中國儲能網(wǎng)訊：2015 年以來的新一輪電力體制改革，明顯呈現(xiàn)出重“放開兩頭”，輕“管住中間”，“現(xiàn)貨市場”建設(shè)熱，“輸配電網(wǎng)”監(jiān)管冷的特點(diǎn)，仍未能從現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織理論的角度統(tǒng)籌電力行業(yè)治理體系的改革和建設(shè)。電力行業(yè)治理的工程型和計(jì)劃性痕跡依然很重，依然停留在關(guān)注和維護(hù)行業(yè)內(nèi)部權(quán)益的認(rèn)識層面，缺乏從國民經(jīng)濟(jì)的全局重新思考電力行業(yè)的定位和發(fā)展。整個(gè)行業(yè)服務(wù)用電側(cè)的意識和創(chuàng)新明顯不足，缺乏體制改革乃至體制革命的內(nèi)生動力，制約了電力行業(yè)市場開放、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展，離真正實(shí)現(xiàn)能源體制革命的目標(biāo)還很遠(yuǎn)。
一、降低企業(yè)電力成本
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國務(wù)院政府工作報(bào)告連續(xù)兩年提出工商業(yè)“降電價(jià)” 10% 的措施，兩年下來即可實(shí)現(xiàn)降低 19%的電度電價(jià)。通過價(jià)格傳導(dǎo)降低企業(yè)用電成本，簡單有效，不觸及復(fù)雜的價(jià)格政策，但對工商企業(yè)而言，該方式只能降低其部分用電成本，即電度電費(fèi)。工商企業(yè)的用電成本是其用電產(chǎn)生的各類費(fèi)用的總和，不是簡單的電度電價(jià)和用電量的乘積。電價(jià)是一個(gè)非常復(fù)雜的價(jià)格體系，除電度電價(jià)外，容量電價(jià)、分時(shí)電價(jià)等諸多價(jià)格政策都會影響工商企業(yè)的用電成本，但兩次降低10% 的措施對此并不涉及。除了電價(jià)因素影響外，工商企業(yè)用電成本的高低還與用電設(shè)施配置和維護(hù)、用電方式和用電效率等有重要關(guān)系，這些都是工商企業(yè)的內(nèi)部因素，靠降低電價(jià)是影響不到的。工商企業(yè)用電設(shè)備配置合理性既會影響初期投入，還會影響后期運(yùn)行成本，比如普遍存在的變壓器配置“大馬拉小車”現(xiàn)象，一些企業(yè)未重視用電無功補(bǔ)償，還會產(chǎn)生高額的力調(diào)電費(fèi)罰款等。
降電價(jià)可以實(shí)現(xiàn)降低工商企業(yè)部分用電成本，但降低工商企業(yè)用電成本不能簡單等同于降電價(jià)，更不是簡單地等同于降電度電價(jià)。也不能把降低工商企業(yè)用電成本簡單等同于電力企業(yè)的義務(wù)，純粹指望發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)降價(jià)。工商企業(yè)單位用電成本高也不等于電價(jià)水平高，在同一個(gè)電價(jià)水平下，不同的工商企業(yè)用電特性和管理水平不同，最后的單位用電成本都可能會出現(xiàn)較大差別。切實(shí)降低工商企業(yè)用電成本，就要通盤掌握影響工商企業(yè)用電成本的內(nèi)外部各項(xiàng)主要因素。這些對于工商企業(yè)而言過于專業(yè)和復(fù)雜，很少有企業(yè)具備這個(gè)能力。而傳統(tǒng)的電力行業(yè)并未催生出幫助工商企業(yè)降低用電成本的專業(yè)化服務(wù)，電力行業(yè)的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新顯然受到了制約。
除了使用電力產(chǎn)生的用電成本，還不能忽視獲得電力的成本。工商企業(yè)除了承擔(dān)紅線以內(nèi)的電力設(shè)施投資，有的還涉及到紅線外本應(yīng)該由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的電力設(shè)施投資，有的甚至還要連帶承擔(dān)公共電力管廊的投資并無償移交給電網(wǎng)企業(yè)，一些工業(yè)園區(qū)也是政府平臺公司出資建設(shè)電力設(shè)施無償移交給電網(wǎng)企業(yè)。時(shí)至今日，依然還存在電網(wǎng)企業(yè)利用獨(dú)家運(yùn)營權(quán)地位，壟斷用戶受電工程外線設(shè)計(jì)與施工，以電網(wǎng)安全為由變相限制用戶自主選擇設(shè)計(jì)與施工企業(yè)等權(quán)利，為關(guān)聯(lián)企業(yè)承攬用戶工程提供便利。尤其在工商企業(yè)配電設(shè)施驗(yàn)收通電環(huán)節(jié)，以電網(wǎng)安全為由通過關(guān)聯(lián)公司收取施工單位費(fèi)用，有的甚至高達(dá)工程總投資的 20%，最終轉(zhuǎn)嫁增加了工商企業(yè)獲得電力成本。甚至更嚴(yán)重的是，干擾和刁難工商企業(yè)以市場化方式自主選擇的電力安裝企業(yè)或采購的設(shè)備，影響工商企業(yè)正常用電申請、接入電網(wǎng)用電等。
即使是通過降低電度電價(jià)來降低工商企業(yè)用電成本，還需解決轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)降價(jià)傳導(dǎo)不暢，甚至額外加價(jià)的矛盾（彭立斌、尹明， 2019）。轉(zhuǎn)供電主要是商業(yè)綜合體和部分工業(yè)園區(qū)，受此影響的多數(shù)是中小微企業(yè)。轉(zhuǎn)供電形成的根本原因是電網(wǎng)企業(yè)沒有也不可能承擔(dān)所有的配電投資，從而形成各類社會資本多種方式出資解決供電“最后一公里”的格局，非電網(wǎng)所屬的轉(zhuǎn)供電資產(chǎn)因缺少監(jiān)管形成灰色地帶。規(guī)范轉(zhuǎn)供電實(shí)質(zhì)是完善政府電力行業(yè)治理的空白和細(xì)節(jié)。建議用市場化的方式讓灰色地帶透明，讓社會資本合規(guī)合法、有合理回報(bào)地提供轉(zhuǎn)供電服務(wù)。明確電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營共用電網(wǎng)的功能定位和責(zé)任義務(wù)，專用電網(wǎng)誰使用誰投資，并建立接入費(fèi)政策（楊娟， 2018）。由地方價(jià)格主管部門解決轉(zhuǎn)供電價(jià)格政策，由地方能源主管部門監(jiān)管電網(wǎng)無歧視開放和轉(zhuǎn)供電質(zhì)量，由地方市場監(jiān)管部門來監(jiān)管轉(zhuǎn)供電市場行為，確保良好的市場環(huán)境，推動轉(zhuǎn)供電走市場化方式運(yùn)營。
因此， 在降低電價(jià)的同時(shí)，更要關(guān)注工商企業(yè)獲得電力和使用電力的綜合電力成本，包括解決背后的體制機(jī)制問題，轉(zhuǎn)變政府工作方式，從計(jì)劃思維轉(zhuǎn)向市場思維，特別要避免用市場的方式診斷卻開計(jì)劃方式的藥方。計(jì)劃工作方式下各方更多是關(guān)注重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)，而全面降低工商企業(yè)用電成本將要面對的是千百萬家工商企業(yè)，尤其是中小工商企業(yè)降低用電成本的效果，要始終堅(jiān)持廣大終端工商企業(yè)最終獲得電力和使用電力的成本才是檢驗(yàn)降成本工作的標(biāo)準(zhǔn)。降低工商企業(yè)電力成本的另一面是電網(wǎng)企業(yè)收入減少，依賴電網(wǎng)企業(yè)來實(shí)現(xiàn)降低工商企業(yè)電力成本缺乏長效激勵機(jī)制，這就要求必須也只能通過市場化的方式來實(shí)現(xiàn)。全面、可持續(xù)地降低工商企業(yè)電力成本的關(guān)鍵，是建立市場機(jī)制，培育專業(yè)化的市場主體，引導(dǎo)社會資本投資、收購、租賃、運(yùn)維工商企業(yè)配電設(shè)施，支持專業(yè)化公司通過電力大數(shù)據(jù)、綜合能源服務(wù)等技術(shù)創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，結(jié)合行業(yè)有關(guān)管理部門的政策創(chuàng)新，共同幫助用電側(cè)降低獲得電力和使用電力的綜合電力成本。降低電價(jià)方面的重點(diǎn)則在于加強(qiáng)電網(wǎng)投資等監(jiān)管來降低輸配電價(jià)，因地制宜調(diào)整和優(yōu)化容量電價(jià)、分時(shí)電價(jià)等政策，根本性改革電價(jià)基金附加政策。
二、增量配電業(yè)務(wù)改革
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我國電力行業(yè)長期“重發(fā)、輕供、不管用”，廠網(wǎng)分開后的電網(wǎng)環(huán)節(jié)則“重輸、輕配、不管用”。配電和用電環(huán)節(jié)發(fā)展不足，既有行業(yè)發(fā)展側(cè)重點(diǎn)等客觀原因，也有行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)思想等主觀因素。電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有的運(yùn)營模式和輸配電價(jià)機(jī)制，就制約了電網(wǎng)在配電和用電側(cè)的投入程度。換一個(gè)角度講，配電和用電側(cè)的需求投入規(guī)模遠(yuǎn)勝于輸電環(huán)節(jié)（彭立斌， 2019），電網(wǎng)企業(yè)也無法承載全社會用電的所有配電和用電側(cè)投資。事實(shí)上長期以來，許多配電投資都轉(zhuǎn)嫁給了用電企業(yè)和地方政府或工業(yè)園區(qū)，以及包括轉(zhuǎn)供電在內(nèi)的社會資本。增量配電業(yè)務(wù)改革是落實(shí)中發(fā)〔 2015〕 9 號文件“探索社會資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑”，實(shí)現(xiàn)“促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展”“提高配電運(yùn)營效率”的具體措施。由于自然壟斷的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和成本弱加性等特點(diǎn)，理論上一個(gè)區(qū)域內(nèi)的電網(wǎng)由一個(gè)公司獨(dú)家運(yùn)營可以實(shí)現(xiàn)成本最低。有觀點(diǎn)認(rèn)為，增量配電業(yè)務(wù)改革增加了電網(wǎng)管理主體和環(huán)節(jié)，進(jìn)而會增加企業(yè)用電成本。這種觀點(diǎn)片面強(qiáng)調(diào)配電網(wǎng)運(yùn)營的壟斷屬性和成本弱加性，忽略了壟斷的負(fù)面性。壟斷企業(yè)具有天然的利益訴求維護(hù)其壟斷地位，也有天然的壟斷優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)其訴求，更大范圍的壟斷帶來更多的壟斷利益，不利于維護(hù)用電側(cè)的權(quán)益。電網(wǎng)并不是越大越安全，也不是越大越經(jīng)濟(jì)，不同區(qū)域的電網(wǎng)是可以由不同的公司來運(yùn)營，尤其是配電網(wǎng)并不像輸電網(wǎng)那樣在較大范圍內(nèi)仍然存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)，不同配電區(qū)域的多個(gè)運(yùn)營主體之間可以對標(biāo)，從而形成標(biāo)尺競爭?；痣娖髽I(yè)標(biāo)桿電價(jià)帶來發(fā)電行業(yè)建設(shè)成本和管理成本不斷下降，發(fā)電煤耗也不斷降低（吳疆， 2015）。我國電信行業(yè)改革所取得的成功經(jīng)驗(yàn)也證明了壟斷環(huán)節(jié)是可以引入競爭的。
增量配電業(yè)務(wù)多是工業(yè)負(fù)荷集中的區(qū)域，是電力市場中發(fā)電企業(yè)和售電公司重要的售電客戶，誰擁有了客戶資源誰就擁有了發(fā)掘客戶價(jià)值的機(jī)會。增量配電業(yè)務(wù)改革是極佳的切入點(diǎn)，而傳統(tǒng)的電力行業(yè)發(fā)展模式并不重視用戶服務(wù)，這也是工商企業(yè)電力成本高的重要原因之一。增量配電業(yè)務(wù)不是一個(gè)單純吸引社會資本解決電網(wǎng)投資不足的改革措施，它將為用電側(cè)服務(wù)創(chuàng)新與綜合能源服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造平臺基礎(chǔ)，向用戶提供能源、信息、金融等多種創(chuàng)新服務(wù)，將是能源生產(chǎn)和消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變乃至革命的開始，對于我國終端能源生產(chǎn)和消費(fèi)方式的全面升級具有重要意義，甚至改變傳統(tǒng)的配電網(wǎng)運(yùn)營模式和盈利模式。對于外部投資者而言，如果仍將投資決策拘泥于配網(wǎng)項(xiàng)目本身的內(nèi)部收益率等傳統(tǒng)要求，忽視掉增量配電業(yè)務(wù)承載的諸多價(jià)值發(fā)現(xiàn)的機(jī)會，必然會錯過進(jìn)入的機(jī)會。積極貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，在配電網(wǎng)領(lǐng)域?qū)嵤┗旌纤兄聘母?，有助于電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)換運(yùn)營機(jī)制。
電力行業(yè)管理者不應(yīng)該去擔(dān)心增量配電業(yè)務(wù)如何盈利，社會投資者能不能生存下去，而是要相信市場開放后通過競爭迸發(fā)的活力和創(chuàng)造力，要給進(jìn)入者充分發(fā)展的時(shí)間，要創(chuàng)造和維護(hù)良好的外部政策環(huán)境，尤其是監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)，做好公平無歧視開放。對于地方政府和工業(yè)園區(qū)，增量配電業(yè)務(wù)開放也帶來了選擇權(quán)，過去被動出資建設(shè)、無償移交或有償委托電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營維護(hù)的局面得到根本改變，極大地減輕獲得電力的資金壓力和工作壓力，以往的投資也將不再是“負(fù)擔(dān)”，而是獲得價(jià)值體現(xiàn)甚至增值的機(jī)會。隨著增量配網(wǎng)步入正軌，必然會有效降低區(qū)域內(nèi)配電服務(wù)的成本，提高配電服務(wù)的質(zhì)量，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更為有利的條件。如果用電側(cè)服務(wù)創(chuàng)新與綜合能源服務(wù)得到實(shí)現(xiàn)，更廣泛的價(jià)值得到挖掘，將對當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來深遠(yuǎn)的影響。
增量配電業(yè)務(wù)放開真正影響到的是原來依附在電網(wǎng)壟斷運(yùn)營上滋生的既得利益生態(tài)，這是一個(gè)灰色地帶，已嚴(yán)重制約了用電側(cè)的專業(yè)化服務(wù)發(fā)展和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。最初寄希望于售電側(cè)改革推進(jìn)，用電側(cè)的用電工程和服務(wù)市場隨之開放，通過競爭提高效率降低成本，從而釋放改革紅利。然而由于電網(wǎng)企業(yè)的壟斷力沒有得到有效約束，售電公司的出現(xiàn)并沒有撼動這個(gè)灰色地帶。如果我們能夠了解到這塊市場牽扯到的利益有多大，就不難明白增量配電業(yè)務(wù)在基層推廣難度為什么那么大。由于對電網(wǎng)壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管并沒有那么到位，也由于配電業(yè)務(wù)嵌入實(shí)體經(jīng)濟(jì)方方面面，加之電網(wǎng)企業(yè)依然或多或少地承載著行業(yè)行政色彩，基層地方政府在面對改革阻力的時(shí)候往往非常無力和無奈。“皮之不存，毛將焉附”，隨著增量配電業(yè)務(wù)的逐步放開，用戶有了選擇權(quán)，再確保監(jiān)管到位，這個(gè)依附于電網(wǎng)壟斷力的市場必然會向市場開放，只要是有資質(zhì)、有實(shí)力的企業(yè)都可以為用戶服務(wù)，這必將是降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用電價(jià)格之外，更能切實(shí)降低工商企業(yè)電力成本的有效途徑。
增量配電業(yè)務(wù)的生存、發(fā)展和盈利等問題，并不是增量配電業(yè)務(wù)改革這個(gè)新生事物的全部，甚至不是核心問題。按照中發(fā)〔 2015〕 9 號文件精神，增量配電業(yè)務(wù)改革更重要的工作是，在其不斷探索實(shí)踐的過程中，通過解決區(qū)域劃分、存量資產(chǎn)處理、三供一業(yè)移交、施工電源、電網(wǎng)接入、增量配電調(diào)度和運(yùn)維等事項(xiàng)的辦事規(guī)則、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等，實(shí)現(xiàn)我國配電領(lǐng)域多元主體、高效運(yùn)營、規(guī)范發(fā)展，走向配電現(xiàn)代化，并建立和完善我們對電網(wǎng)領(lǐng)域的行業(yè)治理體系，提高行業(yè)治理水平。
三、電網(wǎng)投資的監(jiān)管
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當(dāng)前的輸配電價(jià)改革為“管住中間”邁出了建設(shè)性的一步，但決定輸配電價(jià)水平最重要一環(huán)——電網(wǎng)投資監(jiān)管始終未引起重視。電網(wǎng)投資通過輸配電價(jià)回收，投資規(guī)模的大小、投資成本的高低，以及投資的效率都直接影響輸配電價(jià)水平。表面上看，電網(wǎng)企業(yè)是一個(gè)負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購統(tǒng)銷，通過購銷價(jià)差或輸配電價(jià)營利的企業(yè)，實(shí)際是一個(gè)通過輸配電價(jià)回收不斷的電網(wǎng)投資而獲得可持續(xù)性收益的工程性投資型公司。
電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，電網(wǎng)投資與輸配電價(jià)密切相關(guān)，因此電網(wǎng)投資不是純粹的企業(yè)自主行為，必須受到政府的有效監(jiān)管。對壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管分為社會性監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管兩部分，前者主要涉及環(huán)境、健康和安全等，后者的主要內(nèi)容包括：準(zhǔn)入退出、投資、服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格監(jiān)管等（楊娟， 2012）。我國現(xiàn)行的投資核準(zhǔn)制主要針對企業(yè)的市場化投資行為，側(cè)重于社會性監(jiān)管，對經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管偏弱，更談不上對自然壟斷屬性的電網(wǎng)投資成本和效率的有效監(jiān)管，不能適應(yīng)電網(wǎng)投資監(jiān)管的需要。也正是基于這樣的監(jiān)管政策，再加上電網(wǎng)企業(yè)很強(qiáng)的專業(yè)壁壘，多年來對電網(wǎng)投資的監(jiān)管形式大于實(shí)質(zhì)。
我國長期以來對電網(wǎng)價(jià)格采用基于成本加成的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管方式，難以克服電網(wǎng)企業(yè)過度投資的 A-J 效應(yīng)。電網(wǎng)環(huán)節(jié)已形成了規(guī)模龐大、產(chǎn)業(yè)鏈條完備且封閉的行業(yè)內(nèi)部壟斷，定額等設(shè)計(jì)規(guī)范均由行業(yè)內(nèi)部制訂，電網(wǎng)投資涉及的設(shè)備、材料等招標(biāo)也由電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部主導(dǎo)。電網(wǎng)企業(yè)雖然一定程度上規(guī)范了與下屬集體企業(yè)資產(chǎn)、人員、管理等關(guān)系，但大量的事實(shí)關(guān)聯(lián)交易依然存在。更為值得重視的是，雖然電網(wǎng)投資決定的輸配電價(jià)直接關(guān)系到所在地方的經(jīng)濟(jì)和社會利益，但電網(wǎng)投資涉及到的招投標(biāo)等環(huán)節(jié)卻并沒有納入地方政府監(jiān)管的范疇，而是電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管，這是明顯的責(zé)權(quán)不對等。
當(dāng)前我國對電網(wǎng)投資、運(yùn)營監(jiān)管和價(jià)格監(jiān)管分屬不同部門，沒有形成監(jiān)管閉環(huán)。對電網(wǎng)投資規(guī)模及其合理性的監(jiān)管，并沒有同輸配電價(jià)成本高低的責(zé)任掛鉤，電網(wǎng)的服務(wù)質(zhì)量、無歧視開放程度等也沒有與其準(zhǔn)許收益水平掛鉤。造成的結(jié)果往往是，一邊按照超前的電力需求增速做電網(wǎng)規(guī)劃，并確定投資規(guī)模，另一邊卻按照保守的電力需求增速測算輸配電價(jià)。電網(wǎng)投資成本偏高和效率偏低必然抬高輸配電價(jià)水平，最終轉(zhuǎn)嫁由消費(fèi)者承擔(dān)，這個(gè)矛盾在省級輸配電價(jià)核定的博弈過程中表現(xiàn)的淋漓盡致。遺憾的是，等到輸配電價(jià)水平矛盾爆發(fā)的時(shí)候，電網(wǎng)投資已經(jīng)成為無法逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)。
理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在信息不對稱和監(jiān)管俘獲等諸多困擾下，基于成本加成理論形成的電網(wǎng)投資監(jiān)管和價(jià)格監(jiān)管模式存在諸多弊端，在電網(wǎng)合理投資和政府有效監(jiān)管之間難以找到有效的平衡點(diǎn)。激勵性規(guī)制理論的發(fā)展為我們提供了諸多克服困難的方法。投資合理性方面，可以把電網(wǎng)投資和輸配電價(jià)所需的電力需求預(yù)測水平固定在同一個(gè)錨上，把電網(wǎng)投資的利用效率和輸配電價(jià)的成本攤銷固定在同一個(gè)錨上，把電網(wǎng)服務(wù)質(zhì)量和電網(wǎng)收益也固定在同一個(gè)錨上等。從輸配電網(wǎng)的外部信息入手，通過建立多個(gè)輸配電業(yè)務(wù)樣本服務(wù)質(zhì)量和績效指標(biāo)的比較，揭示有限但滿足監(jiān)管所必要的信息，減少和克服監(jiān)管面臨的信息不對稱的困擾；透過多個(gè)輸配電業(yè)務(wù)的績效比較建立標(biāo)尺競爭，促進(jìn)被監(jiān)管對象服務(wù)質(zhì)量和績效的不斷提高。改善輸配電網(wǎng)企業(yè)的會計(jì)制度，建立和規(guī)范被監(jiān)管對象信息披露和申報(bào)規(guī)則；將輸配電網(wǎng)投資和運(yùn)行的成本和效率，服務(wù)質(zhì)量與輸配電價(jià)格監(jiān)管真正關(guān)聯(lián)起來。在有效監(jiān)管的前提下，明晰輸配電網(wǎng)投資回報(bào)預(yù)期，給予電網(wǎng)企業(yè)更多自主權(quán)，放松規(guī)劃和投資監(jiān)管，最終形成“投資、運(yùn)營和價(jià)格”的閉環(huán)監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)用戶享有服務(wù)，投資者合理收益和政府有效監(jiān)管多方滿意的共贏格局。
四、電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系
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為什么“9 號文件”中“放開兩頭、管住中間”的體制架構(gòu)至今未能形成？為什么引入社會資本投資增量配電業(yè)務(wù)、調(diào)整電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營模式等各項(xiàng)改革措施在實(shí)施過程中遇到那么多困難和阻力？為什么工商企業(yè)獲得電力和使用電力過程中出現(xiàn)這樣那樣的問題？歸根結(jié)底，我們的電力行業(yè)從政企合一到政企分開，再到繼續(xù)進(jìn)行市場化改革的過程中，電力行業(yè)并沒有基于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織理論建立起清晰完備的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，尤其是廠網(wǎng)分開后始終沒有著手解決電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，因此無法形成有效的監(jiān)管體系，把電網(wǎng)環(huán)節(jié)的壟斷力關(guān)進(jìn)籠子里。
輸配電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，電力輸配服務(wù)具有很明顯的公共產(chǎn)品特點(diǎn)，因此只能壟斷運(yùn)營，并由政府監(jiān)管。在一個(gè)產(chǎn)權(quán)清晰，監(jiān)管制度體系完備的市場環(huán)境下，電網(wǎng)企業(yè)并不具有電網(wǎng)資產(chǎn)的所有權(quán)，通常是由政府授權(quán)的特許運(yùn)營權(quán)，提供電力輸配服務(wù)和履行普遍服務(wù)責(zé)任，并通過輸配電價(jià)獲得收益。這個(gè)授權(quán)在我國電力體制改革過程中從來沒有被明確過，更沒能在制度上建立起相應(yīng)的法律程序。國家電網(wǎng)公司是由國務(wù)院授權(quán)，作為原國家電力公司管理的電網(wǎng)資產(chǎn)出資人代表。地方省級電網(wǎng)由國家電網(wǎng)作為出資人代表。中發(fā)〔 2015〕 9 號文明確“電網(wǎng)企業(yè)主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送，負(fù)責(zé)電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無歧視開放，按國家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)”，但并未明確電網(wǎng)實(shí)施特許運(yùn)營權(quán)。由于我國沒有明確輸配電網(wǎng)的所有權(quán)和運(yùn)營權(quán)分離，沒有建立起電網(wǎng)特許運(yùn)營制度，尤其是沒有明確特許運(yùn)營內(nèi)涵里重要的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，再加上監(jiān)管職能分散在財(cái)政、國資、發(fā)展改革委、能源局等不同的部門，有效監(jiān)管無從談起。
討論輸配電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)的另一個(gè)維度，就是不同等級的電網(wǎng)資產(chǎn)究竟由誰來代表所有權(quán)，并行使特許運(yùn)營的授權(quán)和對應(yīng)的監(jiān)管，這實(shí)際上是中央政府和省級地方政府的責(zé)權(quán)劃分問題。從當(dāng)前電力體制改革的需要，責(zé)權(quán)對等并有利于壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的角度出發(fā)，可以將配電環(huán)節(jié)的事權(quán)明確給地方政府，中央政府層面行使輸電環(huán)節(jié)的事權(quán)。發(fā)輸配售的垂直一體化已不復(fù)存在，如何選擇電網(wǎng)未來的產(chǎn)業(yè)組織模式，是繼續(xù)廠網(wǎng)分開后的輸配一體，或區(qū)域性的輸配一體，擬或輸配也分開，進(jìn)而配電更加多元化等，隨著對電網(wǎng)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)關(guān)系及其監(jiān)管的深入探討也會迎刃而解。
在明確電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上，建立清晰的電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)是建立完備的監(jiān)管體系必要的前提。遺憾的是，當(dāng)前的“管住中間”改革始終沒有面對這個(gè)前提，直接后果就是改革政策和電網(wǎng)監(jiān)管缺乏基礎(chǔ)和共識。電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰和產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)不明確，是造成電網(wǎng)環(huán)節(jié)監(jiān)管薄弱的根本原因。這兩個(gè)關(guān)鍵因素不解決，電力行業(yè)發(fā)展機(jī)制及其所決定的利益分配機(jī)制就不會變，既有格局下的任何調(diào)整終究是有限且短暫的。
五、自備電廠市場主體地位
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我國自備電廠的產(chǎn)生和發(fā)展有著特殊的歷史與體制背景，是 20 世紀(jì) 80年代，“獨(dú)家辦電”的壟斷體制弊端日益凸顯，政府鼓勵“多家辦電”的直接結(jié)果，與電力短缺、供電能力不足的特定環(huán)境有關(guān)。不能拋開歷史沿革，站在電力行業(yè)“走出短缺”后的今天，“孤立”甚至“否定”的角度看待自備電廠。伴隨著改革開放四十年的發(fā)展，自備電廠早已不是“能耗高污染重”，也不是“用電成本低”這么簡單，更不能籠而統(tǒng)之認(rèn)定其“沒有承擔(dān)社會責(zé)任”。時(shí)至今日，自備電廠的存在和持續(xù)發(fā)展，某種程度上仍是獲得電力難、不合理的高電價(jià)等客觀現(xiàn)實(shí)推動形成的。
當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)存在的問題是公用電網(wǎng)范圍內(nèi)的工業(yè)企業(yè)用電成本高，而不是自備電廠的成本低。所謂“社會責(zé)任”是指公用電網(wǎng)的工商企業(yè)用電價(jià)格承擔(dān)了居民和農(nóng)業(yè)用電的部分成本。強(qiáng)調(diào)自備電廠平等承擔(dān)社會責(zé)任，其目的是通過自備電廠分?jǐn)倎斫档凸秒娋W(wǎng)范圍內(nèi)的工商業(yè)電價(jià)，這既沒有解決自備電廠積累的矛盾，也沒有降低全社會總用電成本。與其糾結(jié)自備電廠社會責(zé)任分?jǐn)偟摹傲愫汀眴栴}，不如將公用電網(wǎng)與自備電廠對標(biāo)對表，下足功夫沉心靜氣降低公用電網(wǎng)的工商企業(yè)電力成本。即使算上爭議中要求分?jǐn)偟纳鐣?zé)任，工業(yè)企業(yè)通過自備電廠獲得電力和使用電力的綜合成本仍然具有明顯優(yōu)勢。我們要站在全社會經(jīng)濟(jì)全局利益的層面看待社會責(zé)任的分?jǐn)倖栴}，而不是僅僅站在公用電網(wǎng)范圍內(nèi)的利益層面。
企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的基本單元，市場通過價(jià)格信號發(fā)揮優(yōu)化配置資源的作用。電力體制改革的主要目的也是“使市場在資源配置中起決定性作用”。當(dāng)前電力產(chǎn)業(yè)政策不允許公用電網(wǎng)范圍內(nèi)建設(shè)自備電廠。從某種意義上講，自備電廠也是市場配置資源的一種結(jié)果。在要求自備電廠承擔(dān)社會責(zé)任的同時(shí)，也不能回避自備電廠應(yīng)有的權(quán)益。在符合環(huán)保和能效約束的前提下，選擇從公用電網(wǎng)用電，或者自備電廠自己供電，是工業(yè)企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中自主決策的權(quán)利和結(jié)果，其決策依據(jù)也不只是經(jīng)濟(jì)成本這么簡單。選擇自備電廠的工業(yè)企業(yè)也促進(jìn)就業(yè)和增加稅收，同樣為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)，是市場多樣性的具體體現(xiàn)，政府要維護(hù)工業(yè)企業(yè)的選擇權(quán)。交叉補(bǔ)貼等社會責(zé)任在多大范圍內(nèi)分?jǐn)偅词裁闯潭确謹(jǐn)?，?yīng)該由省級地方政府根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜的統(tǒng)籌平衡和自主決策。不論是價(jià)格政策的差異化也好，還是社會責(zé)任的差異化也罷，都是政府治理經(jīng)濟(jì)的一種選擇。
中央實(shí)施電力體制改革的目的，是推動電力行業(yè)從計(jì)劃方式向市場方式轉(zhuǎn)變，降低公用電網(wǎng)在內(nèi)的全社會電力成本。規(guī)范自備電廠的實(shí)質(zhì)，是新形勢下在市場經(jīng)濟(jì)中角色定位的再明確，這背后的本質(zhì)是政府治理方式的轉(zhuǎn)變。改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是對過去一些模糊不清的或者不適應(yīng)新形勢的政策和觀念，實(shí)事求是地予以優(yōu)化和調(diào)整。政府部門對自備電廠實(shí)施專項(xiàng)治理，目的在于統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局，規(guī)范自備電廠行業(yè)健康有序發(fā)展。政策制訂者既要廣泛聽取各方意見，也要保持獨(dú)立冷靜客觀公正，不能“拉偏架”。既不能拿用電成本低的優(yōu)點(diǎn)“一俊遮百丑”，也不宜用違規(guī)自備電廠“管中窺豹”這個(gè)領(lǐng)域，更要避免被電力行業(yè)內(nèi)局部利益驅(qū)動的輿論所左右。
六、用電側(cè)的權(quán)益
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電力體制改革的最終目的是降低國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得電力和使用電力的綜合成本。我國電力行業(yè)發(fā)展有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，始終處于封閉而不是開放的狀態(tài)，圍繞行業(yè)自身發(fā)展需要出發(fā)，站在電力行業(yè)自身權(quán)益角度，不斷強(qiáng)調(diào)電力獲得者和使用者可以做什么或不能做什么，否則政策上或經(jīng)濟(jì)上就予以制約或懲罰，而不是立足于對方需要什么，能為之做什么。不論是電網(wǎng)投資，安全運(yùn)行的生產(chǎn)建設(shè)層面，還是在政策法規(guī)和發(fā)展理念層面，不論是在廠網(wǎng)一體的時(shí)期，還是廠網(wǎng)分開的階段，用電側(cè)獲得電力和使用電力的權(quán)益始終得不到根本保障。
即使在以國家電力公司成立為標(biāo)志的政企分開已逾二十年后的今天，電網(wǎng)企業(yè)依然有形或無形地承載著相當(dāng)?shù)男袠I(yè)管理職能或者行政色彩。電力建設(shè)質(zhì)檢、用戶接電許可等都還是由電網(wǎng)企業(yè)履行，所有電力用戶獲得電力和使用電力必須也只能面對電網(wǎng)企業(yè)，電力行業(yè)諸多政策的解釋事實(shí)上也是通過電網(wǎng)企業(yè)面向用戶。面對電力行業(yè)專業(yè)技術(shù)壁壘和電網(wǎng)企業(yè)的壟斷力，電力獲得者和使用者幾乎沒有發(fā)言權(quán)，更談不上選擇權(quán)。再加上電力行業(yè)監(jiān)管的滯后或缺位，用電側(cè)的電力獲得者和使用者權(quán)益并不明確，也很難維護(hù)。
這種權(quán)益的喪失不只是對電力的直接使用者，對于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府而言也是如此。如前所述，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)獲得電力，大量的配電網(wǎng)投資尤其是工業(yè)園區(qū)投資實(shí)際上是地方政府或其平臺公司在承擔(dān)，有的建成后還要無償移交給電網(wǎng)企業(yè)，或出資委托電網(wǎng)企業(yè)維護(hù)，運(yùn)維過程中出現(xiàn)故障或損失最終也是用戶來買單。當(dāng)前改革過程中不斷出現(xiàn)仍未徹底改善的增量配電業(yè)務(wù)得不到施工電源，建成后接入上級大電網(wǎng)困難重重，地方電網(wǎng)總是遇到這樣那樣的理由難以擴(kuò)大與大電網(wǎng)并網(wǎng)和下電規(guī)模，電網(wǎng)的公平無歧視開放等問題，企業(yè)在公用電網(wǎng)范圍內(nèi)選擇自備電廠的權(quán)益受到制約，工商企業(yè)面對變相或隱晦的“三指定”，民營電力安裝企業(yè)進(jìn)入市場的玻璃門等，都充分體現(xiàn)了各類電力獲得者和使用者權(quán)益得不到保障。這些問題的背后都反映了電力行業(yè)治理亟待變革，如何實(shí)現(xiàn)“管住中間”，把電網(wǎng)企業(yè)的壟斷力關(guān)進(jìn)籠子里，還原獲得電力和使用電力應(yīng)有的權(quán)益，是當(dāng)前體制改革亟待解決的重點(diǎn)難點(diǎn)。
壟斷力的存在就意味著壟斷收益，也就是壟斷租金，確保用電側(cè)權(quán)益就要把電網(wǎng)企業(yè)的壟斷力關(guān)進(jìn)籠子里。一方面需要構(gòu)筑規(guī)范周密的監(jiān)管體系；另一方面需要區(qū)分電網(wǎng)環(huán)節(jié)的競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)，也就是區(qū)分共用電網(wǎng)和專用電網(wǎng)。對于專用電網(wǎng)完全向市場開放，通過市場的力量來制衡壟斷力。從某種意義上來說，這也是重新定位電網(wǎng)企業(yè)功能和服務(wù)范圍，適度壓縮壟斷企業(yè)投資和服務(wù)范圍未必不是好事，壟斷約束一小步，市場就發(fā)展一大步。面對壟斷的電網(wǎng)企業(yè)，電價(jià)政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行也應(yīng)該從有利于維護(hù)用電側(cè)權(quán)益的角度來設(shè)置。然而現(xiàn)實(shí)是電價(jià)政策非常復(fù)雜，復(fù)雜到連政府監(jiān)管部門也很少有人能夠說得清講得明。廣大工商企業(yè)更是不具備了解和掌握電價(jià)政策、合理降低電力成本的能力，就更談不上主張用電側(cè)權(quán)益的能力。工商企業(yè)作為電力獲得者和使用者，電力行業(yè)服務(wù)的對象，也不應(yīng)該被期望或要求熟悉電價(jià)政策。電網(wǎng)企業(yè)處于壟斷運(yùn)營地位，處于電價(jià)政策和用電專業(yè)知識的絕對優(yōu)勢地位，工商企業(yè)則處于各種弱勢地位，因?yàn)椴涣私怆妰r(jià)政策等相關(guān)原因，一旦產(chǎn)生高額電費(fèi)別無選擇只能無條件認(rèn)繳，非常不合理，這也是電力獲得者權(quán)益缺失的具體體現(xiàn)。
監(jiān)管政策要防止電網(wǎng)企業(yè)有意或無意地通過復(fù)雜的電價(jià)政策獲得不合理利益。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)履行電價(jià)政策告知義務(wù)，并承擔(dān)提示工商企業(yè)可能產(chǎn)生不合理電費(fèi)的責(zé)任，不論工商企業(yè)何種原因產(chǎn)生不合理高額費(fèi)用，電網(wǎng)企業(yè)不能坐視不顧，照單收費(fèi)。如果電網(wǎng)企業(yè)沒有證據(jù)證明履行了告知義務(wù)和服務(wù)責(zé)任，參照法院關(guān)于電信行業(yè)的同類判例，可視為無效合同，工商企業(yè)有權(quán)拒絕付費(fèi)，已產(chǎn)生的不合理用電費(fèi)用，電網(wǎng)企業(yè)必須退回。比如基本電費(fèi)，是選擇按變壓器容量繳納，按照最大需量繳納，還是按照實(shí)際需量繳納，或者其他測算基本電費(fèi)的方式?？紤]到工商企業(yè)專業(yè)能力的弱勢，政策可設(shè)計(jì)為按最低值繳納而無須事前選擇，由此帶來的對電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收入的影響，則在省級輸配電價(jià)平衡賬戶中統(tǒng)籌。還可以給予新開戶申請用電企業(yè)一定時(shí)段豁免期，不收取基本電費(fèi)和進(jìn)行功率因素考核，對于出現(xiàn)的功率因素不合格現(xiàn)象，電網(wǎng)企業(yè)有義務(wù)加強(qiáng)指導(dǎo)優(yōu)化等。
七、完善電力行業(yè)治理
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新中國成立以來，我國電力行業(yè)治理體系歷經(jīng)多次調(diào)整，總體是從“政企合一”到“政企分開”，并朝著“市場化”方向演進(jìn)。然而時(shí)至今日，我國電力行業(yè)治理始終處于條塊分割的狀態(tài)，停滯在“重投資、弱監(jiān)管，價(jià)格疏導(dǎo)成本”的計(jì)劃模式，工程型管理特點(diǎn)明顯，亟待走出“政府以抓項(xiàng)目投資來調(diào)控能源供給總量，電網(wǎng)環(huán)節(jié)的壟斷力制約行業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新與用電投資和服務(wù)市場開放”的狀態(tài)。競爭性的電源投資等環(huán)節(jié)，雖然已經(jīng)形成了有效競爭的格局，但依然固守投資計(jì)劃管理和行政審批，沒有把投資決策權(quán)還給市場，始終走不出“過?！倘薄钡闹芷谛岳Ь?。壟斷屬性的輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)，依然停留在基于成本的定價(jià)模式，投資監(jiān)管薄弱，無法約束壟斷企業(yè)的過度投資和低效投資，沒有把壟斷力關(guān)進(jìn)籠子里。我國電力行業(yè)治理亟待按照“放開兩頭、管住中間”的體制架構(gòu)，建立“市場配置資源”和“政府有效監(jiān)管”的體制格局。
電力體制改革的實(shí)踐過程，實(shí)質(zhì)就是監(jiān)管者與被監(jiān)管者博弈和行業(yè)監(jiān)管格局重構(gòu)的過程。截至目前，這個(gè)過程折射出濃烈的工程思維特點(diǎn)，尚未站到改革行業(yè)治理體系的高度。各方聚焦于具體業(yè)務(wù)技術(shù)層面的問題，掩蓋了背后的行業(yè)管理如監(jiān)管體系建設(shè)問題，也就涉及不到電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)關(guān)系和電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，更談不上從體制上推動改革。如果不能在根源問題上做出方向性選擇和頂層設(shè)計(jì)，技術(shù)層面問題處理得再好，也是緣木求魚。改革推進(jìn)過程中還反映出來一個(gè)特點(diǎn)，出于對電力系統(tǒng)安全運(yùn)行和電力可靠保障的擔(dān)憂，我們改革的步履小心翼翼，頗似投鼠忌器。一方面借此實(shí)現(xiàn)要素成本降低、釋放改革紅利等多重效應(yīng)；另一方面稍有壓力就徘徊觀望或蟄伏不前，甚至偃旗息鼓。改革者與被改革對象在操作層面無法形成均衡的博弈，這是改革推進(jìn)四年來仍處于膠著狀態(tài)，尚無明顯起色的現(xiàn)實(shí)原因。此外，整個(gè)電改還存在著戰(zhàn)略層面正確性和確定性與實(shí)踐層面弱操作性和不確定性的矛盾。
完善電力行業(yè)治理的內(nèi)涵是處理好市場和政府的關(guān)系，科學(xué)和藝術(shù)的運(yùn)用市場和行政手段，引導(dǎo)電力行業(yè)通過價(jià)格信號引導(dǎo)合理投資，提高運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量，降低獲得電力和使用電力的成本。電力行業(yè)治理的核心主要有投資、運(yùn)營和價(jià)格三大監(jiān)管環(huán)節(jié)。投資監(jiān)管關(guān)乎有效供給，運(yùn)營監(jiān)管關(guān)乎效率、質(zhì)量和公平，價(jià)格監(jiān)管關(guān)乎投資回報(bào)和電力成本。在市場環(huán)節(jié)，通過價(jià)格信號引導(dǎo)投資，即市場配置資源。在壟斷環(huán)節(jié)，形成“投資、運(yùn)營、價(jià)格”閉環(huán)監(jiān)管的治理體系。充分認(rèn)識電力行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)的本質(zhì)和差異，推動電力行業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)從基礎(chǔ)設(shè)施定位向公用事業(yè)定位轉(zhuǎn)變。理清電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，區(qū)分所有權(quán)和運(yùn)營權(quán)，實(shí)施電網(wǎng)的特許運(yùn)營制度，并引入激勵性監(jiān)管。改變電網(wǎng)企業(yè)投資監(jiān)管，不再將其錯位按照企業(yè)市場投資行為監(jiān)管，不再將電網(wǎng)簡單地作為拉動投資的手段。只有確實(shí)監(jiān)管好壟斷環(huán)節(jié)，做到管住中間，才能為放開兩頭創(chuàng)造好的基礎(chǔ)條件。否則，競爭性環(huán)節(jié)降低的成本，很容易就被壟斷環(huán)節(jié)增加的成本抵消，甚至反噬。
牢牢把握市場在配置資源中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的精神，不斷探索和豐富新時(shí)代中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系中能源體制革命的內(nèi)涵?；诂F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織理論構(gòu)建新型電力行業(yè)治理體系，按照“投資、運(yùn)營和價(jià)格”閉環(huán)監(jiān)管的理念，將電力規(guī)劃、投資和價(jià)格監(jiān)管，運(yùn)營和市場監(jiān)管，行業(yè)管理等多項(xiàng)工作優(yōu)化重組。監(jiān)管好輸配環(huán)節(jié)壟斷力和健全市場規(guī)范，切實(shí)有效開放并推動用電側(cè)投資和服務(wù)市場發(fā)展，通過市場機(jī)制，全面、可持續(xù)地降低工商企業(yè)電力成本。調(diào)整好中央和地方政府的分工，形成中央和地方界面清晰、協(xié)同管理的體制和機(jī)制，有效避免多頭管理的信息壁壘和政策掣肘，實(shí)現(xiàn)市場配置資源和政府有效監(jiān)管的良好格局。涉及地方的電力生產(chǎn)和消費(fèi)，并在地方通過價(jià)格獲得回報(bào)的環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)社會利益，應(yīng)該按照責(zé)權(quán)對應(yīng)原則納入屬地管理，由省級地方政府履行投資管理和監(jiān)管職能，核定價(jià)格。中央層面行使跨區(qū)跨省輸送環(huán)節(jié)的投資、監(jiān)管和價(jià)格事權(quán)，指導(dǎo)和監(jiān)督地方政府按照能源體制革命要求，以市場發(fā)展方式推動電力行業(yè)發(fā)展和履行各項(xiàng)職能，加強(qiáng)能耗、能效、資源約束、環(huán)保等產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，而不再繼續(xù)計(jì)劃方式的投資規(guī)?？刂?。
