中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：在中國(guó)，一個(gè)總投資上百億的鋼鐵物流園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，要走完全部的審批手續(xù)，大約需要兩年；一個(gè)中型規(guī)模風(fēng)電投資項(xiàng)目，要拿到十余個(gè)政府部門(mén)的核準(zhǔn)批文，最快需要三年；而寶鋼的一個(gè)湛江鋼鐵項(xiàng)目，為一紙批文，等了整整四年。
還有資金方面的代價(jià)。按照一家中國(guó)風(fēng)電投資公司負(fù)責(zé)人的測(cè)算，平均1億元的投資項(xiàng)目，前期用于審批或核準(zhǔn)方面的花費(fèi)，高達(dá)300余萬(wàn)。
審批、核準(zhǔn)、備案，這些讓企業(yè)感到無(wú)所適從的政府對(duì)投資項(xiàng)目的管理手段，正在迎來(lái)一場(chǎng)驟然變革。
11月7日，國(guó)家發(fā)改委相關(guān)官員對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說(shuō)：“將按照成熟一批、推出一批的原則，大力減少和調(diào)整行政審批事項(xiàng)。凡是市場(chǎng)能有效調(diào)節(jié)、企業(yè)能自主決定的事項(xiàng)堅(jiān)決取消審批，凡是可以下放給地方的事項(xiàng)堅(jiān)決下放給地方?！?
目前，由國(guó)家發(fā)改委起草上報(bào)的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）》，已經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院審議并原則通過(guò)，將于近期發(fā)布。經(jīng)過(guò)這次修訂目錄，共取消、下放和轉(zhuǎn)出涉及企業(yè)的投資核準(zhǔn)事項(xiàng)超過(guò)40項(xiàng)。此外，國(guó)家發(fā)改委還正在抓緊修訂出臺(tái)《投資項(xiàng)目核準(zhǔn)管理辦法》和《備案制指導(dǎo)意見(jiàn)》。
這是一個(gè)讓中國(guó)企業(yè)等了十年的信號(hào)。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）所確立的改革目標(biāo)，往復(fù)徘徊多年后，終于在2013年迎來(lái)實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)機(jī)。
破題
轉(zhuǎn)機(jī)的前兆，在六個(gè)月前開(kāi)始出現(xiàn)。
2013年5月15日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2013〕19號(hào)）印發(fā)生效，取消和下放了117項(xiàng)行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)。9月的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，再次決定取消和下放75項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，同時(shí)原則審議通過(guò)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013）》。
這是中國(guó)近十年來(lái)，規(guī)模最大、范圍最廣的一次政府大放權(quán)。
中國(guó)目前對(duì)投資項(xiàng)目的管理體制，是由2004年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》確立的，此前中國(guó)對(duì)所有的投資項(xiàng)目均采取政府審批制，即需要政府的事前審批。
雖然下放投資項(xiàng)目管理權(quán)限是2004年就明確的目標(biāo)，但相關(guān)人士認(rèn)為，經(jīng)過(guò)十年的發(fā)展，其中的一些內(nèi)容有必要做一些調(diào)整和改革。
中國(guó)政府部門(mén)目前對(duì)投資項(xiàng)目的管理分審批、核準(zhǔn)和備案三種形式。審批制只針對(duì)帶有政府投資性質(zhì)，或有政府出資的投資項(xiàng)目。而企業(yè)投資項(xiàng)目中，城市基礎(chǔ)設(shè)施等重大類(lèi)投資項(xiàng)目，以及鋼鐵、化工等限制類(lèi)投資項(xiàng)目，均采取核準(zhǔn)制；大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的企業(yè)投資，則采取備案制。
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委相關(guān)機(jī)構(gòu)的研究，中國(guó)企業(yè)投資項(xiàng)目中，大約有80%采用備案制，剩下的20%則是核準(zhǔn)制。國(guó)家工商總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國(guó)實(shí)有企業(yè)1366萬(wàn)戶(hù)。如此龐雜的企業(yè)數(shù)量和投資項(xiàng)目，政府顯然是管不過(guò)來(lái)的。
但中國(guó)龐大的政府管理體系，靠審批、核準(zhǔn)和備案，依然支配著幾乎每一個(gè)企業(yè)的投資行為。
尤其是對(duì)于企業(yè)投資類(lèi)項(xiàng)目，原則上除不涉及資金規(guī)模、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等企業(yè)決策內(nèi)容外，政府還根據(jù)項(xiàng)目情況，從環(huán)保、國(guó)土、水利，到消防、地礦等數(shù)目不等的領(lǐng)域進(jìn)行核準(zhǔn)。
備案是目前企業(yè)投資條件最為寬松的一種形式，主要是針對(duì)中小規(guī)模的投資企業(yè)項(xiàng)目。吳亞平說(shuō)：“采取備案制的初衷，原本是政府為了更好地掌握社會(huì)投資情況，為宏觀調(diào)控收集信息。但備案其實(shí)是一種前置性審批。原則上，得不到政府備案的項(xiàng)目，不得開(kāi)工建設(shè)?！?
不過(guò)，以上三種管理方式，原則上只適用于發(fā)改委系統(tǒng)的投資項(xiàng)目。而在發(fā)改委系統(tǒng)之外，包括財(cái)政部、科技部等相關(guān)職能部委系統(tǒng)內(nèi)，還掌握著大量使用政府資金的投資項(xiàng)目。這部分政府投資規(guī)模大大超過(guò)發(fā)改委系統(tǒng)的投資，由相關(guān)職能部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)審批。
據(jù)專(zhuān)家估算，最近幾年來(lái)，中國(guó)政府投資項(xiàng)目規(guī)模，每年大約占當(dāng)年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的5%。以2012年全國(guó)完成36.48萬(wàn)億全社會(huì)固定資產(chǎn)投資計(jì)，當(dāng)年政府投資規(guī)模在1.8萬(wàn)億左右。而當(dāng)年，明確歸國(guó)家發(fā)改委系統(tǒng)管理的政府投資項(xiàng)目規(guī)模僅為4026億。
十年來(lái)，“審批、核準(zhǔn)、備案”這三條韁繩，駕馭著中國(guó)每年數(shù)十萬(wàn)億的投資項(xiàng)目?？此魄逦?，執(zhí)行起來(lái)卻往往是九龍治水：重復(fù)審批層出不窮，監(jiān)管缺位亦屢見(jiàn)不鮮。
審批之痛
江蘇某大型鋼鐵企業(yè)的一位負(fù)責(zé)人對(duì)政府審批深有體會(huì)。
2011年該公司啟動(dòng)一個(gè)投資上百億的鋼鐵物流園項(xiàng)目，需上報(bào)省發(fā)改委和省內(nèi)相關(guān)職能部門(mén)審批。為了獲得審批文件，這位負(fù)責(zé)人花了兩年時(shí)間，相關(guān)經(jīng)費(fèi)投入近1000萬(wàn)。
首先他們需要向省級(jí)發(fā)改委上報(bào)項(xiàng)目可研報(bào)告，包括技術(shù)選擇、經(jīng)濟(jì)支撐、市場(chǎng)前景及是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策等內(nèi)容。這是整個(gè)投資項(xiàng)目的敲門(mén)磚，但要想順利叩開(kāi)政府的大門(mén)，也有很多學(xué)問(wèn)。
這家鋼鐵公司的有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)：“項(xiàng)目可研報(bào)告需要找與發(fā)改委關(guān)系特殊的單位來(lái)做，因?yàn)榭裳袌?bào)告能否獲批，不在于論證多么科學(xué)可行，誰(shuí)來(lái)做這份報(bào)告很重要?！币环蓓?xiàng)目可研報(bào)告，可能需要花費(fèi)上百萬(wàn)元。期間，企業(yè)并不知曉審批部門(mén)批復(fù)報(bào)告的具體依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是什么。上述負(fù)責(zé)人說(shuō)，“我想，政府部門(mén)自己也不知道，因?yàn)楦揪蜎](méi)有標(biāo)準(zhǔn)”。
可研報(bào)告獲批后，這家公司開(kāi)始向發(fā)改委上報(bào)整個(gè)物流園區(qū)項(xiàng)目的整體規(guī)劃，同時(shí)有關(guān)環(huán)保、土地、安全以及消防等環(huán)節(jié)，也需要找具體的職能部門(mén)審批。全部審批完成，項(xiàng)目才算正式得到政府的開(kāi)工許可。
這只是整個(gè)鋼鐵物流項(xiàng)目審批之路的第一階段。此后，在物流園內(nèi)上馬任何一個(gè)單體項(xiàng)目，均需重走一次審批流程。這位鋼鐵公司的負(fù)責(zé)人說(shuō)，“鋼鐵行業(yè)，除了環(huán)保、國(guó)土、安全等專(zhuān)業(yè)影響方面需要審批外，其他都應(yīng)該取消?！?
能得到審批，已算幸運(yùn)。國(guó)家發(fā)改委、工信部、中鋼協(xié)等有關(guān)部門(mén)先后調(diào)研的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)目前9億多噸鋼鐵產(chǎn)能中，有近5億噸沒(méi)有得到審批。工信部有關(guān)司局官員對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說(shuō)，“一個(gè)行業(yè)投資管理政策，如執(zhí)行多年后，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)企業(yè)行為都不合規(guī)，只能說(shuō)明這個(gè)政策是失敗的?！?
國(guó)家下放審批權(quán)，給前述江蘇某鋼鐵公司負(fù)責(zé)人的感覺(jué)是，只是將權(quán)限下放給地方政府而已，該走的程序和該拿的批文一個(gè)都沒(méi)少?！皡^(qū)別只在于，原來(lái)需要一些批文到北京去爭(zhēng)取，現(xiàn)在只需要到省里就可以了。”
在采取核準(zhǔn)制的風(fēng)電行業(yè)，上馬一個(gè)中型的風(fēng)電項(xiàng)目，要跑完政府批文這場(chǎng)馬拉松，最快也需要三年。北京某風(fēng)電投資公司負(fù)責(zé)人的體會(huì)是，對(duì)于企業(yè)而言，核準(zhǔn)其實(shí)與審批并沒(méi)有太大的區(qū)別。他說(shuō)，一般一個(gè)風(fēng)電投資項(xiàng)目前期的核準(zhǔn)成本，大約占到總投資的3%。
中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)金碚說(shuō)：“中國(guó)企業(yè)在投資上的競(jìng)爭(zhēng)，其實(shí)比的是對(duì)政府審批的競(jìng)爭(zhēng)，而不是看項(xiàng)目本身。取消和下放投資審批權(quán)，考驗(yàn)的是政府對(duì)市場(chǎng)配置能力的信任程度如何，這是一個(gè)需要通過(guò)改革來(lái)解決的體制機(jī)制問(wèn)題?！?
十年徘徊
政府建立對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的信任，已耗時(shí)多年。期間，各級(jí)政府對(duì)投資的放權(quán)，充滿了波折和反復(fù)。
2004年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》正式公布，同時(shí)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2004）》也一道下發(fā)。這兩份文件，一執(zhí)行就是十年。雖然國(guó)家發(fā)改委多次表示要修訂投資目錄，但至今未見(jiàn)出臺(tái)。
不僅如此，國(guó)務(wù)院確定了投資體制改革整體向市場(chǎng)放權(quán)的大方向后，投資主管部門(mén)卻通過(guò)各種手段變相收權(quán)。這些手段包括：重復(fù)審批、不定期提高項(xiàng)目資本金比例、設(shè)置新的投資審批或核準(zhǔn)門(mén)檻、設(shè)定市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、暫?；蛑兄挂恍╉?xiàng)目審批等。
相關(guān)資料顯示，中國(guó)先后在2004年、2009年兩次提高部分行業(yè)和領(lǐng)域的項(xiàng)目資本金比例，涉及鋼鐵、水泥、房地產(chǎn)、煤炭、機(jī)場(chǎng)、港口、玉米深加工等。其中鋼鐵、電解鋁等行業(yè)的最低資本金比例已達(dá)40%。2010年12月，多晶硅行業(yè)也被設(shè)定項(xiàng)目資本金不低于30%等投資門(mén)檻。
2012年8月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了一份名為《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》的文件，將重大投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為高、中、低三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，凡被評(píng)估認(rèn)為存在高風(fēng)險(xiǎn)或者中風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)改委將不予審批核準(zhǔn)和核報(bào)。
有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，這項(xiàng)增加的審批完全沒(méi)有必要，因?yàn)樯鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的依據(jù)，主要還是涉及環(huán)境、國(guó)土、水資源、土地拆遷等方面，相關(guān)職能部門(mén)都已有了審批與核準(zhǔn)條件，完全沒(méi)必要再設(shè)置一個(gè)門(mén)檻。
國(guó)家發(fā)改委投資研究所投資體制與政策研究室主任吳亞平說(shuō)：“投資體制改革推進(jìn)十年了，現(xiàn)在需要重新去梳理和反思，備案制到底還應(yīng)不應(yīng)該存在？核準(zhǔn)制的范圍和內(nèi)容，是不是需要進(jìn)一步縮小和調(diào)整？”
局面從2013年上半年開(kāi)始轉(zhuǎn)變。在新一屆政府簡(jiǎn)政放權(quán)的要求下，“中國(guó)最具權(quán)勢(shì)的部門(mén)”國(guó)家發(fā)改委開(kāi)始加速取消或下放投資審批管理權(quán)。雖然這些下放仍帶有附加條件，但在地方和企業(yè)看來(lái)，已屬不易。
今年5月底至今，國(guó)家發(fā)改委先后將城市軌道交通投資具體項(xiàng)目的核準(zhǔn)權(quán)，以及全國(guó)企業(yè)債券的預(yù)審權(quán)下放至相關(guān)省級(jí)投資部門(mén)，但地方仍需向國(guó)家發(fā)改委上報(bào)當(dāng)?shù)爻鞘熊壍澜煌ǖ恼w建設(shè)規(guī)劃，并不得隨意更改，國(guó)家發(fā)改委也仍保留對(duì)企業(yè)債券最終的審核權(quán)。
開(kāi)端
放權(quán)，還將繼續(xù)。
國(guó)家發(fā)改委有關(guān)官員對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，“《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）》發(fā)布后，還將取消、下放和轉(zhuǎn)出涉及企業(yè)的投資核準(zhǔn)事項(xiàng)40多項(xiàng)?！?
這僅僅是一個(gè)開(kāi)端。據(jù)介紹，今后國(guó)家發(fā)改委將對(duì)“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分、企業(yè)有自我調(diào)節(jié)能力、可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)和法律手段有效調(diào)控的項(xiàng)目”，取消核準(zhǔn)制，改為備案制，主要涉及設(shè)備制造和加工業(yè)投資項(xiàng)目。此外，國(guó)家發(fā)改委還準(zhǔn)備將不存在跨區(qū)跨行業(yè)的單個(gè)重大交通、能源和原材料項(xiàng)目的核準(zhǔn)權(quán)，下放給地方政府。
縱向放權(quán)將是今后放權(quán)的主要方式。國(guó)家發(fā)改委有關(guān)官員說(shuō)，“總的考慮是堅(jiān)持正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系，盡量不搞中央部門(mén)間的橫向轉(zhuǎn)移。最大限度地縮小審批、核準(zhǔn)范圍，進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)?！?
目前，國(guó)家發(fā)改委正在修訂《投資項(xiàng)目核準(zhǔn)管理辦法》和《備案制指導(dǎo)意見(jiàn)》，這兩份文件，將為地方政府的核準(zhǔn)、備案行為提供指導(dǎo)。
今年5月底的2013年全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議上，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史說(shuō)，抓緊清理、取消和下放審批事項(xiàng)。對(duì)于條件成熟的事項(xiàng)，堅(jiān)決放開(kāi)，不猶豫、不拖延；對(duì)于一些難度較大、但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看需要放開(kāi)的事項(xiàng)，可考慮先行開(kāi)展試點(diǎn)，然后再全面取消或下放。
中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)金碚說(shuō)：“中國(guó)通常存在父母官思維，一旦一個(gè)行業(yè)出了問(wèn)題，大家都會(huì)覺(jué)得是政府沒(méi)管好。這個(gè)觀念需要改，尤其是政府部門(mén)，應(yīng)該相信市場(chǎng)的力量?！?
吳亞平說(shuō)：“還需要更進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。不管十八屆三中全會(huì)會(huì)不會(huì)在政府改革和簡(jiǎn)政放權(quán)方面提出明確的意見(jiàn)，這都是一個(gè)大方向和大趨勢(shì)?！?
這是中國(guó)政府投資管理大放權(quán)的前夜——一些人對(duì)權(quán)力依然戀戀不舍，但更多的人正翹首企盼著體制松綁。
編者的話>>
中共十八屆三中全會(huì)于11月9日-12日在北京召開(kāi)。如何繼續(xù)深化改革是各界對(duì)本次會(huì)議的期待。對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)，改革又將帶來(lái)哪些新機(jī)會(huì)，新動(dòng)向？ “經(jīng)濟(jì)新坐標(biāo)”系列報(bào)道試圖探尋一二。在連續(xù)刊出六期之后，本期，我們將關(guān)鍵詞鎖定為“審批改革”，這也是此次系列報(bào)道結(jié)束篇。
此時(shí)，我們和你一樣，開(kāi)始期盼中國(guó)經(jīng)濟(jì)更好的未來(lái)。
