǎng)萬(wàn)能，而是從務(wù)實(shí)的角度出發(fā)，規(guī)范市場(chǎng)機(jī)制的“自由程度”，掌握政府管控的最佳度量。從干預(yù)手段上看，英國(guó)政府的各類措施逐漸從“國(guó)家—企業(yè)”的直接模式向“國(guó)家—市場(chǎng)—企業(yè)”的間接模式轉(zhuǎn)變，即市場(chǎng)承擔(dān)了準(zhǔn)確傳遞和反映政府干預(yù)意圖的角色，以市場(chǎng)為途徑實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)節(jié)目的。
對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，在能源和電力市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，有自己的特殊國(guó)情，在堅(jiān)持市場(chǎng)發(fā)揮資源配置決定性作用的前提下，一定要認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)的力量強(qiáng)大但并不萬(wàn)能，市場(chǎng)化不等于私有化，提高能源體系運(yùn)行效率才是目的。在政策方面，應(yīng)堅(jiān)持穩(wěn)健和靈活調(diào)整相結(jié)合，以健全的市場(chǎng)反饋機(jī)制來(lái)不斷觀察市場(chǎng)反應(yīng)，防止出現(xiàn)調(diào)整失控。同時(shí)，也要避免 “一刀切”等簡(jiǎn)單粗暴的調(diào)控方式，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)途徑傳遞國(guó)家調(diào)控意圖、實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，最終探索出一條具有中國(guó)特色的能源市場(chǎng)化改革發(fā)展道路。
（作者供職于國(guó)網(wǎng)能源研究院有限公司）
