徐駿 浙江財經(jīng)大學中國政府管制研究院/政府監(jiān)管與公共政策研究中心
1、激勵性管制理論的崛起：最快的成果轉(zhuǎn)化
在上個世紀60年代，西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家對電力等自然壟斷行業(yè)普遍實行的收益率管制（Rate of Return Regulation），即對電力公司成本監(jiān)審的基礎之上核定準許成本，然而再根據(jù)電力公司所處行業(yè)的經(jīng)營風險設定一個行業(yè)平均水平的資本回報率并以此計算準許收益，最終核定電力公司向電力用戶所收取的價格。這在當時的低通貨膨脹率的背景之下監(jiān)管機構也不需要對管制的電價頻繁地加以調(diào)整。但到了70年代，西方發(fā)達國家經(jīng)歷的高通貨膨脹率使電力公司成本上升，電力公司不得不頻繁地向監(jiān)管機構提出重新核定電價的要求。燃料價格聯(lián)動機制被引入到電價監(jiān)管中來。但僅僅是燃料價格聯(lián)動也并不能涵蓋電力公司的所有投入品的價格波動。更重要地是，電力公司遇到成本一漲就要求監(jiān)管機構漲電價的做法讓監(jiān)管機構意識到如何激勵電力公司節(jié)約成本就成為一個急需解決的問題。
1982年美國紐約大學經(jīng)濟學教授Baumol發(fā)表了一篇文章提出了價格監(jiān)管的一個新思路，即監(jiān)管機構在制定價格時應允許企業(yè)在投入品價格上漲時終端價格也隨之上漲，但漲幅需要扣減掉一個效率提升項。這個效率提升可以從以往企業(yè)經(jīng)營效率提升的幅度中觀察得到。并且企業(yè)投入品價格上漲的指數(shù)不能以其自身投入品為計算依據(jù)，而應該是全行業(yè)投入品價格變化指數(shù)為準，這樣才能防止企業(yè)操作這個指數(shù)來實現(xiàn)更大幅度的終端價格上漲。盡管這種定價投機可以在某種程度上把監(jiān)管機構從日常繁重的成本監(jiān)審任務中解脫出來，而只需要建立起一套定價機制，然而Baumol還強調(diào)，這種定價機制不能是永久性的，監(jiān)管機構仍然需要定期對企業(yè)做成本監(jiān)審來了解企業(yè)真實的成本情況。
延續(xù)Baumol的思路，1983年英國劍橋大學經(jīng)濟學教授Littlechild發(fā)表文章，對英國電信業(yè)價格監(jiān)管提出了“RPI-X”方法，RPI是零售價格指數(shù)，而X則是被監(jiān)管企業(yè)的效率提升項。RPI-X表示被監(jiān)管企業(yè)的價格調(diào)整可以按照零售價格指數(shù)減去效率提升的方法來確定，由于RPI是全行業(yè)的價格指數(shù)，因此不受益受到被監(jiān)管企業(yè)的操縱。后來管制經(jīng)濟學研究學者把“RPI-X”為代表的價格管制制定方法統(tǒng)稱為價格上限管制（Price-Cap Regulation），以區(qū)別于傳統(tǒng)的回報率管制。
澳大利亞消費者保護與競爭委員會首席經(jīng)濟學家Biggar認為，在政府管制的歷史上，很少有像價格上限管制這樣從理念的提出到最終實行落地只花了很短的時間，并且產(chǎn)生了顯著的影響。美國聯(lián)邦通信委員會在1987年就推薦使用價格上限法來管制AT&T以及后來的地方電話交換公司。盡管在1985年美國幾乎所有的州級管制機構都還在使用回報率管制電信行業(yè)，到了80年代末，有一半的州級管制機構已經(jīng)轉(zhuǎn)向使用價格上限管制，到了2000年時，幾乎所有的州都在使用某種形式的價格上限管制。
2、首任電力監(jiān)管總監(jiān)的難題：監(jiān)管對象對股東大撒錢
1989年，英國通過了新的《電力法》，規(guī)定成立電力監(jiān)管辦公室（Offer）并且設立電力監(jiān)管總監(jiān)（Director General of Electricity Supply）一職，Littlechild教授被任命為首任電力監(jiān)管總監(jiān)。作為“RPI-X”方法的提出者，他自然要在實踐中踐行這一理念。由于英國在電力改革之后將原來國有的中央發(fā)電總局拆分為一個輸電公司和12家地區(qū)配電公司，并且實行了民營化，因此英國的輸配電價監(jiān)管起初是輸電價格和配電價格分開監(jiān)管的，以適應這種輸配分離的體制。
Stephen Littlechild
1989-1998年間擔任英國電力監(jiān)管總監(jiān)
電力監(jiān)管辦公室在完成輸配電價成本監(jiān)審并且實施輸配電價管制之后，所有的輸配電企業(yè)的收入不得超過所核定的準許收入。促使企業(yè)降價輸配電價的機制有兩個，一個是在每一輪輸配電價管制評估中所做的成本監(jiān)審，將企業(yè)實際發(fā)生的成本與上一輪所確定的準許成本進行比較，成本節(jié)約的部分按照一定比例分享給消費者，這部分的降價對應著下一輪輸配電價管制的初始管制價格；另一個是在每一輪管制周期內(nèi)，輸配電企業(yè)還需要按照預設的技術進步率X降低管制周期內(nèi)的輸配電價，也就是RPI-X中的X部分。這個技術進步率并不一定是正值，因為某些輪的輸配電價格管制對應著大規(guī)模網(wǎng)絡投資，因此實際的X可能是負值，對應著輸配電價的年度增長。
在英國1990年開始的第一輪配電價管制中，技術進步率確定的X一開始是每年變動，平均值為1.1%，因此實際對應的配電價格上限還是允許一定程度的上漲。然而到1994年開始第二輪配電價格管制時，這卻引起了極大的爭議。當電力監(jiān)管辦公室按計劃準備對地區(qū)電力公司的進行成本監(jiān)審時，他們不斷攀升的利潤引起了大量負面評價。兩個國會選擇委員會認為電力監(jiān)管辦公室應該提前評估配電價格以便擠出地區(qū)電力公司的超額利潤。而Littlechild教授認為這種做法會打消這些企業(yè)在未來提高效率的動機，堅持按照原來的時間表來執(zhí)行。他于1994年8月宣布了這一決定，定于1995年4月實施新一輪配電價格管制。他提出配電價格在初始管制價格下降11%到17%，并且對于未來四年按照“RPI-2”的方式來執(zhí)行價格上限管制，這將從總體減少地區(qū)電力公司25億英鎊的收入。初始管制價格的下降在當時看來是一種創(chuàng)新，因為對監(jiān)管機構而言，為了保持地區(qū)電力公司的競爭力，通常的做法是逐步強化對地區(qū)電力公司的價格管制。而在新一輪配電價格管制之初就把上一輪的配電價格水平大幅降低，電力監(jiān)管辦公室認為也是適合當時的特殊情況，因為第一輪配電價管制在當時普通認為對地區(qū)電力公司實在是太慷慨了。
然而事后的發(fā)展卻超出了Littlechild教授的預料。新的管制方案一經(jīng)公開，地區(qū)電力公司的股份開始飆升，其中一家地區(qū)電力公司——北方電力（North Electric）——成為當時股票市場上發(fā)電企業(yè)競相收購的對象[1]。公司為了防止被收購宣傳了防御計劃，承諾于1995年2月向所有股東每股至少派發(fā)5英鎊的紅利，并且在未來還增加股利派發(fā)。而這家公司在4年前被民營化時的股價才2.4英鎊每股。北方電力的這一防御計劃激怒了社會公眾，英國政府當時民營化整個電力行業(yè)是為了改善政府的財政收支狀況，但這家公司民營化之后沒幾年的大肆撒錢的行為意味著國有企業(yè)改制過程中嚴重的資產(chǎn)流失問題。為了應對社會壓力，Littlechild教授不得不在1995年3月承認原來的價格上限管制方案不可持續(xù)了，并且在參考了壟斷與兼并委員會（Monopoly and Merger Commission）[2]公布的調(diào)查結果之后，在1995年7月公布了新的價格管制方案。新的方案將該公司最初市值的150%納入到他們的資產(chǎn)中來，同時將原定的“RPI-2”調(diào)整為“RPI-3”，還做了其它的一些調(diào)整，使該公司1996至2000年的收入減少了1.25億英鎊。盡管如此，減少的數(shù)額還是低于評論者的預期，同時北方電力的股價又出現(xiàn)了上漲，部分是由新的一波收購意向推動的。這也證明第二輪配電價格評估對北部電力仍然不夠嚴厲。地區(qū)電力公司強勁的現(xiàn)金流，相對寬松的管制以及明顯的未來成本縮減空間使他們成為了股票市場上良好的并購標的。
3、理論成果運用于現(xiàn)實的挑戰(zhàn)：不患寡而患不均？
從理論上而言，出現(xiàn)這種結果并不是Littlechild教授對地區(qū)電力公司的監(jiān)管不力造成的，而是深刻地根植于不同的價格管制方式造成的。根據(jù)管制經(jīng)濟學特別是激勵性管制經(jīng)濟學的基本原理，收益率管制的前提是彌補電力公司的成本并實現(xiàn)合理收益，但由于電力公司發(fā)生的所有成本都能夠在這種管制方式下得到彌補，即使電力公司能夠通過自身努力改善經(jīng)營管理，實現(xiàn)了成本的降低，但也會通過監(jiān)管機構的成本監(jiān)審所發(fā)現(xiàn)，最終通過輸配電價的調(diào)整而把這部分降低的成本分享給消費者。因此在回報率管制之下，電力公司不會獲得超額資本回報，而只能獲得監(jiān)管機構規(guī)定的回報率，但也沒有太多降低成本的激勵，因為降低成本帶來的好處無法留給自己。而以“RPI-X”為代表的價格上限管制則不太強調(diào)年度成本監(jiān)審，只是在每個監(jiān)管周期之前提前設定好價格上限，電力公司在給定的價格上限以內(nèi)，如果改善了經(jīng)營管理實現(xiàn)了成本的降低，他是可以獲得價格上限與降低之后的成本之間的利潤的。因此相比較于回報率管制，價格上限管制降成本的激勵更強。美中不足的是，成本降低的部分并不能及時的分享給消費者，而體現(xiàn)為電力公司的超額利潤。當然在價格上限管制之下，電力公司也會承擔成本超支產(chǎn)生的虧損。因此無論是回報率管制還是價格上限管制，都不是完美的價格管制方式，都存在優(yōu)點與不足。這也是激勵性管制理論中所提到的“效率——租金”之間的權衡，監(jiān)管機構要激勵企業(yè)提升效率，就必須讓企業(yè)獲得信息租金[3]；如果要剝奪這部分租金，那效率提升的激勵也沒有了。這是一個魚和熊掌不可兼得的問題，產(chǎn)生這個問題的根源在于電力公司與監(jiān)管機構天生地存在著信息不對稱，即監(jiān)管機構無法準確地掌握電力公司的成本信息，監(jiān)管機構所能夠做的，也只是通過不同的管制方式讓電力公司暴露出部分自己掌握的私有信息，而不是全部。這也是政府監(jiān)管的“失靈”之處。法國圖盧茲大學Tirole教授，同時也是激勵性管制理論的代表性人物之一，因為在壟斷勢力和政府管制所做的杰出貢獻而獲得2014年諾貝爾經(jīng)濟學獎。他在頒獎典禮的演講詞中就曾講到：再為精巧設計的管制政策都無法完全取代市場機制。
兩種價格管制方式比較
也許會有人質(zhì)疑：監(jiān)管機構通過價格上限管制激勵企業(yè)實現(xiàn)成本降低之后，再調(diào)整輸配電價把這部分利潤分享給消費者不就兩全了嗎？但這么做就喪失了價格上限管制的“承諾性”，因為電力公司在預期到監(jiān)管機構會這么做之后，就不會去節(jié)約成本了。因此從理論上而言，Littlechild教授的做法并無不妥，即使面對外界的批評指責，他仍然把激勵電力公司提高效率放在首位。因為從全社會角度而言，一項新的管制政策的實施，在消費者利益沒有受到明顯傷害的條件下（輸配電價仍然保持不變甚至是小幅度降低），電力公司的利潤卻獲得了明顯的增加，仍然可以視為一種改革紅利。因為作為一個經(jīng)濟學研究學者，Littlechild教授首要的目標是要實現(xiàn)社會總福利的增加，把全社會的蛋糕做大，而如何切分這塊做大了的蛋糕，則涉及利益的再分配，這是理論研究下一步才需要解決的。當然這也是一種理論研究的一種理想狀態(tài)，一旦切入到現(xiàn)實中來，而不得不面對不同社會群體對于利益分配方面的批評。特別是對于英國這種剛剛把電力公司民營化不久的情況，對于地區(qū)電力公司在接受價格監(jiān)管還出現(xiàn)暴利的情況，而且社會公眾更容易“不患寡而患不均”，更容易質(zhì)疑賤賣國有資產(chǎn)。坦率來講，這種暴利并不是監(jiān)管不力，而是面對信息不對稱時實施的激勵性管制所帶來的“信息租金”，在把理論研究成果運用于實踐之中時，還不得不面對現(xiàn)實的約束。
注釋：
[1] 參見《發(fā)電市場上的壟斷，英國花了巨大的代價來矯正》所寫到的，發(fā)電企業(yè)為了應對電力現(xiàn)貨市場上的風險，紛紛收購下游配電公司來規(guī)避市場風險。
[2] 英國政府當時的反壟斷機構之一。
[3] 這里的租金不是通常意義下的租金，而是經(jīng)濟學中所指的，某種生產(chǎn)要素獲得的超過邊際報酬以上的那部分收益，即使是把這部分拿走，該生產(chǎn)要素也不會脫離生產(chǎn)。在輸配電價監(jiān)管的情況下，可以理解為電力公司所獲得的超出正常水平的收益。
參考文獻
王俊豪，政府管制經(jīng)濟學導論——基本理論及其在政府管制實踐中的應用[M]，商務印書館，2000年
Darryl Biggar, The Fifty Most Important Papers in the Economics of Regulation [Z], ACCC\AER Working paper series, 2011.
Ofgem, Regulating Energy Networks for the Future: RPI-X@20 History of Energy Network Regulation, 2009
Richard Green, Electricity Deregulation in England and Wales, in Georges Zaccour eds. Deregulation of Electric Utilities[M], Kluwer Academic Publishers, 1998.
Jean Tirole, Competition in Telecommunication [M].MIT Press, 2001.
