2012年10月，國務(wù)院討論并通過了《核電安全規(guī)劃（2011-2020年）》和《核電中長期發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》，這意味著自去年“3.11”日本福島核事故后，暫停了近20個月之久的中國核電項目終于進入實質(zhì)性全面重啟階段。一系列規(guī)劃的出臺為未來五至十年中國核能政策的發(fā)展指明了道路，對當(dāng)前和今后一個時期的核電建設(shè)作出部署。隨著大規(guī)模核電站建設(shè)的重振，規(guī)范和調(diào)整核能活動領(lǐng)域各種錯綜復(fù)雜的關(guān)系，加快制定一部原子能基本法顯得尤為迫切。
“無法”的困窘
早在上世紀80年代，我國就已經(jīng)成為國際原子能機構(gòu)的成員國，并先后批準加入了《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》、《不擴散核武器公約》、《核安全公約》等8項原子能領(lǐng)域的國際公約。如今，不僅國內(nèi)核電項目大量上馬，核技術(shù)也廣泛滲透到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全等諸多領(lǐng)域，可以說我國的核技術(shù)已經(jīng)處于世界的前列。然而，與此極不匹配的是政府在監(jiān)管核安全方面的基本法律《原子能法》卻長期缺位。
近30多年來，核基本法的缺失使得我國在國際條約中做出的承諾全部停留在政府行政管理層面。這不但與我國核大國地位不相稱，而且與實際履行上述國家公約的要求也相去甚遠。在國際交往中，國際原子能機構(gòu)、國外核管理機構(gòu)官員和專家對我國原子能法缺位的現(xiàn)象十分不解，紛紛質(zhì)疑為何一個在行業(yè)發(fā)展之初就應(yīng)該有的一部基本法卻長期缺失。時至今日，我國在每年一次的向國際原子能機構(gòu)遞交的《核安全公約》履約報告中，關(guān)于原子能法狀況的表述仍是“正在制定中”。
目前，我國有關(guān)核能的法律法規(guī)為一法九規(guī)，即《放射性污染防治法》以及《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》、《放射事故管理條例》、《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》等9部行政法規(guī)。
關(guān)于核能安全規(guī)定、管理條例細則、技術(shù)性標準等具體問題都是以部門規(guī)章的形式規(guī)定的，而更多的管理規(guī)則體現(xiàn)在指導(dǎo)文件、參考文件甚至是行業(yè)規(guī)章中。整體看，這些規(guī)定法律位階、法律效力均很低，并且往往是就某一方面急需的管理內(nèi)容臨時制定的。僅有的一部法律《放射性污染防治法》并非核工業(yè)的統(tǒng)一、專門基本法，已經(jīng)頒行的幾部行政法規(guī)更是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，沒有建立完整、規(guī)范、系統(tǒng)的原子能法律體系。
法律淵源位階普遍較低，一方面降低了執(zhí)法權(quán)威性，監(jiān)管部門在具體工作中時常遭到或明或暗的抵觸，勢必影響監(jiān)管效果；另一方面降低了執(zhí)法嚴肅性，變相增大政府和監(jiān)管部門在審批或監(jiān)管中的自由裁量權(quán)。沒有統(tǒng)一的原子能基本法體系的支撐，也難以保障核電可持續(xù)、均衡穩(wěn)定發(fā)展。
在一定意義上講，核安全法律制度與核安全技術(shù)同樣重要。核安全法律制度包括比常規(guī)工業(yè)更高的安全和技術(shù)標準，即嚴格的質(zhì)量管理和監(jiān)督體系、資格認定與準入制度，突發(fā)事件的預(yù)防與及時有效的應(yīng)對機制和應(yīng)急預(yù)案等。沒有法律的強制規(guī)范和統(tǒng)一標準，一旦出現(xiàn)核事故或是技術(shù)失敗，就會迅速地改變政策支持方向以及輿論導(dǎo)向，影響核電的健康發(fā)展乃至社會的持續(xù)發(fā)展。
政出多門
1984年國務(wù)院機構(gòu)改革，根據(jù)李鵬副總理的批示，由國家科委牽頭（實際由國家核安全局負責(zé)），會同能源、機械、水電、環(huán)保、衛(wèi)生、公安、勞動等部門成立了包括原核工業(yè)部在內(nèi)的原子能立法領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，首次啟動起草《原子能法》立法工作。由于牽扯部門眾多，涉及面廣泛，部門之間意見分歧巨大，無法就核心內(nèi)容達成共識。同時受困于國家核安全局有限的影響力和協(xié)調(diào)力，立法工作舉步維艱，在幾年后被迫擱淺。
1995年全國人大常委會將《原子能法》列入計劃審議的第一類立法項目，由國家科委牽頭組織起草，并于同年5月將法律草案提請國務(wù)院審議，但終因1998年國務(wù)院行政管理體制的改變而再次被擱置。
1999年國務(wù)院機構(gòu)改革，決定成立國防科工委。作為核工業(yè)的主管部門，其承擔(dān)起主持《原子能法》起草研究工作。經(jīng)過整合部分專家意見，于2006年2月提出征求意見稿，并向最高人民法院、外交部、國土資源部、環(huán)?？偩忠约爸泻思瘓F等29個部門和企事業(yè)單位征求意見，并在當(dāng)年完成了法律文本的起草和征求意見工作。
2008年國務(wù)院機構(gòu)改革后，核工業(yè)的主管部門變更為工信部。2009年，工信部委托中國核能行業(yè)協(xié)會開展原子能立法的研究工作，該項立法工作第四次啟動。其在廣泛研究和征求各方面專家意見的基礎(chǔ)上，修改提出了2010年6月的征求意見稿。2011年1月31日，國務(wù)院辦公廳在《2011年立法工作計劃》中將該法列為需要積極研究論證的有關(guān)推進節(jié)能減排、建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會的重要項目之一。
然而，我國現(xiàn)行行政管理體系中，由于對核工業(yè)的行政管理涉及的面太廣，諸多監(jiān)管職能很難由一個部門來完成。即便是經(jīng)過多次政府機構(gòu)改革，在2008年后國務(wù)院下設(shè)的各大部委中，與核工業(yè)產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)的部門仍多達10余個。
其中，工業(yè)與信息化部承擔(dān)核工業(yè)主管部門的相關(guān)職責(zé)，下屬國防科工局組織實施軍品、軍轉(zhuǎn)民發(fā)展規(guī)劃、重大民品項目以及原國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會除核電管理以外的職責(zé)，是鈾資源、核燃料、核技術(shù)主管機構(gòu)。
工信部主管的國家原子能機構(gòu)負責(zé)研究和擬定我國和平利用原子能事業(yè)的政策和法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、計劃和行業(yè)標準；負責(zé)和平利用核能重大科研項目的組織論證、立項審批、負責(zé)監(jiān)督、協(xié)調(diào)重大核能科研項目的執(zhí)行；實施核材料管制、核出口審查和管理核領(lǐng)域政府間及國際組織間交流與合作，對外代表中國政府參加國際原子能機構(gòu)及其活動。
成立于1984年的國家核安全局現(xiàn)隸屬于環(huán)境保護部，主要負責(zé)核安全和輻射安全的監(jiān)督管理，擬訂有關(guān)政策、規(guī)劃、標準，參與核事故應(yīng)急處理，負責(zé)輻射環(huán)境事故應(yīng)急處理工作；監(jiān)督管理核設(shè)施安全、放射源安全監(jiān)督管理核設(shè)施、核技術(shù)應(yīng)用、電磁輻射伴有放射性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的污染防治，對核材料的管制和民用核安全設(shè)備的設(shè)計、制造、安裝和無損檢驗活動實施監(jiān)督管理，對放射性物品運輸?shù)暮伺c輻射安全實施監(jiān)督管理。
經(jīng)過2008年政府機構(gòu)改革，國家能源局承擔(dān)核電管理職責(zé)，在國家發(fā)展和改革委員會指導(dǎo)下，組織實施核電自主化工作，擬訂核電發(fā)展規(guī)劃、準入條件、技術(shù)標準并組織實施，提出核電布局和重大項目審核意見，組織協(xié)調(diào)和指導(dǎo)核電科研工作，組織核電廠的核事故應(yīng)急管理工作。
此外，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，其他部門諸如負責(zé)指導(dǎo)核工業(yè)科研工作的科技部，對放射源使用進行監(jiān)督、放射性藥品和生物制品的藥品生產(chǎn)企業(yè)認證的衛(wèi)生部，承擔(dān)放射性礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)管理、對外合作區(qū)塊的審核和監(jiān)督管理的國土資源部，負責(zé)放射性物品運輸安全的公安部，以及教育、商務(wù)、勞動、交通、運輸、鐵路、民航和各級政府抗震救災(zāi)指揮機構(gòu)、部門均享有相應(yīng)的職權(quán)。總體上看，涉核政府部門之間職能設(shè)置還不盡合理，存在一定的交叉重疊、劃分不清、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高等問題。這種“九龍治水”式的核工業(yè)管理體制難免存在缺位、錯位、越位現(xiàn)象。
而核能基本法的長期缺位，或者說機制存在的問題（通俗點講，‘機’指機構(gòu)，由誰來管，‘制’指規(guī)章制度，要按照什么制度來管理），反過來又會造成各部門機構(gòu)在核電建設(shè)時爭奪權(quán)利，事故發(fā)生時相互推脫責(zé)任的亂象，繼而導(dǎo)致對核安全監(jiān)管大打折扣。法律空白與機制不順產(chǎn)生的觀念隔閡相互影響，形成一處死循環(huán)。
挑戰(zhàn)重重
與其他立法類似，原子能立法采取的也是委托立法的方式。負責(zé)起草法律文本的部門，也就是未來依據(jù)此法對本行業(yè)進行主管、監(jiān)督的政府部門。因而在立法過程中，起草者自然而然地傾向于擴張自己的權(quán)力范圍，給自己留出比較大的自由裁量的空間，或者直接進行自我授權(quán)，實現(xiàn)立法尋租。被監(jiān)管者的權(quán)力和利益則往往被忽略、疏于考慮。于是，在監(jiān)管的權(quán)力、責(zé)任與企業(yè)的權(quán)力、義務(wù)之間，時常出現(xiàn)不對稱的局面：監(jiān)管部門權(quán)力很大，而責(zé)任很小；企業(yè)則是義務(wù)多多，而權(quán)力很少。
眾所周知，一部法律一旦關(guān)系到主管、監(jiān)管部門的權(quán)力重新分配以及幾大行業(yè)壟斷巨頭的切身利益，它的問世就注定會變得異乎尋常的漫長起來。
2011年3月的福島核泄漏事件加速了我國原子能法的制定、出臺。同年5月，核能行業(yè)協(xié)會在工信部的委托下舉辦項目啟動會議，開始著手準備起草原子能法草案。盡管一系列積極的信號表明起草原子能法已經(jīng)被提上政府的議程，然而擺在起草者面前的，依然是挑戰(zhàn)重重。
首先，關(guān)于原子能立法，行政主管、監(jiān)管部門和學(xué)者對中國的“立法模式”存在重大分歧，尤其是考慮到法國等國家也沒有頒布“原子能法”的情況。其次，大力發(fā)展核能以滿足更多、更好、更清潔的能源需求和強調(diào)核能安全二者的平衡問題。再次，如何處理原子能法草案跟現(xiàn)行以及即將頒布的其他法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的關(guān)系。
例如，原子能法起草組需要處理由環(huán)保部執(zhí)行的2003年《放射性污染防治法》和當(dāng)前由似乎更重視鼓勵核能發(fā)展的工信部牽頭的《原子能法》的關(guān)系。再如，如何處理原子能法草案跟擬定中的《能源法》的關(guān)系以及和現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》等法律的銜接。此外，受困于日本的核事故帶來的不良影響，如何引導(dǎo)目前公眾對核電發(fā)展的看法也是重要課題。同時，缺乏對核能技術(shù)方面和法律方面都有深入知識的專家學(xué)者和專業(yè)人士為起草過程提供支持，也是影響立法工作的難題。
總之，福島核事故帶給我們的反思不應(yīng)戛然而止，單純的技術(shù)考量無法承擔(dān)核能安全的全部責(zé)任，法律政策體系建構(gòu)必須提上日程。盡管中國核電技術(shù)的發(fā)展并不遜色，但是在核政策與法律制度方面，核領(lǐng)域基本法律（原子能法）的缺失、涉及整個核能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈上的法律制度的不健全以及在核電安全管理方面專門性立法的停滯不前等，都難免造成政府在對核能安全的監(jiān)管上力度不夠，甚至在某些環(huán)節(jié)上陷入無法可依的窘境。
