中國儲能網訊：作為世界能源消費和生產大國，我國能源體制改革尤其是能源管理體制改革一直是業(yè)界關心的熱點。日前有報道稱，我國能源體制改革很快會提上日程，新的能源部呼之欲出。然而，這是大家的呼吁和期望，還是未來發(fā)生的事實，現在談還為時過早。但是，為逐步打破能源行業(yè)的壟斷，提高市場競爭程度，整合能源管理的政府功能，有必要成立責權一致，統(tǒng)一高效的能源管理機構的呼聲已經越來越不容忽視。
從相關渠道，記者得知目前有關能源部設立有三種提法：一是把現有的電監(jiān)會改為能監(jiān)會；二是現有的國家能源局升格為能源部；三是倡導現有的國家能源委切實負起責任，承擔起能源部的功能。這三種說法是不是空穴來風？未來的能源部在打破壟斷和能源重點領域改革中將采取哪些作用和手段？如何保障能源部起到應有的作用等，本期編發(fā)相關文章試圖就這些問題做出回答。
能源法專家吳鐘瑚：三種提法都不合適
要正確區(qū)分電監(jiān)會、能源局和能源委三者之間的關系和功能。嚴格說來，這三種說法跟討論的成立能源部問題，不是一回事。
首先，電監(jiān)會是市場監(jiān)管部門，不像政府部門有很多的行業(yè)管理職能，而且它針對的只有電力市場，即使變成能源監(jiān)管委員會，依然是一個市場監(jiān)管機構，無法承擔起未來政府管理機構的職能。其次，能源領域涵蓋和涉及諸多相關領域，如資源勘探、環(huán)境保護、交通運輸、價格管理等等。而國家能源局只是副部級單位，受行政位階限制，接受國家發(fā)改委的管理，重大事項需由其做出決策。比如能源方面的戰(zhàn)略規(guī)劃制定，能源局須交給國家發(fā)改委討論，這無疑拉長了決策程序，影響效率。但是能源局是一個國家局，比起原來的發(fā)改委內設的能源局，在功能與行政職權上還是擴大了，具有相對獨立性。
國家能源委是為了彌補能源局權限、協調功能的不足而設立的。負責研究擬訂國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問題，統(tǒng)籌協調國內能源開發(fā)和能源國際合作的重大事項。能源委的21個委員，基本上是國家21個部委級單位的最高領導，有外交部、國家發(fā)改委、工信部、水利部、財政部、科技部等。能源委雖然層級高，但它只是一個議事協調機構，不是一個政府的常設管理機構，沒有重大問題需要決策或協調，可能就不需要開會。
所以說，這三種說法都體現不了也解決不了目前能源管理面臨的問題。不過，具體到成立能監(jiān)會的建議，我認為是一種可以選擇的方案，也有必要性。比如，現在我國缺乏天然氣監(jiān)管的專業(yè)機構，電監(jiān)會擴大監(jiān)管范圍具有現實意義。
現在大家都感到能源問題十分重要，我國這么大的國家有必要成立一個獨立的能源主管部門?？梢詫⒚?、電、油、氣、核以及節(jié)能環(huán)保、能源規(guī)劃、國際能源合作、能源科技等方面納入統(tǒng)一管理，提高能源的利用效率。
中國改革已經進入深水區(qū)，要建立社會主義市場經濟運行機制，現行的體制、機制的改革勢在必行。如果成立能源部，需要頂層設計，整合和布局相關部委的功能和職權。部委的職能分工應避免交叉重疊，這樣才能提高政府管理能源和運行的效率，否則成立一個名義上的能源部也沒有意義。
?。ㄍ鯐詬?采訪整理）
設置國家能源部以滿足新形勢需要
□曾鳴
我國的能源問題越來越凸顯，其中能源的管理問題在當前和未來的新形勢下急需做出方方面面的調整與改革。如果我國的能源管理不能夠及時地適應新形勢、新環(huán)境的要求，肯定會對我國能源的其他方面產生多方面的負面作用。
說到我國能源的管理問題，除了管理體制問題之外，還有運作機制、管理模式、相關配套政策法規(guī)等方面問題。因此只是考慮管理體制問題肯定是不夠的。但是，能源行業(yè)的管理體制應該是我國能源管理問題的最為重要的一個環(huán)節(jié)，而這些年能源管理上出現的許多問題都與能源管理體制存在缺陷密切相關。
近年來，我國一方面能源供應的安全、經濟與可持續(xù)問題越來越嚴峻，另一方面能源行業(yè)的市場化改革問題也越來越迫切。我國與許多其他國家有著很大的差異，能源尤其是電力行業(yè)的市場化改革與能源安全、經濟和可持續(xù)發(fā)展這兩個目標很難協調，甚至認為這兩個目標在我國（至少在現階段）是相互沖突的目標。在這種背景下，對于我國應該建立一個什么樣的能源管理體制存在著許多不同的聲音。我個人對于在新形勢下以及新的內外部環(huán)境下我國到底應該建立一個什么樣的能源管理體制這個問題也認識的不深入，僅僅能夠提出一些粗淺的建議供參考而已。
我認為，應該建立一個什么樣的能源管理體制，最為重要的一條原則是：首先深入分析我國能源行業(yè)技術經濟兩方面的內在規(guī)律和能源現狀與發(fā)展趨勢，在此基礎上再來確定我國能源管理體制及其相應的組織形式。對此，國外的經驗僅僅能夠參考，而市場機制如何引入到我國能源工業(yè)中來恐怕會與國外有很大的不同，這是因為我國整個國民經濟層面上的市場經濟就與其他國家（包括發(fā)達國家，也包括發(fā)展中國家）的市場經濟有著很大的不同。有人說，美國那種能源部加二級（聯邦和州）能源管制機構的能源管理體制我國可以考慮，我個人不敢茍同，原因很簡單，就是中美各方面差異太大。英國模式也類似。
我認為，基于對我國能源形勢和發(fā)展趨勢的判斷，在能源管理方面存在的最大問題是在規(guī)劃建設環(huán)節(jié)存在著嚴重的不協調，而這種不協調的后果是非常嚴重的。有人認為，這是因為沒有實現市場化改革所致。而我認為，主要問題不在這里。要想在規(guī)劃環(huán)節(jié)統(tǒng)一協調起來，最好是成立一個新形式的國家能源部。這個新能源部的主要職責之一就是協調和組織各種形式的能源的開發(fā)、轉換、輸送、消納這些環(huán)節(jié)上的一體化規(guī)劃。在規(guī)劃方案已經確定的基礎上再引入相關的市場機制進行具體項目的投資建設。能源的價格管理和運行管理也應該一并成為能源部的相關職責，這樣才能夠使得規(guī)劃與運行協調，并且使得規(guī)劃和運行的經濟效率能夠通過經濟或者市場信號反映出來，否則的話，能源行業(yè)市場化改革就會被體制嚴重束縛而無法真正實現。我國“廠網分開”十年而至今無法實現“競價上網”，能說與管理體制的嚴重束縛沒有關系嗎？
我國西北部有著大量的風電等可再生能源資源，但是沒有大規(guī)模用電負荷，因此對于我國而言，多種能源形式開發(fā)、轉換、輸送和消納的統(tǒng)一規(guī)劃和協調的問題，要比任何國家都重要得多，成立新的能源部最重要的意義正在于此。
?。ㄗ髡邽槿A北電力大學教授、博導）
組建能源部，深化能源改革勢在必行
□周宏春
能源改革的目的是理順相關各方的利益關系，使發(fā)展成果更好地為人民所共享。能源生產和消費的利益相關各方，在我國工業(yè)化和城市化進程中已經出現“失衡”，能源供需時常失衡、壟斷導致效率低下、價格波動幅度超出人們預期等，就是其中的一些表現。
我國能源管理現狀不利于能源的優(yōu)化配置和高效利用。從國際對比看，世界上有40多個國家設立能源部；能源生產大國基本都設能源部，有些國家放在工業(yè)部管理，能源消費大國一般由經濟部門管理。從能源部的規(guī)?？矗绹茉床坑?萬人，如果加上附屬機構，達到10萬人左右。即使一些發(fā)展中國家，如緬甸、印度等國，管能源的人數、機構也比我國大得多。國家能源局已搭起了一個部的構架，但僅100多個管理人員。由于缺乏實施行業(yè)管理的手段和必要資源，所起的作用相對有限。鑒于此，國務院決定成立以溫家寶總理為主任的國家能源委員會，成為迄今為止我國最高規(guī)格的協調機構，在加強能源管理的協調、起草能源“十二五”規(guī)劃等方面，發(fā)揮了積極作用。盡管如此，我國能源管理體制仍難以滿足形勢發(fā)展的需要。
改變能源管理“九龍治水”的現狀，需要有牽頭部門。我國不是沒有能源管理部門，而是管的部門太多，如資源勘探和開發(fā)歸國土資源部，煤炭行業(yè)管理的五個許可證發(fā)放在煤炭工業(yè)局，核電廠運行操控員考評由國家核安全局發(fā)證，油氣管道運輸歸口中國石油天然氣管道局，成品油市場準入審批權在商務部，重大項目投資審批和價格制定權在國家發(fā)改委。與民生關系密切的電力行業(yè)管理更是“鐵路警察各管一段”：國家發(fā)改委管電價，國家能源局管項目開發(fā)，電監(jiān)會負責市場監(jiān)管，國資委管考核。大型能源企業(yè)領導人則由中組部任命……由于管理多頭，難免出現“遇到利益大家爭、遇到矛盾繞道走”的尷尬局面。按照“下級服從上級”的組織原則，國家能源局這一“副部級”單位管理中石油、中石化、國家電網公司等部級企業(yè)，或者神華、中煤等煤炭航母，以及中核、中廣核等核電巨擘，沒有資格和任何法律依據。改變“九龍治水”的狀況，迫切需要成立一個綜合管理能源的政府部門。
對外依存度不斷攀升，保障我國能源安全需要有主管部門。打破市場壟斷，要有能提供公共管理和公共服務的能源管理部門。有關研究表明，壓縮供應能力，具有壟斷性質的企業(yè)可以提高行業(yè)本身的能源利用效率，可以獲得更多利潤，卻會加大全社會的成本。例如，國家電網公司利用其自然壟斷地位獲得了較高利潤，其代價是發(fā)電公司的普遍虧損。能源行業(yè)是一個競爭性行業(yè)，跨國能源公司參與全球競爭，這是眾所周知的事實。然而，由于缺乏競爭，我國這一資本密集型產業(yè)不僅投資回報率較低，而且收費高、服務差。改變這種狀況的有效途徑是打破壟斷，引入社會資金，發(fā)揮市場配置能源資源的基礎性作用。我國開放石油勘探市場，吸引了大量外資，降低了勘探成本，取得了明顯成效，應堅持下去。能源供應設施，如電網、油氣管道網絡等的建設也應放開，引入競爭機制。同時，應進一步推進電力體制改革，實行輸電與配電分離；政府出臺輸配電體制改革意見，研究制訂農電體制改革方案并開展試點，以提高能源效率和行業(yè)管理水平。
維持物價穩(wěn)定，需要有國家能源主管部門的干預。價格是市場經濟的精髓所在。關于我國的電價、油價等是高還是低，有不同看法。價格改革方向應當是，建立形成能夠反映資源稀缺程度、供需關系和環(huán)境成本的定價機制。由于能源公司的成本無法公開，財政部補貼能源公司的做法難以為社會所接受，財政資金補貼中石油引致社會爭議就是佐證。因此，國家應控制保障民生的能源消費價格，油品也應保持合理價位，適當提高電力價格。有人建議用高油價來控制汽車消費的做法并不可取，而應通過其他途徑提高汽車使用成本（如適當收取擁堵費等），以減少由于汽車過度使用導致的城市交通擁堵、尾氣排放成為PM2.5的重要組成等問題。
能源不僅是石油、煤炭、電力等行業(yè)發(fā)展問題，涉及經濟、社會、外交，甚至國防等方面，也與全球氣候變化密切相關，需要有不同能源類型之間的協調，需要有整體戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，以及技術進步和對外合作的統(tǒng)籌協調，需要組建一個對能源行業(yè)進行宏觀指導、全面管理的高級別政府部門。從國家層面看，需要對國家能源問題進行綜合管理；從需求層面看，需要有一個權威部門代表公眾呼聲，避免能源行業(yè)和企業(yè)過度蠶食公眾利益。我國能源管理體制改革經歷風風雨雨，一路走來，國家能源委員會的成立為能源管理的綜合協調奠定了基礎，國家能源局的成立形成了能源部的職能和框架雛形。從一定意義上說，我國成立能源部的時機已經成熟。
組建能源部應堅持以下原則：一是政策制定和監(jiān)管相對分離，即能源部應當主要負責政策制定，而監(jiān)督和執(zhí)法則由相對獨立的其它機構負責；二是堅持宏觀管理，主要通過制定標準、資金支持等進行引導企業(yè)的生產和經營，而不能過度干預企業(yè)行為；三是提供公共管理和公共服務，加強能源信息統(tǒng)計、扶持新能源企業(yè)、支持大企業(yè)走出去、加大科技推廣、職業(yè)培訓等的力度；四是處理好與國家發(fā)改委、國資委、中組部等現有管理單位的關系，共同促進能源企業(yè)競爭力的提升。
能源部的職責應當是制定能源法律法規(guī)和能源發(fā)展戰(zhàn)略政策。根據我國國情，有所取舍地借鑒其他國家的立法經驗，建立和完善包括能源政策、能源稅費、油田煤田保護、能源管道、境外開發(fā)等的設施建設、中下游加工、安全生產、石油儲備、環(huán)境保護、土地復墾等在內的能源法規(guī)體系，梳理并更新過時的法規(guī)，使能源管理邁上法制化軌道。
新組建的能源部還應處理好與其他部門的銜接，應解決好是“一事進一門”還是一個部門牽頭、分工責任的問題，最重要的是如何處理與國家發(fā)改委及其他部委的關系。應逐步理順與現有相對獨立的電監(jiān)會和煤監(jiān)局等機構的關系，并加強對諸如石油、天然氣、核能及新能源的監(jiān)管，保證制定政策與依法監(jiān)管的分開。應充分發(fā)揮中介機構的作用，既可以使政府部門從紛繁復雜的事務中解脫出來，集中精力做好調研和政策制定，為能源生產和消費活動創(chuàng)造外部環(huán)境，并形成一個政府主管部門、專業(yè)監(jiān)管機構、行業(yè)組織(如行業(yè)協會)和企業(yè)構成的相互聯系、相互制約，職能明確的管理和運行系統(tǒng)，以能源的可持續(xù)利用支撐經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
?。ㄗ髡邽閲鴦赵喊l(fā)展研究中心研究員）
我國“能源部”沿革一覽（鏈接）
中國的能源管理體制一直處于改革和調整之中。“能源部”的稱謂在不同時期有相應的變化。
1980年，我國曾經成立國家能源委員會，兩年后即被撤銷。
1988年組建能源部，同時撤銷了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、水利電力部、核工業(yè)部。
1993年能源部被撤銷，并組建了電力工業(yè)部和煤炭工業(yè)部。
1998年國家經貿委下設石油開發(fā)局、能源工業(yè)局。
2003年國家發(fā)改委下設能源局。
2005年國家能源領導小組成立，溫家寶總理擔任組長。下設辦事機構“國家能源領導小組辦公室”。能源辦主任由時任國家發(fā)改委主任的馬凱擔任。能源辦的作用被業(yè)內評價為，“僅僅在一些重大問題上和宏觀問題上起草政策，提出建議，更多的作用并沒有體現”。
2008年國務院大部制改革，成立“能源部”的呼聲頗高，但由于部委權限劃分等問題沒有解決，最后成立了國家能源局。
2010年1月22日國務院辦公廳正式下發(fā)《國務院辦公廳關于成立國家能源委員會的通知》為加強能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協調，國務院決定成立國家能源委員會，溫家寶總理任國家能源委員會主任。
和上世紀80年代的能源委一樣，之后成立的能源部皆因為沒有實權——既不管人也不管錢，只有協調權，最后銷聲匿跡。由此可見，能源部的成立牽扯到部門間行政權力和功能的整合和重新配置，需要政府行政管理體制改革做后盾。
受訪人士認為，能源部在條件不成熟的時候成立過，在該保留的時候又被撤銷。自1993年撤銷能源部后，近20年來沒有一個政府部門能全面地管理能源。“十二五”期間，我國改革和發(fā)展進入了新的機遇期和關鍵時期，加大能源改革力度以適應形勢發(fā)展的需要，因勢利導成立能源部是一個有利時機。
