2002年2月，在經(jīng)歷了數(shù)年的爭(zhēng)論、博弈和妥協(xié)之后，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國(guó)發(fā)[2002]5號(hào)，下稱(chēng)“五號(hào)文件”），揭開(kāi)了電力改革序幕，提出了廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)四大改革目標(biāo)，直指公平、效率、政府管理方式等根本性問(wèn)題。
事實(shí)證明，“五號(hào)文件”只是理想。2002年底五大發(fā)電集團(tuán)成立，廠網(wǎng)分開(kāi)基本實(shí)現(xiàn)，但主輔分離卻在九年后的2011年9月方才落地，輸配分開(kāi)和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)兩項(xiàng)目標(biāo)更是遙遙無(wú)期。這樣一份十年改革“成績(jī)單”與“五號(hào)文件”設(shè)定的“十五”改革目標(biāo)都有很大差距。有業(yè)內(nèi)人士甚至擔(dān)心，電網(wǎng)壟斷、監(jiān)管乏力、價(jià)格行政管制的局面日漸嚴(yán)重，原有的改革成果都有可能變質(zhì)。
今年2月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在聽(tīng)取社會(huì)各界人士對(duì)政府工作報(bào)告的意見(jiàn)建議時(shí)表示，推進(jìn)壟斷行業(yè)改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要任務(wù)。在“兩會(huì)”政府工作報(bào)告正式稿中，也提出了“穩(wěn)妥推進(jìn)電價(jià)改革”。這些新的信號(hào)似乎又給趨于平淡的電力改革激起了一波漣漪。但是，如果沒(méi)有自上而下新的強(qiáng)有力地組織推動(dòng)，不觸及電力價(jià)格這一關(guān)鍵要素，不破除輸配售一體的電網(wǎng)行業(yè)壟斷，未來(lái)的電力改革仍是空談。
電力改革缺乏有力推動(dòng) 不觸及電價(jià)未破電網(wǎng)壟斷
改革的，停下的
電力改革之初，將原國(guó)家電力公司擁有的發(fā)電資產(chǎn)，重組為規(guī)模大致相當(dāng)?shù)奈寮胰珖?guó)性發(fā)電企業(yè)，迅速完成了廠網(wǎng)分開(kāi)，解決了發(fā)電環(huán)節(jié)的能力和效率問(wèn)題，在發(fā)電側(cè)實(shí)現(xiàn)了充分競(jìng)爭(zhēng)。這是迄今為止最為完整的電力改革內(nèi)容。
2002年底，全國(guó)電力裝機(jī)約3.5億千瓦；到2011年底，電力裝機(jī)增長(zhǎng)到10.5億千瓦。
一位在國(guó)家發(fā)改委工作多年的人士向財(cái)新記者回憶稱(chēng)，電力改革之前，在成本加成的價(jià)格機(jī)制下，發(fā)電工程造價(jià)在1997年前后達(dá)到頂峰，“火電已到了8000塊錢(qián)1千瓦，水電漲到了15000（元/千瓦），而且不封口，就是要漲。”
根據(jù)電監(jiān)會(huì)今年2月發(fā)布的“十一五”期間投產(chǎn)電力工程項(xiàng)目造價(jià)情況，2010年火電工程項(xiàng)目的決算單位造價(jià)為3745元/千瓦，水電工程項(xiàng)目決算單位造價(jià)為6870元/千瓦。電監(jiān)會(huì)分析指出，“發(fā)電側(cè)市場(chǎng)主體間的競(jìng)爭(zhēng)局面已經(jīng)形成，對(duì)于有效控制火電項(xiàng)目工程造價(jià)發(fā)揮了積極作用。”
與發(fā)電項(xiàng)目工程造價(jià)不斷下降形成鮮明對(duì)比的是，延續(xù)“十五”期間的漲勢(shì)，2010年110kV-500kV四個(gè)電壓等級(jí)的電網(wǎng)工程決算單位造價(jià)，相比2006年漲幅皆超過(guò)25%，其中110kV線(xiàn)路漲幅高達(dá)37.12%。
在2002年完成廠網(wǎng)分開(kāi)之后，根據(jù)原定的改革時(shí)間表，電力行業(yè)應(yīng)在2004年基本完成主輔分離。但實(shí)際上，主輔分離改革拖延了九年才告突破。其間，各主管部門(mén)意見(jiàn)分歧、“電荒”頻繁，2008年雪災(zāi)等原因都構(gòu)成了改革阻力。2011年9月底，中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)有限公司（下稱(chēng)中電建）、中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)有限公司（下稱(chēng)中能建）掛牌成立，主輔分離才算靴子落地。
主輔分離最終執(zhí)行的方案有頗多折扣。因國(guó)家電網(wǎng)公司（下稱(chēng)國(guó)網(wǎng)公司）在電力設(shè)備制造領(lǐng)域野心勃勃，送變電企業(yè)等仍被保留在電網(wǎng)內(nèi)部。而中電建和中能建亦被指業(yè)務(wù)龐雜。中能建共有電力規(guī)劃設(shè)計(jì)、電力和水利建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力及工程專(zhuān)用設(shè)備制造、電力及其他資源開(kāi)發(fā)、國(guó)際業(yè)務(wù)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)七大板塊，與電網(wǎng)公司和發(fā)電公司在不少領(lǐng)域存在重疊。
原電監(jiān)會(huì)副主席邵秉仁在接受財(cái)新記者采訪時(shí)指出，“應(yīng)該更徹底些，干脆把輔業(yè)推向社會(huì)，徹底跟電力系統(tǒng)脫鉤，沒(méi)必要再搞出新的大央企。”
“五號(hào)文件大致歸總為兩點(diǎn)，一是廠網(wǎng)分開(kāi)，二是成立區(qū)域電網(wǎng)。最終輸配分開(kāi)，并建立電力市場(chǎng)。”一位參與電力改革的人士對(duì)財(cái)新記者表示。
然而，事實(shí)正好與當(dāng)初的改革設(shè)計(jì)相反，目前國(guó)網(wǎng)公司轄下五大區(qū)域網(wǎng)公司基本被架空，其職能已由新成立的國(guó)網(wǎng)區(qū)域分部以及省網(wǎng)公司接手。區(qū)域電力市場(chǎng)處于進(jìn)一步萎縮的境地。
一位發(fā)電企業(yè)人士說(shuō)，“區(qū)域網(wǎng)最后被上收到國(guó)網(wǎng)或省里，這對(duì)市場(chǎng)化、電力結(jié)構(gòu)，甚至對(duì)技術(shù)都是不利的。”
關(guān)鍵點(diǎn)在電價(jià)
建立電力市場(chǎng)本是電力體制改革的終極目標(biāo)，其內(nèi)在邏輯就是改革電價(jià)，將政府行政定價(jià)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)配置資源，以市場(chǎng)供求關(guān)系形成價(jià)格。在整個(gè)電力產(chǎn)業(yè)鏈中，輸電這一自然壟斷環(huán)節(jié)可實(shí)行政府定價(jià)，但在發(fā)電側(cè)和需求側(cè)則實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。然而，電力改革徘徊反復(fù)，非但沒(méi)能形成市場(chǎng)化的定價(jià)機(jī)制，政府行政定價(jià)還有日趨嚴(yán)重的勢(shì)頭，給電力行業(yè)帶來(lái)更多的問(wèn)題。
最極致的表現(xiàn)就是煤電聯(lián)動(dòng)矛盾。動(dòng)力煤持續(xù)高位運(yùn)行，發(fā)電企業(yè)虧損加劇，價(jià)格部門(mén)調(diào)整上網(wǎng)電價(jià)，并視當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況（特別是CPI值）來(lái)決定是否同時(shí)上調(diào)銷(xiāo)售電價(jià)。這幾乎就是目前中國(guó)處理煤電矛盾的全部思路。
電價(jià)調(diào)高后，往往引發(fā)煤炭新一輪漲價(jià)，發(fā)電企業(yè)則會(huì)再次提出煤電聯(lián)動(dòng)要求，國(guó)家則再次調(diào)高電價(jià)。煤電每聯(lián)動(dòng)一次，下游用戶(hù)特別是工商業(yè)用戶(hù)，都要付出更大的用電成本。這一煤電聯(lián)動(dòng)的價(jià)格循環(huán)，根本無(wú)助于發(fā)電企業(yè)擺脫困境。煤電聯(lián)動(dòng)實(shí)行了兩次就告擱淺，正說(shuō)明這種解決方式不可行。
國(guó)務(wù)院研究室綜合司副司長(zhǎng)范必告訴財(cái)新記者，產(chǎn)業(yè)鏈中如果某一個(gè)環(huán)節(jié)是由政府管制的，且其影響了公平競(jìng)爭(zhēng)，在上下游就會(huì)出現(xiàn)矛盾。“應(yīng)當(dāng)把管制的這塊放開(kāi)，如果不放開(kāi)就不得不在上下游其他環(huán)節(jié)進(jìn)一步管制。煤電運(yùn)產(chǎn)業(yè)鏈就是這樣，煤炭市場(chǎng)最早放開(kāi)，電網(wǎng)、鐵路的管制一直沒(méi)有動(dòng)，于是煤電矛盾周期性發(fā)作。
現(xiàn)在，要么打破電網(wǎng)和鐵路的壟斷，要么政府對(duì)煤炭限價(jià)限產(chǎn)。換句話(huà)說(shuō)，是繼續(xù)市場(chǎng)化，還是回歸計(jì)劃，必須作出選擇。”
2008年和2011年兩次由于煤電矛盾引發(fā)的嚴(yán)重電荒，都“幸運(yùn)”地遭遇經(jīng)濟(jì)下行得以緩解，但這并不能說(shuō)明煤電矛盾總能通過(guò)調(diào)電價(jià)得以解決。若不反思其根本邏輯，很可能會(huì)給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活帶來(lái)極為嚴(yán)重的后果。
在“成本+利潤(rùn)”定價(jià)模式下，不少電力工程又走上了拼命調(diào)概算，通過(guò)提高工程造價(jià)獲批高電價(jià)的老路。這對(duì)廠網(wǎng)分開(kāi)帶來(lái)的效率提升是個(gè)反作用。
范必認(rèn)為，電力改革必須堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源的大方向。目前的問(wèn)題是市場(chǎng)發(fā)育不足，而非市場(chǎng)失靈。“價(jià)格改革的含義應(yīng)是從政府定價(jià)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)定價(jià)。政府只為壟斷環(huán)節(jié)的輸電定價(jià)，其他環(huán)節(jié)價(jià)格由市場(chǎng)決定，這才是改革，煤電聯(lián)動(dòng)、價(jià)格調(diào)高調(diào)低都不是改革。”
電網(wǎng)公司仍在實(shí)行“吃差價(jià)”的盈利模式，其利潤(rùn)直接與兩端的電力交易規(guī)模相關(guān)，這給直購(gòu)電和新能源自發(fā)自用帶來(lái)了極大的困難。直購(gòu)電試點(diǎn)從2004年啟動(dòng)，至今未能形成一個(gè)行之有效的市場(chǎng)化操作模式，仍在很小的范圍內(nèi)艱難地走著審批路徑。主要原因還在于繞不開(kāi)的電網(wǎng)和定不了的輸電價(jià)格。（詳見(jiàn)本刊2012年第8期報(bào)道“直購(gòu)電為什么長(zhǎng)不大”）
不同時(shí)期的直購(gòu)電談判變成了各方博弈促使電網(wǎng)讓出一部分價(jià)差，最終還得靠行政力量解決問(wèn)題。“直購(gòu)電本來(lái)是要打破目錄電價(jià)，現(xiàn)在卻是越管越嚴(yán)，連購(gòu)電方是做什么的都要管。”一位地方電監(jiān)人士評(píng)論道。
發(fā)改委價(jià)格司曾發(fā)布文件公布各省區(qū)2007年的輸配電價(jià)，但并未對(duì)其適用范圍和計(jì)算方法作出說(shuō)明。一位熟悉價(jià)格工作的人士稱(chēng)，“價(jià)格司不是不想定，是定不出來(lái)。”
國(guó)家能源局新能源與可再生能源司司長(zhǎng)王駿曾建議，按照合理成本加規(guī)定利潤(rùn)的規(guī)則，通過(guò)同業(yè)間資產(chǎn)量、輸配電量和運(yùn)營(yíng)效率的橫向比較，對(duì)各級(jí)電網(wǎng)企業(yè)分別實(shí)行單獨(dú)定價(jià)，確定并公布其年度準(zhǔn)許收入總量和相應(yīng)的輸電、配電所有路徑的過(guò)網(wǎng)電價(jià)。
按照這一方式，電網(wǎng)企業(yè)的利潤(rùn)不再與交易電量有關(guān)，其公用事業(yè)屬性得以顯現(xiàn)。比如，在“吃差價(jià)”模式下，由于新能源自發(fā)自用減少了電網(wǎng)的銷(xiāo)售電量，因此遭遇種種現(xiàn)實(shí)阻力。而目前的風(fēng)電發(fā)電成本已低于大部分地區(qū)的工商業(yè)銷(xiāo)售電價(jià)甚至居民電價(jià)，如果掃清接入電網(wǎng)和多余上網(wǎng)的障礙，將真正在用戶(hù)側(cè)調(diào)動(dòng)發(fā)展新能源的熱情。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，可將價(jià)格改革作為突破口來(lái)推動(dòng)僵持的電力改革。范必對(duì)此提醒道，“價(jià)格改革必須和壟斷行業(yè)改革同時(shí)進(jìn)行。如果壟斷行業(yè)不改革，所謂價(jià)格改革，無(wú)非是調(diào)價(jià)，或者把定價(jià)權(quán)下放給壟斷企業(yè)，別無(wú)他途。”
電網(wǎng)企業(yè)過(guò)度壟斷，不斷擴(kuò)張的輔業(yè)和海外業(yè)務(wù)使得電網(wǎng)運(yùn)行成本越發(fā)難以厘清，背后利益糾葛，這些都是電價(jià)改革面臨的困難。多位業(yè)內(nèi)人士提到，“做大做強(qiáng)”并不適合帶有公益性質(zhì)的電網(wǎng)企業(yè)，反而導(dǎo)致其非理性發(fā)展，與既定的市場(chǎng)化改革航程逆向而行。
幾乎所有接受財(cái)新記者采訪的人士都認(rèn)為，電力改革要繼續(xù)，必須有來(lái)自中央高層的決心，自上而下的推動(dòng)。但目前情況下，還很難找到一個(gè)機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)電力改革的任務(wù)。
電監(jiān)會(huì)成立十年來(lái)一直地位尷尬。電力行業(yè)的定價(jià)權(quán)和項(xiàng)目審批權(quán)至今仍掌握在國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局手中，而監(jiān)管對(duì)象中像國(guó)網(wǎng)公司這樣的壟斷“巨無(wú)霸”，無(wú)形中也壓縮了電監(jiān)會(huì)的發(fā)揮空間。
前述地方電監(jiān)人士認(rèn)為，電力行業(yè)多頭監(jiān)管，各部門(mén)都圍繞自身權(quán)力設(shè)計(jì)改革方案，所以很難得到整體的貫徹與支持。
