近期，一些研究機(jī)構(gòu)、政府部門和能源企業(yè)紛紛啟動(dòng)編制能源、電力“十四五”規(guī)劃的前期工作。未來一個(gè)時(shí)期，我國(guó)將繼續(xù)大力推動(dòng)綠色發(fā)展、清潔轉(zhuǎn)型，可再生能源將持續(xù)增長(zhǎng)，高碳化石能源將大幅減少。昔日“一煤獨(dú)大、獨(dú)步天下”的煤電，如何破解時(shí)下前所未有的困惑尷局、找準(zhǔn)現(xiàn)代能源體系中新的定位、保障煤電清潔高效利用與高質(zhì)量生存發(fā)展，仍是繞不開的核心話題之一。
我國(guó)緊密、重要、復(fù)雜、沖突的煤、電關(guān)系
在能源清潔轉(zhuǎn)型的大背景下，經(jīng)過10多年的努力，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，清潔可再生能源快速發(fā)展，節(jié)能減排成效顯著。但是，至今仍未從根本上撼動(dòng)“煤為基礎(chǔ)、電為中心、煤電過半、油氣進(jìn)口”的能源格局，煤炭、煤電仍屬主體能源。2018年，我國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)保持“三個(gè)世界第一、一個(gè)世界第三”的地位。我國(guó)電力裝機(jī)達(dá)到19億千瓦，其中：煤電裝機(jī)10.1億千瓦，占比53%；煤機(jī)發(fā)電量4.45萬億千瓦時(shí)，占比64%；燃料成本占煤電發(fā)電成本70%左右。
煤、電兩大產(chǎn)業(yè)，上下游關(guān)系，相互依存，關(guān)聯(lián)度極大。煤炭是火電企業(yè)的“生命之源”，煤炭能否保供、煤價(jià)的漲落直接決定火電企業(yè)的生存發(fā)展、盈虧狀況。我國(guó)電煤消費(fèi)比重一般保持在一半左右，2018年為21億噸，占比53%；鐵路近50%的運(yùn)力用于煤炭運(yùn)輸，2018年達(dá)23.81億噸。同樣，火電是煤炭企業(yè)最大的用戶和市場(chǎng)，火電的保有量與盈虧也影響著煤炭資源的轉(zhuǎn)化能力。
煤、電兩大產(chǎn)業(yè)本該是“唇齒相依、協(xié)調(diào)發(fā)展、互利共贏”的關(guān)系，但現(xiàn)實(shí)中卻由于煤企、電企管理體制、運(yùn)行機(jī)制的差異以及兩個(gè)行業(yè)的傳統(tǒng)分隔，經(jīng)?！跋嗌嗫恕⑾嗷_突”，爆發(fā)煤電矛盾。這既是政府、煤企、電企、鐵路、用戶各方長(zhǎng)期博弈的結(jié)果，也是政府計(jì)劃體制與市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制嚴(yán)重沖撞的本質(zhì)反映。因此，近年來煤電企業(yè)高度關(guān)注煤炭市場(chǎng)變化、電力市場(chǎng)化改革、能源企業(yè)重組、能源清潔轉(zhuǎn)型等影響因素。
多因素疊加與我國(guó)煤電的困局
不可否認(rèn)，我國(guó)煤電清潔發(fā)展取得積極成效，大氣污染物排放快速下降，發(fā)電效率持續(xù)提高、碳排放強(qiáng)度不斷下降、耗水和廢水排放量逐年減少、固廢物綜合利用水平明顯提升，煤電發(fā)電技術(shù)和污染物控制技術(shù)已達(dá)世界先進(jìn)水平。然而，目前煤電行業(yè)卻面臨種種困惑，處于“第二個(gè)困難期”，主要表現(xiàn)在：
一是煤電前景不明，社會(huì)爭(zhēng)議很大。多年來，在未來的能源結(jié)構(gòu)中要不要煤電，或煤電扮演什么角色，社會(huì)上一直爭(zhēng)論不休，始終未形成共識(shí)，煤電前景迷茫。以氣候?qū)＜?、新能源企業(yè)為代表的一派認(rèn)為，煤炭污染環(huán)境，能源清潔轉(zhuǎn)型就像搬新家，不扔掉煤電這些“舊沙發(fā)”，就不可能買可再生能源這個(gè)“新沙發(fā)”，因?yàn)闆]空間，我國(guó)“三棄”現(xiàn)象就是煤電規(guī)模過大造成的。以煤炭、煤電企業(yè)為代表的另一派則認(rèn)為，不能“妖魔化”煤炭、煤電，我國(guó)是富煤國(guó)家，煤炭、煤電兩個(gè)行業(yè)互相依存、互相影響，“唇亡齒寒”，關(guān)系國(guó)計(jì)民生。可再生能源不穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)性差，關(guān)鍵時(shí)刻還得靠煤炭、煤電，而且煤炭正在發(fā)展清潔利用技術(shù)、煤電大力實(shí)施超低排放改造，還是應(yīng)該依靠煤炭、發(fā)展煤電。
二是電力產(chǎn)能過剩，受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、新能源擠壓，煤電量?jī)r(jià)齊跌。目前，我國(guó)電力產(chǎn)能過剩，發(fā)電行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增加?；痣娎眯r(shí)已從2004年的5991小時(shí)，一路下滑，2016年降至4165小時(shí)，2017、2018止跌企穩(wěn)（4209、4361小時(shí)），但設(shè)備平均利用率已下降到50%左右，大量機(jī)組處于停備狀態(tài)。同期，綠色發(fā)展步伐明顯加快，風(fēng)、光、水、核、氣、生物質(zhì)并舉，特別是風(fēng)電“瘋長(zhǎng)”，光伏掀起搶裝“狂潮”，清潔裝機(jī)占比大幅度提升。而且，近年來新能源補(bǔ)貼退坡、平價(jià)上網(wǎng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力顯著增強(qiáng)，煤電不得不為清潔能源優(yōu)先消納作出讓步。另外，隨著2015年新電改的推進(jìn)和發(fā)用電計(jì)劃的大幅放開，將進(jìn)入全面競(jìng)價(jià)時(shí)代，煤電首當(dāng)其沖，“降價(jià)潮”席卷全國(guó)。一些區(qū)域的煤電企業(yè)“離不開、活不了”，深陷生存危機(jī)。
三是煤炭去產(chǎn)能，煤價(jià)廠型走勢(shì)，煤電企業(yè)燃料成本高企。2016年，宏觀經(jīng)濟(jì)開始企穩(wěn)，煤炭需求止跌回升，增長(zhǎng)0.5%，因?yàn)檎蕻a(chǎn)、去產(chǎn)能，原煤產(chǎn)量?jī)H為33.6億噸，下降了9.4%，導(dǎo)致市場(chǎng)供不應(yīng)求，煤價(jià)大幅反彈。2017、2018年盡管產(chǎn)量有所釋放，但煤炭需求放大，煤價(jià)高位震蕩，呈“廠”型走勢(shì)。到2018年底，煤炭去產(chǎn)能10億噸的任務(wù)已基本完成，呈現(xiàn)“煤礦少、單產(chǎn)高、區(qū)域集中、應(yīng)急供應(yīng)難”的特點(diǎn)。反映燃料成本的CECI沿海電煤采購(gòu)5500大卡綜合價(jià)，2017、2018年分別在650~700元/噸、571~635元/噸震蕩，均超過國(guó)家規(guī)定的綠色區(qū)間。“十三五”，煤炭市場(chǎng)的緊平衡與煤價(jià)的再度高企以及跨區(qū)域調(diào)運(yùn)難，對(duì)發(fā)電行業(yè)的直接影響是搶煤發(fā)電、燃料成本大增，導(dǎo)致煤、電行業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)冰火兩重天。
四是降低用能成本，降低煤電電價(jià)，政府、市場(chǎng)“雙管齊下”。為提升實(shí)體企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，2015年國(guó)家推出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，降低用能成本。一方面政府不斷下調(diào)煤電標(biāo)桿電價(jià)，并取消各地低于標(biāo)桿電價(jià)的優(yōu)惠電價(jià)、特殊電價(jià)；另一方面通過加速放開發(fā)用電計(jì)劃、大幅提高市場(chǎng)交易電量、不斷創(chuàng)新交易品種，降低煤電市場(chǎng)交易電價(jià)。煤電電價(jià)政府、市場(chǎng)雙管齊下，一降再降，幾乎到了“降無可降”的地步，已嚴(yán)重危及煤電的生存與保供。
五是環(huán)保政策層層加碼，環(huán)保邊際效應(yīng)下降，相關(guān)政策執(zhí)行不到位?！笆濉逼陂g，國(guó)家對(duì)存量煤電推出一系列嚴(yán)厲的環(huán)保舉措，同時(shí)，還打出“組合拳”嚴(yán)控煤電新增產(chǎn)能。由于我國(guó)煤機(jī)年輕、先進(jìn)、升級(jí)改造不斷，環(huán)保的邊際效應(yīng)逐年下降。盡管國(guó)家激勵(lì)節(jié)能減排，實(shí)施節(jié)能調(diào)度，出臺(tái)環(huán)保電價(jià)合計(jì)3.5分/千瓦時(shí)，但煤機(jī)巨額的環(huán)保投入難以保障與補(bǔ)償，特別是環(huán)保電價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)電量在煤電競(jìng)價(jià)交易中難以兌現(xiàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，煤電碳排放成本增加將是未來的新挑戰(zhàn)。
六是煤電經(jīng)營(yíng)形勢(shì)嚴(yán)峻，整體業(yè)績(jī)低迷，呈現(xiàn)行業(yè)性困難。2018年全國(guó)火電企業(yè)利潤(rùn)323億元，虧損面仍有43.8%。2019年能否“前行”，2020年能否全面“奔小康”還有待于觀察。發(fā)電集團(tuán)的資產(chǎn)負(fù)債率長(zhǎng)期高位運(yùn)行，盡管比2008年85%最高時(shí)有所下降，2018年仍接近78%，巨額財(cái)務(wù)費(fèi)用侵蝕當(dāng)期利潤(rùn)。目前，西南、西北、東北、河南等區(qū)域的煤電企業(yè)整體虧損，一些煤電企業(yè)資不抵債，依靠集團(tuán)擔(dān)保、委貸維持生存，有的甚至被關(guān)停、破產(chǎn)，東北等地電力上市公司業(yè)績(jī)難以好轉(zhuǎn)，面臨被ST、退市的風(fēng)險(xiǎn)。
我國(guó)煤電之所以造成上述困惑，主要有以下6個(gè)原因：一是世界氣候變暖，我國(guó)霧霾頻現(xiàn)；二是全球能源清潔轉(zhuǎn)型，掀起新能源革命；三是世界“去煤化”浪潮，我國(guó)頻現(xiàn)環(huán)保風(fēng)暴，清潔可再生能源快速發(fā)展；四是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增加，煤炭市場(chǎng)供應(yīng)緊張，電力市場(chǎng)產(chǎn)能過剩，煤電矛盾爆發(fā)，煤電聯(lián)動(dòng)不到位；五是政策導(dǎo)向利好不多利空多，煤炭去產(chǎn)能，降低用能成本，雙管齊下降電價(jià)；六是2002年電改后跑馬圈地、煤電巨量擴(kuò)張，2015年新電改以來市場(chǎng)化交易劇增，煤電首當(dāng)其沖。
總之，這是由氣候環(huán)境變化、能源變革走勢(shì)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)增加、國(guó)家政策導(dǎo)向、企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張戰(zhàn)略、區(qū)域營(yíng)商環(huán)境差異等多種因素疊加、綜合作用的結(jié)果。
綜合實(shí)施方能彭姐煤電困局
面對(duì)種種困惑、嚴(yán)峻形勢(shì)，今后我國(guó)煤電企業(yè)如何解困破局、在生存中謀發(fā)展？個(gè)人認(rèn)為，只有綜合施策，久久為功，才能贏得未來。
（一）認(rèn)清形勢(shì)，找準(zhǔn)定位。
今后我國(guó)將繼續(xù)加快綠色發(fā)展步伐，形成水、核、風(fēng)、光、氣、氫能、生物質(zhì)等并舉的“清潔大家族”，清潔裝機(jī)占比會(huì)大幅提升，意味著煤電生存空間將持續(xù)縮減。同時(shí)，為根本解決“三棄”問題，需要通過煤電升級(jí)改造、建設(shè)調(diào)峰電源、發(fā)展儲(chǔ)能技術(shù)、加強(qiáng)需求側(cè)管理等，提高電網(wǎng)調(diào)節(jié)能力。當(dāng)然，由于我國(guó)富煤缺油少氣、電源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及煤電的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定特性，未來煤電仍有一定的發(fā)展空間，并在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不可或缺。
對(duì)此，我們必須清醒認(rèn)識(shí)，科學(xué)預(yù)判，把“構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”作為歷史使命與責(zé)任擔(dān)當(dāng)，我國(guó)煤電的戰(zhàn)略定位，將逐步由“主體電源、基礎(chǔ)地位、支撐作用”轉(zhuǎn)向“基荷電源與調(diào)節(jié)電源并重”，為全額消納清潔能源調(diào)峰、保障電力安全供應(yīng)兜底；清潔可再生能源將成為電量供應(yīng)主體（2030：占比50%；2035：超過70%）；分布式能源、微電網(wǎng)、多能互補(bǔ)等將成為重要的新型供能方式。
（二）以退為進(jìn)，主動(dòng)減量。
2007年以來，煤電積極“上大壓小”1億千瓦，“十三五”又淘汰落后產(chǎn)能0.2億千瓦，停緩建1.5億千瓦，共計(jì)2.7億千瓦。但煤電仍然存在存量巨大、占比過高、設(shè)備閑置、經(jīng)營(yíng)困難等問題。為此，要采取以下措施：
——深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主動(dòng)減去“無效供給”。一方面要繼續(xù)落實(shí)“十三五”國(guó)家和地方政府有關(guān)化解煤電過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能的政策，對(duì)不合要求的30萬千瓦以下煤電機(jī)組實(shí)施“強(qiáng)制關(guān)?！?；另一方面，發(fā)電行業(yè)要抓住機(jī)遇，利用關(guān)停補(bǔ)償政策，對(duì)一些超齡服役、扭虧無望、能耗環(huán)保安全不達(dá)標(biāo)又無力投入改造的老小機(jī)組，或者未予核準(zhǔn)、證照不全的違規(guī)機(jī)組，因地制宜實(shí)施“主動(dòng)關(guān)?！?，以提高設(shè)備利用效率，促進(jìn)新能源的消納與火電行業(yè)的整裝，并實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)由過剩到平衡的轉(zhuǎn)變。
——慎“鋪新攤子”，實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)供需的再平衡?！笆濉保瑖?guó)家禁止京津冀、長(zhǎng)珠三角及紅橙色預(yù)警省域新建煤電，全國(guó)停緩建煤電1.5億千瓦。目前，千萬不能因?yàn)椤笆濉庇秒娏繉?shí)際增長(zhǎng)好于預(yù)期，煤電利用小時(shí)略有回升，又盲目上新項(xiàng)目，還是要繼續(xù)落實(shí)國(guó)家打出的嚴(yán)控煤電新增產(chǎn)能“組合拳”。
（三）重組改造，激活存量。
面對(duì)分布在全國(guó)各地的超過10億千瓦的巨量煤電機(jī)組，到底應(yīng)該怎么辦？一句話，根據(jù)區(qū)域的營(yíng)商環(huán)境，在淘汰關(guān)停的基礎(chǔ)上，推進(jìn)煤電資產(chǎn)的“重組整合”（資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、無償劃轉(zhuǎn)、關(guān)閉破產(chǎn)、委托管理）；并區(qū)別對(duì)待，因地制宜，實(shí)施煤機(jī)的 “升級(jí)改造”，優(yōu)化技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“兩低一高”的（低排放、低能耗、高效率）能源供給水平；增強(qiáng)“三種能力”——“冷熱電氣水”多能聯(lián)供的綜合能源服務(wù)能力，增強(qiáng)調(diào)頻、調(diào)峰、調(diào)壓等輔助服務(wù)能力，參與電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與煤炭市場(chǎng)集采能力。
（四）峰值管理，嚴(yán)控增量。
制訂電力規(guī)劃、謀劃未來發(fā)展，要與時(shí)倶進(jìn)，改變過去電力短缺時(shí)期的慣性思維和發(fā)展通病，根據(jù)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)特點(diǎn)以及電力供需的變化，實(shí)現(xiàn)變革與創(chuàng)新。
引入峰值管理，防止出現(xiàn)大規(guī)劃。據(jù)預(yù)測(cè)，2030年能源需求主要依靠清潔能源，煤電13億千瓦將達(dá)到峰值；2050年煤電裝機(jī)將降到6億千瓦，建成現(xiàn)代能源體系。因此，國(guó)家編制未來電力中長(zhǎng)期規(guī)劃時(shí)，要強(qiáng)化煤電峰值管理，既要考慮保供，又要應(yīng)對(duì)產(chǎn)能過剩，考慮電力市場(chǎng)平衡。
摒棄規(guī)模擴(kuò)張，發(fā)展要有新概念。一要落實(shí)新發(fā)展理念。二要聚焦電力主業(yè)，鞏固傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。三要抓住機(jī)遇，積極推進(jìn)“轉(zhuǎn)型發(fā)展”。要突破單一發(fā)電業(yè)務(wù)的束縛與風(fēng)險(xiǎn)，利用電力改革、能源生態(tài)重塑、產(chǎn)業(yè)跨界融合、“一帶一路”發(fā)展的機(jī)遇，著力“綠”色發(fā)展、向“下”延伸、對(duì)“外”拓展、介入“新”業(yè)態(tài)，戰(zhàn)略進(jìn)入配電售電、儲(chǔ)能節(jié)能、調(diào)頻調(diào)峰、冷熱電氣水等領(lǐng)域，熱力網(wǎng)源一體、發(fā)配售一體、多能聯(lián)供與輔助服務(wù)并舉，并系統(tǒng)優(yōu)化發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)縱向“源—網(wǎng)—荷—儲(chǔ)—用”，橫向多能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、區(qū)域平衡。
（五）外拓市場(chǎng)，內(nèi)強(qiáng)管理。
面對(duì)市場(chǎng)過剩、激烈競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰，今后煤電企業(yè)增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力還是要做好兩方面工作。
外拓市場(chǎng)，主動(dòng)作為。按照“量為基礎(chǔ)、價(jià)為關(guān)鍵、量?jī)r(jià)統(tǒng)籌、區(qū)域優(yōu)化”的原則，建立區(qū)域或跨區(qū)域市場(chǎng)營(yíng)銷體系，組建多維度營(yíng)銷團(tuán)隊(duì)，促進(jìn)售電公司獨(dú)立運(yùn)作，開展綜合能源服務(wù)，增強(qiáng)用戶粘性，科學(xué)制訂交易策略，積極參與現(xiàn)貨市場(chǎng)與中長(zhǎng)期市場(chǎng)交易，反對(duì)市場(chǎng)壟斷與惡性競(jìng)爭(zhēng)，努力實(shí)現(xiàn)“三個(gè)目標(biāo)”：發(fā)電量達(dá)到“三同”水平，市場(chǎng)電量超過裝機(jī)占比，區(qū)域發(fā)電效益最大化。
內(nèi)強(qiáng)管理，降本增效。圍繞“三電”“四煤”，依靠管理創(chuàng)新和科技進(jìn)步，加強(qiáng)安全環(huán)保管理、生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理、市場(chǎng)營(yíng)銷管理、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理、資本運(yùn)作管理、燃料全過程管理，提升資產(chǎn)質(zhì)量與效益。目前已在實(shí)踐中摸索出許多成功的經(jīng)驗(yàn)與做法。
（六）政策配套，保障生存。
煤電作為傳統(tǒng)化石能源，既要積極適應(yīng)綠色發(fā)展需要，又要全面參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，“優(yōu)勝劣汰”“適者生存”是我國(guó)能源清潔轉(zhuǎn)型、電力市場(chǎng)化改革推進(jìn)的必然結(jié)果。
為保障煤電“適者生存”，除了煤電企業(yè)要繼續(xù)內(nèi)強(qiáng)管理、外拓市場(chǎng)、科技進(jìn)步、資本運(yùn)作、等待轉(zhuǎn)機(jī)外，還需要國(guó)家有關(guān)部門及地方政府根據(jù)煤電新的戰(zhàn)略定位，針對(duì)市場(chǎng)化改革過渡期、能源轉(zhuǎn)型期，調(diào)整、完善舊的政策，出臺(tái)“煤電新政”：
1.保留環(huán)保電價(jià)并執(zhí)行到位，探索建立兩部制電價(jià)和容量市場(chǎng)；減少政府對(duì)市場(chǎng)交易的定向限制、價(jià)格干預(yù)，形成市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制；允許煤電嚴(yán)重虧損省區(qū)加大減稅降費(fèi)力度，重啟煤電聯(lián)動(dòng)政策；
2.簽訂電煤中長(zhǎng)期合同，實(shí)行“基礎(chǔ)價(jià)+浮動(dòng)價(jià)”定價(jià)機(jī)制；鼓勵(lì)煤電聯(lián)營(yíng)、能源企業(yè)跨行業(yè)重組，構(gòu)建煤電產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈；
3.繼續(xù)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，嚴(yán)控煤電發(fā)展，淘汰落后產(chǎn)能；繼續(xù)執(zhí)行關(guān)停企業(yè)電量補(bǔ)償政策，開展發(fā)電權(quán)交易；
4.鼓勵(lì)煤電參與調(diào)峰、調(diào)壓、備用，建立輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制；
5.各省區(qū)出臺(tái)“以水補(bǔ)火”“煤電互?！钡炔町惢叩?。（作者系中國(guó)華電集團(tuán)有限公司副總法律顧問）
