2011年3月11日百年不遇的大地震和海嘯引發(fā)了日本福島核事故，時(shí)隔一年，福島第一核電站觸目驚心的爆炸現(xiàn)場(chǎng)及核泄漏事故的畫面仍歷歷在目，問題至今尚未得到完全解決。此次核事故不僅讓東京電力公司和日本政府面臨巨額賠償，多家電力公司虧損嚴(yán)重，還造成日本多所核電站關(guān)閉，導(dǎo)致日本全國(guó)電力供應(yīng)緊張，生產(chǎn)和生活用電受到限制。相關(guān)核污染對(duì)核電廠周邊地區(qū)的民眾健康、食品安全、日常生活、生態(tài)環(huán)境等造成了極大的危害。日本福島核事故引發(fā)全球再掀反核浪潮，各個(gè)核電大國(guó)紛紛采取了各種審核和檢查的手段，加強(qiáng)本國(guó)核能生產(chǎn)和實(shí)施運(yùn)行的安全性。德國(guó)將于2021年底前關(guān)閉國(guó)內(nèi)所有的核電站；瑞士宣布國(guó)內(nèi)所有核電站達(dá)到使用年限后將不再使用；日本陷入“脫核”與電力供應(yīng)不足的夾縫中，進(jìn)退兩難。
中國(guó)政府高度重視核安全問題。2011年3月16日，在福島核泄漏事故發(fā)生后的第五天，溫家寶總理主持召開國(guó)務(wù)院常委會(huì)，并做出四項(xiàng)決定：要求立即組織對(duì)中國(guó)核設(shè)施進(jìn)行安全檢查，排查安全隱患；加強(qiáng)正在運(yùn)行核設(shè)施的安全管理；全面審查在建核電站；嚴(yán)格審批新上核電項(xiàng)目，抓緊編制《核安全規(guī)劃》和調(diào)整完善《核電發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃》，在《核安全規(guī)劃》批準(zhǔn)之前，暫停審批新的核電項(xiàng)目，包括開展前期工作的項(xiàng)目。4月15日到8月5日，由環(huán)保部國(guó)家核安全局、發(fā)改委國(guó)家能源局、中國(guó)地震局等多部門聯(lián)合組織的國(guó)家民用核設(shè)施檢查團(tuán)，對(duì)中國(guó)在役和在建核電站進(jìn)行了全面安全檢查。檢查報(bào)告的結(jié)果已經(jīng)上報(bào)國(guó)務(wù)院，等待國(guó)務(wù)院的批復(fù)。9月27日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在全國(guó)節(jié)能減排工作電視電話會(huì)議上重申“在確保安全的基礎(chǔ)上高效發(fā)展核電”的核電發(fā)展戰(zhàn)略。
在保障核安全的技術(shù)設(shè)計(jì)、設(shè)備制造、場(chǎng)地建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估的各種環(huán)節(jié)中，中國(guó)面臨的首要和最迫切的問題就是，是否要在核安全監(jiān)管體制改革中，建立權(quán)威的、獨(dú)立的和專業(yè)的國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
1、中國(guó)面臨著核安全監(jiān)管的巨大挑戰(zhàn)
1.1 中國(guó)正處于核利用的高速發(fā)展階段，核安全監(jiān)管問題凸顯不足
到2011年11月為止，中國(guó)共有14臺(tái)核電機(jī)組在役運(yùn)行，裝機(jī)容量共計(jì)1188萬千瓦；在建的核電機(jī)組有27臺(tái)，容量共計(jì)2989萬千瓦。據(jù)中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)，2010年全國(guó)核電站發(fā)電量總計(jì)747億千瓦時(shí)，占全國(guó)發(fā)電總量的1.77%。按目前核電的發(fā)展速度,預(yù)計(jì)2015年的裝機(jī)容量可以達(dá)到4000萬千瓦,核電發(fā)電量約占總發(fā)電量的5%左右。國(guó)家發(fā)改委在2007年10月發(fā)布的《核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2005-2020》中提出的目標(biāo)是，到2020年核電運(yùn)行裝機(jī)容量爭(zhēng)取達(dá)到4000萬千瓦，在建容量1800萬千瓦。據(jù)悉目前正在調(diào)整的核電發(fā)展規(guī)劃有可能將2020年中國(guó)核電運(yùn)行裝機(jī)容量目標(biāo)提高到8000萬千瓦，比2007年制定的計(jì)劃高出一倍。2011-2020年中國(guó)的核電高速發(fā)展，在世界核電發(fā)展歷史中，也僅有此例。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，核能將得到更廣泛的利用。但與之相應(yīng)的設(shè)計(jì)可靠性、建設(shè)單位資質(zhì)、設(shè)備制造質(zhì)量和運(yùn)行管理人員資格的審核等都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于核電的高速發(fā)展，核安全監(jiān)管急需加強(qiáng)。
核安全監(jiān)管的“百年大計(jì)，安全第一”的宗旨受到挑戰(zhàn)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“大干快上”的思路在核電發(fā)展上也依然存在。中國(guó)許多部門忽視安全和質(zhì)量、盲目發(fā)展的慘痛教訓(xùn)不容忽視。在核電發(fā)展中一旦發(fā)生核泄漏重大事故，幾十年的辛苦努力將付之東流，核電發(fā)展將遭受慘重的打擊。在政府的有關(guān)部門，仍然把要努力完成核電發(fā)展規(guī)劃視為首要任務(wù)。有許多人認(rèn)為，中國(guó)不會(huì)發(fā)生像日本福島那樣疊加的自然災(zāi)害，中國(guó)核電廠采取的措施已足夠應(yīng)對(duì)類似核事故，希望核電建設(shè)早日開禁，保證按期完工投產(chǎn)，甚至把美國(guó)近期在佐治亞州建造兩個(gè)三代核電站視為新一輪核電發(fā)展的浪潮。在任何時(shí)候，核電的發(fā)展必須以安全作為生命線和發(fā)展前提，而不是以計(jì)劃或指令為前提。任何發(fā)展都不能以犧牲公眾的安全和人類賴以生存的環(huán)境作為代價(jià)。核電的安全不僅要有先進(jìn)的核電安全技術(shù)，還要求核電工業(yè)自身能夠在核電站選址的安全、管理運(yùn)營(yíng)的安全、抵御外部事件的安全、緊急事故處理的安全、核廢料處置的安全等各方面嚴(yán)格要求自己。此外，還必須有一套與現(xiàn)行核電發(fā)展相適應(yīng)的、獨(dú)立的、權(quán)威的、有效的核安全監(jiān)管體制和法律基礎(chǔ)，來保證核電發(fā)展和核能利用的安全。
1.2 中國(guó)需要改革現(xiàn)有的核安全監(jiān)管體制
中國(guó)在推進(jìn)核能利用的過程中，重視核安全問題，先后加入了有關(guān)核能安全的國(guó)際公約,建立了一系列與國(guó)際接軌的核與輻射安全法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，努力建立健全核安全監(jiān)管以及核事故應(yīng)急體系。但是隨著中國(guó)核能利用和核能技術(shù)的發(fā)展，核安全監(jiān)管的任務(wù)日趨繁重，監(jiān)管難度也日益加大，已經(jīng)不能與目前中國(guó)核能的發(fā)展速度和規(guī)模相適應(yīng)。日本福島核事故發(fā)生后，國(guó)家能源局增設(shè)核電司。環(huán)保部國(guó)家核安全局在原來一個(gè)司的基礎(chǔ)上拆分為三個(gè)司，包括核與輻射安全中心和6個(gè)輻射安全監(jiān)督站，核安全監(jiān)管人員增加到近千人。與此同時(shí)，國(guó)防科工局也新增設(shè)核應(yīng)急司。但是除了人員編制和經(jīng)費(fèi)增加之外，中國(guó)的核電安全監(jiān)管在獨(dú)立性、權(quán)威性等方面仍維持原來的管理架構(gòu)，仍然難以應(yīng)對(duì)核能利用迅速發(fā)展所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國(guó)核安全監(jiān)管體制需要進(jìn)行改革，建立一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威、專業(yè)、有效的國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
2.中國(guó)核安全監(jiān)管體制改革的建議
2.1 理順政府核安全的管理職能，提高核安全改革的有效性
2008年國(guó)務(wù)院大部制改革以后，中國(guó)核行業(yè)的政府主管部門有兩家，一是由國(guó)家發(fā)改委管理的國(guó)家能源局，負(fù)責(zé)核電管理職能。另一個(gè)是工信部管理的國(guó)防科工局，負(fù)責(zé)除核電之外的核燃料循環(huán)、軍工核設(shè)施管理和國(guó)家核事故應(yīng)急。核安全的監(jiān)管和環(huán)境政策部門是環(huán)保部國(guó)家核安全局，環(huán)保部對(duì)外保留國(guó)家核安全局的牌子，由原環(huán)保部的核安全管理司（去年年底拆分為三個(gè)司）承擔(dān)具體工作。此外，核行業(yè)的管理和協(xié)調(diào)還涉及到科技、公安、衛(wèi)生、交通、國(guó)土資源、鐵路、民航、軍隊(duì)等其他部門。
與其他核電大國(guó)相比，中國(guó)的核能行業(yè)和核技術(shù)利用政府管理部門設(shè)置較為復(fù)雜，職責(zé)存在交叉和劃分不清的問題，管理效率亟需提高。如國(guó)家能源局與國(guó)防科工局在核電技術(shù)的研發(fā)、國(guó)際合作、新一代反應(yīng)堆的研究開發(fā)、鈾資源前端和后端管理等方面存在一定程度的職責(zé)劃分不清問題；國(guó)防科工局與國(guó)家核安全局在核材料和放射性廢物監(jiān)管方面存在交叉的問題；國(guó)家能源局與國(guó)家核安全局在核安全法規(guī)的制定和反應(yīng)堆操縱人員資質(zhì)管理等方面存在交叉的現(xiàn)象。另外，核安全監(jiān)管沒有實(shí)現(xiàn)高度集中，較為分散，例如，1999年頒布的《國(guó)防科技工業(yè)軍用核設(shè)施安全管理規(guī)定》以部門規(guī)章的形式，規(guī)定國(guó)防科工局（原國(guó)防科工委）負(fù)責(zé)軍工核設(shè)施的安全監(jiān)管，包括核設(shè)施安全技術(shù)評(píng)審、許可證管理和日常監(jiān)督；但是《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》中又規(guī)定國(guó)家核安全局對(duì)全國(guó)核設(shè)施實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。部分民用核設(shè)施因其部分時(shí)段的用途，也被劃入軍工核設(shè)施進(jìn)行管理。這樣的管理機(jī)制造成了不同機(jī)構(gòu)監(jiān)管，職能交叉，監(jiān)管資源和技術(shù)力量分散。應(yīng)進(jìn)一步明確政府主管部門、核安全監(jiān)管部門、企事業(yè)單位的安全職責(zé)，理順相互之間的協(xié)同關(guān)系。
中國(guó)政府的核行業(yè)發(fā)展主管部門，因其強(qiáng)勢(shì)，有可能拿國(guó)家的政策決策去保證以速度和規(guī)模為表征的核能發(fā)展規(guī)劃，而忽視安全的重要性以及其他保障條件。因此，需要設(shè)置能夠與核能發(fā)展主管部門相獨(dú)立、相制衡的核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政、監(jiān)分離。制定程序使核安全監(jiān)管部門能夠參與國(guó)家核能發(fā)展戰(zhàn)略決策，充分考慮安全因素，確保安全與發(fā)展的統(tǒng)一性落實(shí)在核安全監(jiān)管部門嚴(yán)格的審核、監(jiān)督和檢查中。
2．2 強(qiáng)化核電安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性
日本福島核事故的重要教訓(xùn)之一，就是國(guó)家核監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，以及確保獲得國(guó)家充分授權(quán)開展有效監(jiān)管的能力欠缺。
監(jiān)管的獨(dú)立性要求安全監(jiān)管體系具備以下條件：
（1） 在結(jié)構(gòu)上具有獨(dú)立性，獨(dú)立于其他政府體系和核行業(yè)企業(yè)，并擁有足夠的監(jiān)管權(quán)力，避免受到不正當(dāng)?shù)挠绊懀?/div>
?。?） 在操作上具有獨(dú)立性，擁有足夠的人力資源和經(jīng)費(fèi)來源，擁有獨(dú)立的專業(yè)的技術(shù)能力；
（3） 在文化上具有獨(dú)立性，在機(jī)構(gòu)的管理層和員工層之間建立和培養(yǎng)強(qiáng)有力的、獨(dú)立的安全文化。
監(jiān)管的權(quán)威性要求核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在安全監(jiān)管領(lǐng)域具備絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，由其頒發(fā)的安全許可證是涉核活動(dòng)的必要條件。在涉及安全的問題上，核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具有一票否決權(quán)。
目前環(huán)保部國(guó)家核安全局承擔(dān)核安全監(jiān)管工作，但沒有獨(dú)立的人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)和外事權(quán)；不能根據(jù)核領(lǐng)域的專業(yè)特性自主選拔人才，經(jīng)費(fèi)受制于人；也沒有權(quán)力自主決定與國(guó)際機(jī)構(gòu)之間的交流訪問?？傊?，國(guó)家核安全局在決策上沒有權(quán)威性和獨(dú)立性。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)指出,中國(guó)國(guó)家核安全局不是一個(gè)完整實(shí)體,組織構(gòu)架不清晰,影響到監(jiān)管的有效性和對(duì)監(jiān)管職責(zé)的履行。核安全監(jiān)管與環(huán)境保護(hù)在管理方式和工作特性上存在很大差異。作為國(guó)家政府的一部分，國(guó)家核安全局很難擺脫政府部門制定和履行政策的要求，以及執(zhí)行政府指令的強(qiáng)制要求。
按照政監(jiān)分離的改革要求，核安全監(jiān)管職責(zé)應(yīng)從環(huán)保部中剝離，獨(dú)立于政府主管部門之外，類似于國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)，擁有獨(dú)立的法人地位，在國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)下，履行核安全監(jiān)管的職責(zé)。分散于國(guó)家其他主管部門管理的核安全問題，例如國(guó)家發(fā)改委下屬國(guó)家能源局的核電安全規(guī)劃和工信部除核電之外軍工核設(shè)施的安全監(jiān)管應(yīng)一并劃歸給國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。同時(shí)明確規(guī)定權(quán)力和責(zé)任，避免有些事務(wù)多頭管理，有些事物無人管理以及權(quán)責(zé)不清的弊端。還應(yīng)將核與輻射安全中心劃歸國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu),為其提供專業(yè)的技術(shù)支持；將環(huán)保部的全國(guó)放射性廢物的安全監(jiān)督管理工作等涉核工作相應(yīng)的轉(zhuǎn)移到國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)不符合安全規(guī)定的核設(shè)施或核活動(dòng)具有干預(yù)和停止運(yùn)行的權(quán)力，對(duì)違規(guī)違法行為有進(jìn)行制裁的能力來保證中國(guó)核安全監(jiān)管體系的機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性。
2.3 保證核電監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力的制衡
監(jiān)管機(jī)構(gòu)不是權(quán)力的終點(diǎn)，依然需要被監(jiān)督。當(dāng)獨(dú)立核監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)時(shí)，本身有很大的自主性和自由度，需要制衡，在制衡中達(dá)到相對(duì)的平衡。誰來監(jiān)督監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠有效地行使權(quán)利，是制衡機(jī)制需要回答的問題。在法律上，中國(guó)已經(jīng)制定了一系列與核安全相關(guān)的法律和法規(guī)，對(duì)核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力有明確的規(guī)定。在行政糾紛解決機(jī)制不能解決問題時(shí)，還應(yīng)有司法的訴訟途徑可以選擇。另外全國(guó)人大及其常設(shè)委員會(huì)，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大會(huì)議有權(quán)監(jiān)督核安全問題，了解核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否有效承擔(dān)了法律規(guī)定其必須履行的公共職責(zé)，并采取糾正措施。
核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)要定期邀請(qǐng)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)組織對(duì)中國(guó)核安全監(jiān)管體制展開同行評(píng)議，從國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上要衡量對(duì)核安全監(jiān)管的有效性和專業(yè)性。公眾、民間組織等也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用。公眾對(duì)安全和環(huán)境問題有著切身利益的思考，核安全監(jiān)管機(jī)制應(yīng)該設(shè)計(jì)平臺(tái)與公眾進(jìn)行良好的溝通，保障工作的透明度，自覺接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。
2.4 加強(qiáng)核安全監(jiān)管的組織體系建設(shè)和專業(yè)能力建設(shè)
監(jiān)管機(jī)構(gòu)須雇聘足夠的、具備履行其職能和職責(zé)相應(yīng)能力的專業(yè)人員。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要尋求一個(gè)或多個(gè)顧問機(jī)構(gòu)提供專家意見和咨詢，但是在審查和評(píng)定運(yùn)行者提交的資料時(shí)，不應(yīng)只聽信顧問或營(yíng)運(yùn)者所做的安全評(píng)定，因此監(jiān)管機(jī)構(gòu)須有一個(gè)全職班子，既能夠做出監(jiān)管審查和評(píng)定，又能夠評(píng)估顧問所做的評(píng)定。
人力資源不足和專業(yè)的核電安全管理人員的缺乏是中國(guó)核安全監(jiān)管面臨的最大挑戰(zhàn)之一。美國(guó)是世界上最早實(shí)行獨(dú)立核安全監(jiān)管的國(guó)家,有104座核電站，美國(guó)核管制委員會(huì)US NRC（U.S. Nuclear Regulatory Commission）有近4000名核安全監(jiān)管的工作人員，負(fù)責(zé)監(jiān)管核設(shè)施(核電廠、研究堆、核燃料循環(huán)設(shè)施等)、核材料、輻射防護(hù)和廢物管理等。中國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到核安全監(jiān)管人員的數(shù)量與中國(guó)核電的發(fā)展速度和規(guī)模不相匹配，于2011年下半年將國(guó)家核安全局?jǐn)U編后，環(huán)保部下的核安全局局機(jī)關(guān)加環(huán)保部直屬的核安全中心和6個(gè)地區(qū)的監(jiān)督站，編制達(dá)到1000人。核安全監(jiān)管人員的擴(kuò)編，在一定程度上可緩解核電安全監(jiān)管人手不足的問題，但是增加的人員依然不足。
另外，由于核設(shè)施的安全標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管技術(shù)體系和硬件設(shè)備的專業(yè)性，對(duì)監(jiān)管人員的專業(yè)素養(yǎng)和工程經(jīng)驗(yàn)要求嚴(yán)格，一個(gè)新人需要經(jīng)過相當(dāng)長(zhǎng)的培訓(xùn)才能具備履行安全監(jiān)管的能力。這種培養(yǎng)不僅需要理論知識(shí)上的培訓(xùn)，還要依賴于工作中的鍛煉和經(jīng)驗(yàn)的積累。由于收入的差距，優(yōu)秀的人才往往從監(jiān)管機(jī)構(gòu)向核電廠流失。如何探索出一個(gè)有效的人才培養(yǎng)模式以應(yīng)對(duì)核安全監(jiān)督人員的需求增加，是中國(guó)核電發(fā)展需要解決的問題。中國(guó)的核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)核安全關(guān)鍵技術(shù)的科研能力也較弱，沒有自己的科研試驗(yàn)驗(yàn)證，不利于對(duì)新的核電技術(shù)做出獨(dú)立的評(píng)估判斷。
2.5 加強(qiáng)核安全文化的建設(shè)和核與輻射安全信息的透明性
國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在1991年出版的《安全文化》（INSAG-4）中首次提出了對(duì)核安全文化的定義：“核安全文化是存在于組織和個(gè)人中的種種特性和態(tài)度的總和，它建立一種超出一切之上的觀念，即核電廠的安全問題由于它的重要性要保證得到應(yīng)有的重視”。核安全文化的建設(shè)應(yīng)該包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是對(duì)核行業(yè)自身安全意識(shí)和安全行為的全員培養(yǎng)，包括從組織結(jié)構(gòu)、人員設(shè)置和制度建設(shè)來保障安全文化的貫徹執(zhí)行；另一個(gè)是對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行正確認(rèn)識(shí)核能利用和核安全態(tài)度的教育。
歷史上影響較大的核事故，如美國(guó)三哩島核事故和前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故的發(fā)生，雖然有技術(shù)和設(shè)計(jì)上的缺陷，但是運(yùn)行人員的失誤或者錯(cuò)誤操作是管理上和安全文化上的缺陷所造成的。福島核事故在很大程度上與選址、設(shè)計(jì)、安全監(jiān)管不謹(jǐn)慎、緊急后備設(shè)施缺乏以及人為應(yīng)對(duì)錯(cuò)誤有關(guān)。隨著中國(guó)核電發(fā)展速度和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，建設(shè)核安全文化的需求也日益突出?？焖俚陌l(fā)展對(duì)核專業(yè)人員的需求越來越大，核電骨干管理人員被稀釋到更多的建設(shè)項(xiàng)目中，大量原來沒有核安全文化意識(shí)的外部非核領(lǐng)域人員，如外部承包商、建造單位的農(nóng)民工等的加入使核安全文化受到忽視和沖擊。
核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色是規(guī)定一個(gè)最低的安全標(biāo)準(zhǔn)，并督促被監(jiān)管者重視和履行安全要求。在符合最低安全標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，被監(jiān)管者對(duì)更高安全標(biāo)準(zhǔn)的追求才是實(shí)現(xiàn)核安全的保證。安全標(biāo)準(zhǔn)的最終落實(shí)，有賴于企業(yè)自身的安全意識(shí)和行為。要想有效地減少核電建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中的安全風(fēng)險(xiǎn)，必須通過不斷培養(yǎng)核設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)、核行業(yè)主管部門、核安全監(jiān)管部門乃至整個(gè)社會(huì)的自我約束能力和完善相關(guān)組織機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置、制度建設(shè)，將核電安全的道德需求深入到企業(yè)價(jià)值觀，建立一套科學(xué)而嚴(yán)密的規(guī)章制度和組織體系，激勵(lì)全體核電從業(yè)人員遵守核電安全的規(guī)章制度，鼓勵(lì)員工提出對(duì)不安全因素的質(zhì)疑，領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮卓越的帶頭作用，員工之間互相評(píng)估和監(jiān)督，每個(gè)人都養(yǎng)成安全第一的良好的工作習(xí)慣。
隨著中國(guó)核電建設(shè)規(guī)?；募涌彀l(fā)展，廠址從沿海擴(kuò)展到內(nèi)陸，核電安全日益受到社會(huì)和公眾的關(guān)注。很多公眾對(duì)于核能的理解缺乏科學(xué)依據(jù)，談到核能有些人就會(huì)想到原子彈爆炸的畫面。因此，有必要加大對(duì)公眾正確認(rèn)識(shí)核能的教育。只有正確了解和認(rèn)識(shí)核與輻射，并掌握正確的防護(hù)措施，才不會(huì)在核事故發(fā)生時(shí)發(fā)生廣泛的公眾恐慌、大規(guī)模的潰逃和極端行為。
核電廠周邊的居民對(duì)核電廠的批準(zhǔn)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各個(gè)階段都應(yīng)有知情權(quán)和參與權(quán)。公眾參與和核安全信息公開是衡量核安全文化成熟的一個(gè)主要標(biāo)志。美國(guó)的《信息自由法案》規(guī)定，除非涉及到國(guó)家安全的信息，公眾可以通過有效途徑獲得核電廠的相關(guān)信息。如何在保密和公開之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)是關(guān)鍵的問題。信息的透明和公開從監(jiān)督角度來講，可以使核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和核電運(yùn)營(yíng)企業(yè)更加注重核電安全。核安全的信息公開應(yīng)該由國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過網(wǎng)站進(jìn)行信息的公示，但是由于目前國(guó)家核安全局并非實(shí)體機(jī)構(gòu)，沒有自己的網(wǎng)站，只是環(huán)保部下屬的一個(gè)司的頁(yè)面，沒有信息公開的自主權(quán)。
核安全文化和信息的透明披露，還要求核安全監(jiān)管部門與核電企業(yè)之間及時(shí)和透明的信息溝通。信息的不對(duì)稱不僅使核安全監(jiān)管部門與核電企業(yè)雙方溝通不暢，延誤事件的處理最佳時(shí)期，也容易引起公眾的恐慌和極端行為。應(yīng)該建立相關(guān)的制度和措施，鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)核電企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間保持信息透明化和對(duì)稱性。另外核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立一個(gè)綜合的核安全檔案信息管理系統(tǒng)以保證信息的全記錄，分析跟蹤并與利益相關(guān)方保持透明交流。
2.6 加強(qiáng)核安全立法，盡快制定《原子能法》和核安全法規(guī)
目前中國(guó)關(guān)于原子能方面的法律只有《放射性污染防治法》，還沒有一部統(tǒng)領(lǐng)核活動(dòng)的上位法。中國(guó)于1984年首次啟動(dòng)《原子能法》的立法工作，由于中國(guó)核工業(yè)主管部門不斷調(diào)整，使立法進(jìn)展非常緩慢。核行業(yè)相關(guān)的管理部門各自為政，缺乏一個(gè)更高位階的權(quán)力機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)，也是阻礙《原子能法》出臺(tái)的原因。
《放射性污染防治法》于2003年10月1日起開始實(shí)施，一些其他相關(guān)管理?xiàng)l例有些從頒布至今已經(jīng)20多年了，難以適應(yīng)新的核電發(fā)展形勢(shì)和核工業(yè)格局。中國(guó)多個(gè)部門涉及核安全的監(jiān)管，由于各自背景、宗旨和行業(yè)的限制，造成權(quán)力的分散和重復(fù)。上位法的缺失也導(dǎo)致無法協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，監(jiān)管活動(dòng)沒有充分的和法定的依據(jù)和授權(quán)。核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不夠，與承擔(dān)的監(jiān)管任務(wù)極不相稱。行業(yè)管理部門的任務(wù)和職責(zé)也沒有在法律上給出規(guī)定，該部門所設(shè)立的各類行政許可也只是依據(jù)相關(guān)的行政法規(guī)。這些都需要法律上的規(guī)范，通過立法來明確各部門之間的職責(zé)界限，并由法律來保障。所以政府必須制定和建立完備的政府設(shè)置、法律和監(jiān)管框架，并在此框架下進(jìn)行明確的職責(zé)分工。核安全的公眾參與和信息公開也應(yīng)在法律給與體現(xiàn)?！对幽芊ā返闹贫ê蛯彾ê臅r(shí)較長(zhǎng)，在此之前要加快核安全法規(guī)的出臺(tái)。
2.7 建立核安全基金
在加強(qiáng)相關(guān)核事故預(yù)防的同時(shí)，需要及時(shí)完善中國(guó)核損害賠償機(jī)制和核損害賠償?shù)姆山ㄔO(shè)。目前中國(guó)核損害賠償?shù)闹饕罁?jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》這一法規(guī)性文件，該批復(fù)明確了在核電站或者核設(shè)施的營(yíng)運(yùn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)核事故所造成的人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或者環(huán)境受到的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。受到核事故損害的自然人、法人以及其他組織有權(quán)請(qǐng)求核事故損害賠償。其中明確了營(yíng)運(yùn)者的賠償額度和國(guó)家補(bǔ)償?shù)念~度。核電站的運(yùn)行者和乏燃料貯存、運(yùn)輸、后處理的營(yíng)運(yùn)者，對(duì)一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億人民幣；其他營(yíng)運(yùn)者對(duì)一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為1億元人民幣。核事故損害的應(yīng)陪總額超過規(guī)定的最高賠償額的，國(guó)家提供最高限額為8億元人民幣的財(cái)政補(bǔ)償，對(duì)非常核事故造成的核事故損害賠償，需要國(guó)家增加財(cái)政補(bǔ)償金額的由國(guó)務(wù)院評(píng)估后決定。
目前中國(guó)從事核能開發(fā)利用的企事業(yè)單位均屬有限責(zé)任公司，對(duì)潛在核事故所造成的損失，缺乏足夠的賠償能力。雖然在核電站運(yùn)行之前或者乏燃料貯存、運(yùn)輸、后處理之前，營(yíng)運(yùn)者必須購(gòu)買足以履行其責(zé)任限額的保險(xiǎn)，但是如果發(fā)生像福島那樣大規(guī)模的核事故損害，各類生命財(cái)產(chǎn)、環(huán)境損失等的賠償將是天文數(shù)字，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家提供的最高額度的財(cái)政補(bǔ)償，不能確保受害人得到及時(shí)有效的賠償，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定和核電的可持續(xù)發(fā)展。如果對(duì)于核事故賠償有專門的基金來源和管理制度，一旦發(fā)生核事故，賠償?shù)臅r(shí)效性將會(huì)大大提高。
2010年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、工信部印發(fā)了《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》（財(cái)綜[2010]58號(hào)），明確凡擁有已投入商業(yè)運(yùn)行五年以上壓水堆核電機(jī)組的核電廠，應(yīng)按照實(shí)際上網(wǎng)銷售電量和0.026元/千瓦時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)繳納乏燃料處理處置基金。可以參考乏燃料處置基金的征收管理辦法，建立核安全基金，用于做核損害賠償?shù)难a(bǔ)充。通過這樣強(qiáng)制性、低費(fèi)率、長(zhǎng)期性的征收機(jī)制來支持應(yīng)對(duì)核事故發(fā)生時(shí)的資金問題。
核安全基金的使用范圍、活動(dòng)、限額以及批準(zhǔn)權(quán)限要有嚴(yán)格的規(guī)定，核安全基金應(yīng)由第三方管理，實(shí)行審批、支出兩條線。第三方管理機(jī)構(gòu)要保證用于賠償?shù)幕鸩糠莸谋Ｖ岛蜕怠；鸬钠溆嘁徊糠挚捎糜谛袠I(yè)安全技術(shù)的研發(fā)和安全管理辦法的更新。核安全文化教育也可由核安全基金支出。
2.8 加強(qiáng)核安全管監(jiān)部門的核安全國(guó)際合作
中國(guó)核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)國(guó)際核安全領(lǐng)域的交流與合作，強(qiáng)化本國(guó)的國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)核安全的不斷進(jìn)步。加強(qiáng)國(guó)際、地區(qū)和國(guó)家核事故應(yīng)急準(zhǔn)備的響應(yīng)能力，并建立快速反應(yīng)機(jī)制。福島核事故發(fā)生后，國(guó)際社會(huì)在統(tǒng)一核安全標(biāo)準(zhǔn)、分享各國(guó)核安全經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管能力方面的工作均由各國(guó)的核安全監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。目前國(guó)家核安全局不是中國(guó)參加國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)大會(huì)的常駐代表團(tuán)成員，也不是各類談判預(yù)案的共同制定和會(huì)簽單位，沒有自己的途徑代表中國(guó)在核安全國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮作用。這與中國(guó)和國(guó)際社會(huì)高度重視核安全的目標(biāo)不相符。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)與中國(guó)的聯(lián)絡(luò)是通過中國(guó)國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)（國(guó)防科工局），而目前國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)既不負(fù)責(zé)核能發(fā)展規(guī)劃，也不負(fù)責(zé)核能安全監(jiān)管，在一定程度上國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)還代表核行業(yè)的管理部門。多次的政府機(jī)構(gòu)改組都沒有在核安全的駐外國(guó)家小組成員機(jī)構(gòu)得到相應(yīng)的改變，導(dǎo)致核安全國(guó)際合作上的格局與國(guó)內(nèi)核安全的監(jiān)管不相適應(yīng)。這些對(duì)中國(guó)核安全監(jiān)管的獨(dú)立性、權(quán)威性、有效性、專業(yè)性都帶來一定程度的影響。中國(guó)的核安全監(jiān)管的國(guó)際交流也應(yīng)該由國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的溝通和互動(dòng)應(yīng)該有自己的直接程序和渠道，建立直接溝通架構(gòu)。
2.9 核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該參與到每一層次的核事故應(yīng)急預(yù)案的制定并對(duì)核事故的應(yīng)急提供技術(shù)支持
《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，針對(duì)核電廠可能發(fā)生的核事故，核電廠的核事故應(yīng)急機(jī)構(gòu)、省級(jí)人民政府指定的部門和國(guó)務(wù)院指定的部門應(yīng)當(dāng)預(yù)先制定核事故應(yīng)急計(jì)劃。核事故應(yīng)急計(jì)劃包括場(chǎng)內(nèi)、場(chǎng)外和國(guó)家核事故應(yīng)急計(jì)劃，另外還包括核電廠主管部門的核應(yīng)急計(jì)劃、核安全監(jiān)管部門以及軍隊(duì)的核應(yīng)急計(jì)劃。目前核電廠運(yùn)營(yíng)單位制定場(chǎng)內(nèi)核事故應(yīng)急計(jì)劃，經(jīng)主管部門審查后，由國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查、批準(zhǔn)后備案。核電廠所在的省級(jí)地方政府制定場(chǎng)外應(yīng)急計(jì)劃，報(bào)國(guó)家核事故應(yīng)急機(jī)構(gòu)審批。國(guó)家核應(yīng)急計(jì)劃由國(guó)家核事故應(yīng)急機(jī)構(gòu)制定。核電廠的場(chǎng)內(nèi)和場(chǎng)外應(yīng)急計(jì)劃須在首次裝料前12個(gè)月上報(bào)，經(jīng)審查認(rèn)可，運(yùn)營(yíng)單位才可以實(shí)施裝料。
國(guó)家核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)由工信部國(guó)防科工局牽頭，現(xiàn)在國(guó)防科工局既不是核電廠的主管部門，也不是監(jiān)管部門，平時(shí)對(duì)核電廠的設(shè)計(jì)要求、運(yùn)行狀況并不了解，也不具備監(jiān)測(cè)手段和技術(shù)評(píng)估能力，一旦出現(xiàn)核事故，不可能進(jìn)行技術(shù)判斷和決定技術(shù)措施，無法有效防止核事故的擴(kuò)散。省級(jí)相關(guān)政府部門由于人員和專業(yè)性的限制，承擔(dān)場(chǎng)外核安全應(yīng)急計(jì)劃的制定的能力有限。而國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)日常就負(fù)責(zé)核電廠的安全監(jiān)管、事故調(diào)查、輻射監(jiān)測(cè)和場(chǎng)內(nèi)應(yīng)急，對(duì)核電廠的設(shè)計(jì)運(yùn)行、事故評(píng)價(jià)有深入把握，對(duì)核電廠選址、設(shè)計(jì)、制造、建造、運(yùn)行、退役進(jìn)行全過程的監(jiān)管，能夠?qū)耸鹿蕬?yīng)急提供有效的信息和技術(shù)支持。應(yīng)充分利用國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人才和技術(shù)資源，確保國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與審查每一個(gè)層級(jí)的核應(yīng)急計(jì)劃制定，對(duì)可能發(fā)生的核事故的控制提供有效的干預(yù)措施和技術(shù)解決方案，并在核事故發(fā)生時(shí)全程跟蹤核事故進(jìn)展，提出處理建議，拿出事先制定的不同的應(yīng)對(duì)措施。核事故應(yīng)對(duì)預(yù)案需要做到百密而無一疏，胸有成竹。
3.小結(jié)
中國(guó)核安全監(jiān)管體制改革的當(dāng)務(wù)之急是要盡快成立新的核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)中國(guó)核能利用發(fā)展形勢(shì)的要求。核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)滿足獨(dú)立性、權(quán)威性、有效性和專業(yè)性的要求。政府核行業(yè)的主管單位應(yīng)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立并行，相互監(jiān)督和制衡。早期廠址審批、設(shè)計(jì)批準(zhǔn)證書、建造和運(yùn)行聯(lián)合許可證、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出等權(quán)限應(yīng)歸屬新的國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。發(fā)改委能源局和環(huán)保部主管核電發(fā)展規(guī)劃、政策和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)測(cè)。新的國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)直屬國(guó)務(wù)院，有足夠的核安全權(quán)威和處置能力。具體地講，將現(xiàn)在的國(guó)家核安全局從環(huán)保部剝離出來，成立國(guó)務(wù)院直屬的國(guó)家核安全監(jiān)管委員會(huì)，這是上選方案。如考慮到政治因素，也可以退而求其次，成立國(guó)務(wù)院直屬的國(guó)家核安全局。目前，要特別強(qiáng)調(diào)如下幾個(gè)問題。
?。?）國(guó)家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審核程序應(yīng)更苛刻。一個(gè)新核電站從申請(qǐng)到運(yùn)行要進(jìn)行三個(gè)階段審核批準(zhǔn)。第一是早期廠址審批，包括自然因素（地震、海嘯、洪水、龍卷風(fēng)等）和人為因素（爆破、恐怖分子襲擊、大型飛行器撞擊等）的考量。風(fēng)險(xiǎn)因素級(jí)別要提高和加嚴(yán)。第二是設(shè)計(jì)批準(zhǔn)書，重點(diǎn)包括安全性能審查。第三是建造和運(yùn)行許可證，包括有嚴(yán)格的管理和工程人員資格審查。核廢料的處理也是上述審查中的一個(gè)重要內(nèi)容。一般來說每一步驟的審批都需要耗費(fèi)大量時(shí)間和資源才能順利通過，這種看似漫長(zhǎng)和繁瑣的程序，保證了核電運(yùn)行安全和核電長(zhǎng)遠(yuǎn)的穩(wěn)步發(fā)展。
（2）嚴(yán)格審查核設(shè)施（包括核電廠）的建設(shè)單位和監(jiān)理單位的資質(zhì)，無經(jīng)驗(yàn)和有不良記錄者不得承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目。嚴(yán)格考核和培訓(xùn)核電管理人員和工程人員，建立高質(zhì)量和高水平的資格認(rèn)證。中國(guó)核電的發(fā)展速度要與過硬的管理和技術(shù)人才培養(yǎng)相適應(yīng)，寧慢勿快。
?。?）加強(qiáng)核安全文化的建立和提高信息透明度。核電與生態(tài)和生命緊密相關(guān)，政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公司和管理單位在意識(shí)理念、行為準(zhǔn)則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員培養(yǎng)、制度建設(shè)中，要深植和履行核安全的文化理念。加強(qiáng)公眾在核與核泄漏方面的知識(shí)普及和教育，實(shí)事求是，不片面夸大或縮小安全因素。尤其是在緊急核事故的應(yīng)對(duì)中，要及時(shí)、準(zhǔn)確、透明地公布事故進(jìn)展情況，防止惡性的大面積潰逃事件的發(fā)生。
警鐘長(zhǎng)鳴。中國(guó)目前在許多部門的安全監(jiān)管和安全保障，應(yīng)是重中之重。占世界核電發(fā)電總量6%以上的四個(gè)國(guó)家中，美國(guó)（31%）、法國(guó)（15%）、日本（10%）和俄羅斯（6%）），有3個(gè)國(guó)家發(fā)生了嚴(yán)重的核泄漏事件。中國(guó)在2020年前很可能在核電規(guī)模上進(jìn)入前兩名。核電是把雙刃劍，必須要安全第一。建立新的全面核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)列政府議事日程的首位。
*作者：
李晶晶，美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì) (NRDC)中國(guó)核安全項(xiàng)目研究員
林明徹，NRDC中國(guó)氣候變化與能源政策項(xiàng)目主任
楊富強(qiáng)，NRDC能源、環(huán)境與氣候變化高級(jí)顧問
Jason Portner，NRDC中國(guó)核安全項(xiàng)目助理
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