12月9日，國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱國(guó)家管網(wǎng)公司）在北京正式宣告成立。這是我國(guó)深化油氣行業(yè)改革、保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)的重大舉措，對(duì)于打破長(zhǎng)期以來油氣行業(yè)高度壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，推進(jìn)能源行業(yè)要素市場(chǎng)化配置，促進(jìn)“產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰”等，具有十分重要的意義，是我國(guó)天然氣行業(yè)市場(chǎng)化改革邁出的關(guān)鍵一步。值得注意的是，國(guó)家管網(wǎng)公司的組建工作千頭萬緒，資產(chǎn)、人員的剝離重組絕非易事。如何推動(dòng)國(guó)家管網(wǎng)公司平穩(wěn)過渡，并真正順暢地運(yùn)作起來，已成為當(dāng)前行業(yè)關(guān)注焦點(diǎn)。
建立完善運(yùn)營(yíng)機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急
鐘焱
長(zhǎng)期以來，我國(guó)采取由中石油、中石化和中海油三大國(guó)有石油公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)全國(guó)天然氣管網(wǎng)的模式，并且取得了顯著成績(jī)。截至2018年，我國(guó)天然氣管道總里程近10.8萬千米，管輸能力超過3600億立方米。然而，這種由企業(yè)運(yùn)營(yíng)國(guó)家級(jí)管網(wǎng)的方式畢竟是企業(yè)行為，不是國(guó)家統(tǒng)一協(xié)調(diào)運(yùn)營(yíng)管理行為；而且管網(wǎng)里程不斷增加和覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，對(duì)管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理方式的要求不斷提高，新問題層出不窮，原有的運(yùn)營(yíng)和管理模式顯然已經(jīng)落伍，亟需改革現(xiàn)有的管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式，而成立國(guó)家管網(wǎng)公司恰好就是一種較好的解決方式。但國(guó)家管網(wǎng)公司首先要解決以下幾個(gè)問題：
天然氣保供責(zé)任劃分
首先，上游供氣企業(yè)作為主要的資源供應(yīng)商，仍將承擔(dān)主要保供責(zé)任（季節(jié)調(diào)峰與月調(diào)峰）。
其次，相對(duì)于上游供氣主體所承擔(dān)的保供責(zé)任，國(guó)家管網(wǎng)公司應(yīng)該承擔(dān)管道平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)的責(zé)任。建議將部分與管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)有關(guān)的儲(chǔ)氣庫劃歸國(guó)家管網(wǎng)公司，其余儲(chǔ)氣庫及接收站資產(chǎn)仍然歸上游供應(yīng)企業(yè)，劃撥給國(guó)家管網(wǎng)公司的儲(chǔ)氣庫按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”核定成本，并在管輸費(fèi)中收取儲(chǔ)氣設(shè)施使用費(fèi)率。當(dāng)然，還可以允許國(guó)家管網(wǎng)公司根據(jù)需要建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施，新建儲(chǔ)氣設(shè)施的費(fèi)用也應(yīng)受國(guó)家監(jiān)管，且與管輸費(fèi)單獨(dú)核算。制定專門的儲(chǔ)氣服務(wù)費(fèi)，用戶可根據(jù)需求向國(guó)家管網(wǎng)公司購買儲(chǔ)氣服務(wù)。
最后，考慮到短期內(nèi)資產(chǎn)無法全部從中國(guó)石油、中國(guó)石化和中國(guó)海油劃轉(zhuǎn)至國(guó)家管網(wǎng)公司，建議由中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油和國(guó)家管網(wǎng)公司共同承擔(dān)管網(wǎng)應(yīng)急保障責(zé)任，待資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)完成后再由國(guó)家管網(wǎng)公司承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
容量預(yù)留和管容分配
國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，上游企業(yè)勢(shì)必將已簽署的管道容量遷移到國(guó)家管網(wǎng)公司，這顯然對(duì)城市燃?xì)馄髽I(yè)、市場(chǎng)新進(jìn)入者不公平。目前的情況是中石油、中石化和中海油將管容占滿的可能性極大，即使其他企業(yè)找到了氣源，也會(huì)因?yàn)樯暾?qǐng)不到管容而無法實(shí)現(xiàn)把氣送到最需要的區(qū)域。應(yīng)該說管網(wǎng)公平開放是針對(duì)全部的市場(chǎng)參與者，上游企業(yè)原有的氣量也要重新參與到管容分配中來，而不是僅僅針對(duì)富余的部分開放。
關(guān)于容量預(yù)留，根據(jù)美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在天然氣市場(chǎng)化改革進(jìn)入到管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入階段改革期間，均要求原有的上游企業(yè)讓渡部分管網(wǎng)容量給予下游企業(yè)以及新的市場(chǎng)進(jìn)入者。英國(guó)的做法是要求上游企業(yè)讓渡20%的份額給予其他企業(yè)，歐盟的做法是把管容的30%預(yù)留出來。因此，建議所有市場(chǎng)參與者重新分配管容。國(guó)家可以將現(xiàn)有主要的作業(yè)者容量予以保持，拿出其余10%—20%的份額來給予其他非中國(guó)石油、中國(guó)石化和中國(guó)海油的市場(chǎng)主體。未來再逐步降低上游企業(yè)所占管容比例并進(jìn)一步釋放容量空間，最終只保留保民生部分容量。
關(guān)于管容分配?？紤]到上游企業(yè)的保供責(zé)任較大，建議在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的核準(zhǔn)下，中石油、中石化和中海油的保供氣量可以豁免向第三方開放；剩余容量通過交易平臺(tái)進(jìn)行市場(chǎng)化分配，過渡期結(jié)束后所有容量均采取市場(chǎng)化手段進(jìn)行分配。傳統(tǒng)上，管容分配的原則主要有價(jià)高者得和“價(jià)格優(yōu)先、先到先得”兩種。就價(jià)高者得定價(jià)機(jī)制而言，氣源和容量如果都是競(jìng)拍，對(duì)于托運(yùn)方來說，價(jià)格如何順下去是主要挑戰(zhàn)。
同時(shí)，價(jià)高者得定價(jià)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致國(guó)家管網(wǎng)公司獲得超額收益，這部分收益應(yīng)該通過費(fèi)率調(diào)整返回給用戶，但是政府是否具備這個(gè)監(jiān)管能力還是未知數(shù)；就價(jià)格優(yōu)先、先到先得定價(jià)機(jī)制而言，似乎更公平一些，因?yàn)閷?duì)于惡意高價(jià)競(jìng)拍主體，市場(chǎng)本身就具有懲罰機(jī)制。
管輸費(fèi)應(yīng)由單一費(fèi)率制度變?yōu)閮刹恐?/strong>
目前，國(guó)內(nèi)天然氣管輸實(shí)行單一費(fèi)率制度，即按不同運(yùn)距制定不同檔次的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，將管輸企業(yè)應(yīng)收取的固定管輸費(fèi)和變動(dòng)管輸費(fèi)均通過用戶實(shí)際使用的管輸量收回。此計(jì)算方法不太符合管道輸送業(yè)的特點(diǎn)，會(huì)造成用戶負(fù)擔(dān)不合理、管輸能力得不到充分利用等問題。國(guó)家管網(wǎng)公司即將成立，考慮到天然氣管道運(yùn)輸過程中對(duì)容量和實(shí)際運(yùn)輸量的需求不同，單一管輸費(fèi)的方式已經(jīng)無法滿足未來國(guó)家管網(wǎng)公司的運(yùn)營(yíng)需要和天然氣市場(chǎng)的發(fā)展要求，為了保證管道設(shè)施基本回報(bào)不受市場(chǎng)波動(dòng)影響，兼顧氣源競(jìng)爭(zhēng)的公平性、提高管輸使用效率及合理控制費(fèi)率水平，建立“兩部制”價(jià)格機(jī)制是一種較為現(xiàn)實(shí)的選擇。
“兩部制”更適應(yīng)天然氣市場(chǎng)的需求，體現(xiàn)用戶與管輸企業(yè)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，用戶之間對(duì)管輸成本公平負(fù)擔(dān)，有利于充分利用管輸能力；而管輸能力的充分利用又有利于提高管輸系統(tǒng)負(fù)荷、降低單位輸氣量成本，進(jìn)而降低管輸價(jià)格水平。與此同時(shí)，充分利用管輸能力也是國(guó)家管網(wǎng)公司取得合理投資回報(bào)的基礎(chǔ)。
運(yùn)營(yíng)信息披露應(yīng)進(jìn)一步透明公開
信息公開的目的是解決國(guó)家管網(wǎng)公司和用戶之間的信息不對(duì)稱，方便用戶據(jù)以制定天然氣購銷計(jì)劃、申請(qǐng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，也方便監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的使用情況進(jìn)行監(jiān)管。目前，《油氣管道設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》規(guī)定剩余服務(wù)能力為保密信息，僅向國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)報(bào)送，向提出申請(qǐng)的上下游用戶披露，獲知該信息的上下游用戶承擔(dān)保密責(zé)任。實(shí)際上對(duì)剩余服務(wù)能力進(jìn)行保密既不可行，也不合理。
國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，首先，企業(yè)的天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的接入標(biāo)準(zhǔn)、輸送價(jià)格、申請(qǐng)接入條件、受理流程等信息相對(duì)穩(wěn)定，沒有必要每季度公布，但是應(yīng)該在相關(guān)信息平臺(tái)上隨時(shí)可以查閱，有修改時(shí)才需要再次公布。其次，天然氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)情況包括運(yùn)營(yíng)企業(yè)名稱、最大輸送能力、接收和分輸點(diǎn)等信息，相對(duì)穩(wěn)定而且沒有必要保密，應(yīng)當(dāng)由承運(yùn)人在信息平臺(tái)予以公布而無須申請(qǐng)獲得。最后，剩余服務(wù)能力是滾動(dòng)變化的信息，承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)每日公布，無需用戶申請(qǐng)獲得而且無需保密，以便用戶據(jù)以安排氣源和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)采購計(jì)劃。
（作者系油氣行業(yè)從業(yè)者）
過渡期主管部門的協(xié)調(diào)保障必不可少
劉毅軍
國(guó)家管網(wǎng)公司9日正式掛牌成立，由此開始“開門辦公”，這里談?wù)劷酉聛淼摹叭隆薄?
第一件事：平穩(wěn)安全地過渡
國(guó)家管網(wǎng)公司正式掛牌成立是一次宣示，表明油氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施改革正式落地，要“亮相”了，由“閉門籌備”轉(zhuǎn)向“開門辦公”。改革方案的落實(shí)，由于涉及多家大央企的大量資產(chǎn)、人員的剝離重組，需要一個(gè)過渡期，初步的看法是這個(gè)過渡期要1—2年，至少也要1年，整個(gè)社會(huì)要保持耐心、給予寬容。過渡期內(nèi)，不只是相關(guān)資產(chǎn)、人員按照市場(chǎng)規(guī)則依法逐步交付轉(zhuǎn)移到位；還有由于國(guó)家管網(wǎng)公司的成立，整個(gè)油氣資源配置方式發(fā)生根本性變化，全產(chǎn)業(yè)鏈上原來大量由企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)銜接的環(huán)節(jié)，現(xiàn)在將改由市場(chǎng)合同的形式進(jìn)行銜接，任務(wù)艱巨，要經(jīng)過一年以上的時(shí)間，做“四季驗(yàn)收”，特別是天然氣的保供考驗(yàn)；同時(shí)，由于不同公司的油氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施狀況、管理習(xí)慣、管理水平差異很大，交付轉(zhuǎn)移到位后如何保證平穩(wěn)安全運(yùn)行，也需要留出時(shí)間穩(wěn)步推進(jìn)。在此期間，政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)、保障只能加強(qiáng)，不能放松。
第二件事：上下齊心求生存
油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，特別是天然氣干線管道現(xiàn)在還是一種高收益資產(chǎn)，這里的基本背景是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈2004年進(jìn)入快速發(fā)展階段后，受經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展拉動(dòng)，天然氣市場(chǎng)持續(xù)近十年高速擴(kuò)張，總體上天然氣處于需求“饑渴期”，主要管道負(fù)荷率較高，國(guó)家為鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施投資、化解投資風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)管輸定價(jià)時(shí)的投資回報(bào)率定的是過高的。主要生產(chǎn)商也存在通過管道環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移利潤(rùn)的動(dòng)力，保證了管道的收益。原油、成品油管道也類似。近年，政府開始下調(diào)天然氣管道的稅后全投資收益率，強(qiáng)化成本監(jiān)審，今后進(jìn)一步下調(diào)收益率是大概率事件，這是由于經(jīng)濟(jì)可能面臨困難局面，降低用能成本是大局要求；煉油產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的調(diào)整，成品油市場(chǎng)今后可能持續(xù)下滑；天然氣產(chǎn)業(yè)鏈即使整體仍處于快速發(fā)展期，天然氣市場(chǎng)發(fā)展速度應(yīng)進(jìn)入10%以內(nèi)甚至更低；管網(wǎng)公司將統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)油氣干線管網(wǎng)的建設(shè)，承擔(dān)主體責(zé)任，這需要大量的投資，真正賺錢的項(xiàng)目可能會(huì)減少。受這些大環(huán)境影響，管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施收益面臨下行風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家管網(wǎng)公司是有生存危機(jī)的，在新的不利環(huán)境下，如何生存下來，是國(guó)家管網(wǎng)公司掛牌后就要面對(duì)的，需要上下齊心求生存。
第三件事：聚精會(huì)神謀發(fā)展
按照《中長(zhǎng)期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》，到2025年，全國(guó)油氣管網(wǎng)規(guī)模將達(dá)到24萬公里，這幾年管網(wǎng)建設(shè)速度減慢，接下來的管網(wǎng)建設(shè)任務(wù)艱巨，管網(wǎng)公司要承擔(dān)主體責(zé)任，面臨籌集資金的壓力和經(jīng)營(yíng)回報(bào)的壓力，只依靠管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式是不行的，以新思維、新模式做精、做好主業(yè)，同時(shí)需要謀求新的發(fā)展空間。隨著新科技革命的到來，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)并快速發(fā)展，基于管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化、智能化發(fā)展及其經(jīng)營(yíng)的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)特征，凝聚公司戰(zhàn)略，牢牢抓住平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新機(jī)遇，將其納入核心業(yè)務(wù)，加大研發(fā)投入，創(chuàng)新商業(yè)模式，發(fā)展油氣能源平臺(tái)經(jīng)濟(jì)，并嫁接新產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新業(yè)態(tài)，使國(guó)家管網(wǎng)公司走上一條新時(shí)代的新道路。
（作者系中國(guó)石油大學(xué)（北京）教授）
防止上下游寡頭企業(yè)控股
李雷
長(zhǎng)期以來，國(guó)內(nèi)85%左右的天然氣運(yùn)輸管道里程和接近100%的地下儲(chǔ)氣庫設(shè)計(jì)庫容都被中石油、中石化、中海油等“三桶油”控制。產(chǎn)生這種寡頭壟斷的原因，包括管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)初始投資量大、跨區(qū)域協(xié)調(diào)難度高以及存在前置行政審批限制等。但從整體看，這種行業(yè)寡頭縱向一體化控制油氣管網(wǎng)的情況，非常不利于天然氣產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，也不利于社會(huì)總福利的增加。因?yàn)樾袠I(yè)寡頭會(huì)以滿足自身需求為管網(wǎng)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，而不太顧及其他市場(chǎng)主體的使用需求，這容易使得管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)步伐跟不上于市場(chǎng)總需求增長(zhǎng)速度。相關(guān)數(shù)據(jù)也證明了這一點(diǎn)，截至2018年年底，中國(guó)建成的長(zhǎng)輸天然氣管線總里程約為7.72萬千米，配氣管網(wǎng)總里程約為40萬千米，均遠(yuǎn)低于美國(guó)同期的55萬千米和200萬千米的水平。從管網(wǎng)密度看，中國(guó)建成運(yùn)行的長(zhǎng)輸天然氣干線管道密度只有7.3米/平方千米，只相當(dāng)于美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)同期水平的1/8、1/9和1/10，運(yùn)輸保障能力明顯不足。
此外，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)設(shè)施被寡頭壟斷，還容易造成市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)地位不平等的情況，使得管網(wǎng)利用機(jī)會(huì)難以實(shí)現(xiàn)均等化，限制了天然氣上下游市場(chǎng)的百花齊放和做大做強(qiáng)。再者，由于三大國(guó)家石油公司建設(shè)的主干管網(wǎng)各自運(yùn)行，沒有完全實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，因而有重復(fù)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，也不利于發(fā)揮資源互補(bǔ)及實(shí)現(xiàn)調(diào)峰調(diào)谷等作用。
此次，國(guó)家管網(wǎng)公司正式成立，對(duì)于加快實(shí)現(xiàn)運(yùn)天然氣行業(yè)運(yùn)銷分離、促進(jìn)運(yùn)儲(chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)的效率提升、保障行業(yè)公平有序競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革等，具有十分重要的作用。
一方面，國(guó)家管網(wǎng)公司的成立，將有助于天然氣行業(yè)上、中、下游實(shí)現(xiàn)職能分化，處于自然壟斷環(huán)節(jié)的中游運(yùn)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域?qū)⒏呌诠媸聵I(yè)化，而處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的上游勘探開采和下游銷售使用領(lǐng)域等將會(huì)吸引更多市場(chǎng)主體加入，有助于加快形成公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)行業(yè)整體供能保障能力的提升。
另一方面，國(guó)家管網(wǎng)公司的成立，將會(huì)使油氣管網(wǎng)運(yùn)儲(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)更加專業(yè)化，其可以通過吸引更多社會(huì)資本的加入，擴(kuò)大管網(wǎng)投資規(guī)模、加快建設(shè)步伐，從而滿足更廣泛和更大量的運(yùn)儲(chǔ)需求。再者，國(guó)家管網(wǎng)公司的成立還有助于“放開兩頭、管住中間”的天然氣價(jià)格改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槠淇梢詫⒐茌攦r(jià)從門站價(jià)中剝離出來，從而為放開氣源價(jià)和終端銷售價(jià)的市場(chǎng)定價(jià)奠定好基礎(chǔ)。
行百里者半九十。國(guó)家管網(wǎng)公司的成立，是我國(guó)天然氣行業(yè)市場(chǎng)化改革和國(guó)家油氣體制改革邁出的關(guān)鍵一步，但后面絕非坦途，其還面臨著股權(quán)合理配置、資產(chǎn)邊界清晰劃分和運(yùn)儲(chǔ)費(fèi)率依法確定等多重現(xiàn)實(shí)問題。下一步，還需要行業(yè)有關(guān)監(jiān)管部門、“三桶油”及企業(yè)自身等幾個(gè)方面共同發(fā)力，不斷推進(jìn)國(guó)家管網(wǎng)公司治理體系和治理能力的優(yōu)化，才能確保企業(yè)發(fā)展蹄疾步穩(wěn)，才能有助于達(dá)到改革初衷。
首先，要加快完善《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》（國(guó)能監(jiān)管〔2014〕84號(hào)），科學(xué)制定對(duì)國(guó)家管網(wǎng)公司的運(yùn)儲(chǔ)監(jiān)管措施，確保監(jiān)管工作有據(jù)可依。其次要合理配置公司的股權(quán)架構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（FERC）出臺(tái)法規(guī)禁止管道運(yùn)輸公司和經(jīng)營(yíng)天然氣業(yè)務(wù)的公司（包括天然氣生產(chǎn)商或銷售商）交叉持股，以防止管道運(yùn)輸企業(yè)濫用自然壟斷優(yōu)勢(shì)地位，操縱價(jià)格或者限制管網(wǎng)其他使用者公平進(jìn)入。這一有效經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該被吸收到國(guó)家管網(wǎng)公司治理體系的優(yōu)化中。要防止上下游寡頭企業(yè)在國(guó)家管網(wǎng)公司中控股，以免出現(xiàn)改革“換湯不換藥”的情況。再者，要建立科學(xué)的容量預(yù)留和管容分配體系，著重保障各類市場(chǎng)主體公平使用管網(wǎng)設(shè)施的權(quán)利。另外，還要完善天然氣管輸費(fèi)率制度，合理確定費(fèi)率，建立不容易隨上下游市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)而擺動(dòng)的管輸價(jià)格體系，達(dá)到管輸成本公平負(fù)擔(dān)的目的。
可以堅(jiān)信，只要堅(jiān)持完善相關(guān)監(jiān)管制度，不斷優(yōu)化公司治理架構(gòu)，突出輸配事業(yè)的社會(huì)公益屬性，國(guó)家管網(wǎng)公司的發(fā)展將漸入佳境，國(guó)內(nèi)天然氣行業(yè)的市場(chǎng)化改革也將行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
（作者供職于國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)展研究中心）
先要落實(shí)資金投入
姜勇
12月9日，國(guó)家管網(wǎng)公司掛牌成立，核心任務(wù)就是管道建設(shè)。從1958年中國(guó)自建第一條長(zhǎng)輸管道開始，到2018年60年間總計(jì)建成長(zhǎng)輸油氣管道13.6萬千米 (不含中國(guó)臺(tái)灣省)，按《中長(zhǎng)期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》， 2025年管網(wǎng)里程將達(dá)24萬千米，換言之，從現(xiàn)在開始6年內(nèi)要建設(shè)至少10萬千米，年均1.67萬千米。
以天然氣管道為例，到2025年，規(guī)劃建成天然氣管道16.3萬千米,截至2018年，只有約7.7萬千米，也就是說，還有一倍以上的管道沒建。據(jù)國(guó)金證券測(cè)算，不含征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)的管道每公里造價(jià)為1323萬元，再建8.8萬千米意味著需要在6年內(nèi)集中連續(xù)投入至少1.33萬億元。
國(guó)家管網(wǎng)公司預(yù)計(jì)估值在3000億至5000億元，如果讓一家新成立的公司背負(fù)自身資產(chǎn)規(guī)模3倍以上的銀行貸款，這不會(huì)是一件令人開心的事，資產(chǎn)負(fù)債率會(huì)很高。油氣管道建設(shè)投資回收期樂觀的話是建成投產(chǎn)后有收益的15年-20年，按《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》規(guī)定，天然氣管道運(yùn)輸?shù)臏?zhǔn)許收益率為稅后全投資收益率8%。
在這種情況下，管道大建設(shè)需要的上萬億元天量資金的短期內(nèi)集中投放，單純靠國(guó)家財(cái)政撥款和銀行貸款是不樂觀的，建議靠以下“三條腿”走路：
國(guó)資直投。一是“三桶油”除管道資產(chǎn)入股外以現(xiàn)金增資入股國(guó)家管網(wǎng)公司。二是國(guó)家社?；鹑牍伞Ｔ缭趲啄昵芭e辦的“油氣管道合作座談會(huì)”上，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)副理事長(zhǎng)王忠民就針對(duì)投資中石油西三線管道表示：“中石油是社?；鸬淖罴淹顿Y標(biāo)的。監(jiān)管社?；鸬牟块T規(guī)定，社?；鹂捎每傎Y產(chǎn)的20%做直接投資，直接投資的渠道只有央企。因此中石油是我們最好的投資標(biāo)的。”現(xiàn)在成立國(guó)家管網(wǎng)公司了，這種無風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)定收益正好適合社保基金直投，根據(jù)2019年7月發(fā)布的《2018年全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)社?；鹉甓葓?bào)告》，截至2018年末，社?；鹳Y產(chǎn)總額22353.78億元，20%為4470億元。三是其他國(guó)有企事業(yè)單位注入現(xiàn)金持股。誠通金控、國(guó)新投資分別持有中石油A股股份總股本的0.53%股份；寶鋼集團(tuán)持有中石油6.24億股A股股份，占中石油總股本的0.34%；城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金本來就持有國(guó)家管網(wǎng)公司的資產(chǎn)——在西氣東輸三線有小股份，未來也可以考慮讓他們現(xiàn)金入股國(guó)家管網(wǎng)公司。
民資納入。在國(guó)資委統(tǒng)籌安排下2013年—2018年國(guó)有企業(yè)實(shí)施混改超過5000項(xiàng)，央企3359項(xiàng)，央企混改比例在70%以上，引入非公有資本超過9000億元。既然以前做得不錯(cuò)那就應(yīng)該擴(kuò)大“混合所有制”改革，國(guó)家管網(wǎng)公司直接吸納民營(yíng)私有資本入股，直至最終的IPO上市募集社會(huì)資金。
引進(jìn)外資。中國(guó)沒有法律禁止外資投入國(guó)內(nèi)油氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》，投資油氣管道建設(shè)不受特別管制，建議國(guó)家管網(wǎng)公司依照《中華人民共和國(guó)外商投資法》敞開大門歡迎外國(guó)資本現(xiàn)金注入，可以考慮以外資參股但不參與管理，不控股只分紅的方式。
海納百川、有容乃大，國(guó)家管網(wǎng)公司只有主動(dòng)走出去把更多的資本請(qǐng)進(jìn)來，才能落實(shí)好《中長(zhǎng)期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》。巧婦難為無米之炊，畢竟按照規(guī)劃6年內(nèi)要建成的油氣管道總里程相當(dāng)于前60年的總和。所謂兵馬未動(dòng)，糧草先行，公司發(fā)展、管道建設(shè)、能源安全都要先落實(shí)資金投入。
（作者系中國(guó)石油天然氣與管道分公司生產(chǎn)運(yùn)行部高級(jí)工程師）
