文 | 田力
厚德能源規(guī)劃與管理研究院院長(zhǎng)
中國(guó)電力發(fā)展促進(jìn)會(huì)副秘書長(zhǎng)
去年12月份，國(guó)資委下發(fā)文件《中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點(diǎn)方案》（下簡(jiǎn)稱《方案》），將甘肅、陜西（不含國(guó)家能源集團(tuán)）、新疆、青海、寧夏5個(gè)煤電產(chǎn)能過(guò)剩、煤電企業(yè)連續(xù)虧損的區(qū)域，納入第一批中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點(diǎn)。
所謂整合試點(diǎn)，就是簡(jiǎn)單合并同類項(xiàng)：由中國(guó)華能牽頭甘肅，中國(guó)大唐牽頭陜西，中國(guó)華電牽頭新疆，國(guó)家電投牽頭青海，國(guó)家能源集團(tuán)牽頭寧夏，通過(guò)區(qū)域整合優(yōu)化資源配置、淘汰落后產(chǎn)能、減少同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、緩解經(jīng)營(yíng)困難，促進(jìn)健康可持續(xù)發(fā)展。
《方案》要求五大發(fā)電集團(tuán)在西北五省依法合規(guī)開展資產(chǎn)重組置換，以產(chǎn)權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)為主，市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓為輔，盡量不產(chǎn)生現(xiàn)金交易，人員、負(fù)債隨資產(chǎn)一并劃轉(zhuǎn)。
上市公司所屬煤電企業(yè)，將股權(quán)上移至母公司后再劃轉(zhuǎn)，也可以市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)讓或置換。各企業(yè)劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)總體平衡，差異較大的在以后試點(diǎn)批次中適當(dāng)補(bǔ)償。自備電廠、一體化項(xiàng)目、省級(jí)公司可不納入整合，新建項(xiàng)目（不含即將投產(chǎn)項(xiàng)目）可暫緩納入。
電力行業(yè)，作為投資大、周期長(zhǎng)、承擔(dān)國(guó)計(jì)民生最基本需求的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)，社會(huì)對(duì)它的要求很多元，既要保證供應(yīng)，又要提高質(zhì)量、降低成本，還要優(yōu)質(zhì)服務(wù)；對(duì)于燃煤火電廠，沒(méi)有不行，基本負(fù)荷要靠它，系統(tǒng)調(diào)峰也主要靠它，煤炭行業(yè)生存發(fā)展也靠它；太多了也不行，電廠占地多，二氧化碳排放高，霧霾嚴(yán)重是主因、生態(tài)環(huán)境不允許。
人員素質(zhì)低了不行，因?yàn)榧夹g(shù)含量太高、服務(wù)質(zhì)量要求高；人員素質(zhì)要想提高，行業(yè)利潤(rùn)和職工收入上不去也不行。所以，近幾十年以來(lái)，從國(guó)家到行業(yè)一直在探討和實(shí)踐電力行業(yè)的改革。
因此，任何一個(gè)部門發(fā)布有可能勞民傷財(cái)、傷筋動(dòng)骨、驚天動(dòng)地的政策時(shí)，一定要認(rèn)真研究、精細(xì)推理、充分溝通、小心試點(diǎn)、謹(jǐn)慎推開。
國(guó)資委給出如此整合的理由是：2016年以來(lái)，受煤價(jià)快速上漲、煤電產(chǎn)能過(guò)剩、市場(chǎng)競(jìng)價(jià)加劇等因素疊加影響，煤電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入嚴(yán)重困難，部分企業(yè)連年虧損、資金鏈斷裂，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)難以為繼。
管理學(xué)上講到，一定要找出問(wèn)題的根本原因，針對(duì)根本原因找出解決方案。燃煤電廠曾經(jīng)一度被各大發(fā)電集團(tuán)瘋狂追捧，跑馬圈地、大干快上，在煤價(jià)低迷的時(shí)候，也曾經(jīng)賺得盆滿缽滿。怎么轉(zhuǎn)眼之間就虧損嚴(yán)重了呢？
01
發(fā)展歷程回顧
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各個(gè)產(chǎn)業(yè)的工業(yè)布局、工廠布局由國(guó)家統(tǒng)一部署，配套的電廠和電網(wǎng)建設(shè)也是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一規(guī)劃下開展電力系統(tǒng)規(guī)劃，在經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一計(jì)劃下，制定電力建設(shè)計(jì)劃。
當(dāng)然，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的普遍特征就是緊缺：缺錢、缺電，這種情形，老一代電力人深有感悟。
電力發(fā)展的催化劑就是改革開放之后的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。上世紀(jì)九十年代的集資辦電催生了多種所有制的發(fā)電企業(yè)。2002年電力體制改革，國(guó)家電力公司分拆為兩大電網(wǎng)、五大發(fā)電，外加多地的地方能源公司，一時(shí)間，在發(fā)電集團(tuán)的擴(kuò)張沖動(dòng)和地方政府招商引資的GDP崇拜兩股力量的合力作用下，發(fā)電裝機(jī)容量快速增長(zhǎng)。
以上一輪電力體制改革后的第一年2003年為例，全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量為4億千瓦，GDP 13.74萬(wàn)億元，平均每千瓦支撐GDP 3.4萬(wàn)元；到2008年，發(fā)電裝機(jī)容量翻倍，7.9億千瓦，GDP 31.92萬(wàn)億元，平均每千瓦支撐GDP 4萬(wàn)元。2013年發(fā)電裝機(jī)容量躍居世界第一，達(dá)12.47億千瓦，GDP 56.9萬(wàn)億，平均每千瓦支撐GDP 4.56萬(wàn)元，多地開始呈現(xiàn)發(fā)電小時(shí)數(shù)下降趨勢(shì)。
2013年以前，對(duì)電力項(xiàng)目的審批權(quán)，還在國(guó)家能源局，當(dāng)時(shí)國(guó)家能源局預(yù)感到電力有可能出現(xiàn)局部過(guò)剩情況，所以對(duì)新上項(xiàng)目還是嚴(yán)格管控的。但是新一屆政府“一刀切”地實(shí)行“放管服”，很快將火電廠的審批權(quán)下放到省一級(jí)。
結(jié)果，“讓自負(fù)盈虧的企業(yè)自主決策”的美好愿望落空，大批火電項(xiàng)目在省一級(jí)獲批上馬。因?yàn)槭袌?chǎng)是有限的，廠址資源是寶貴的，你不搶，就會(huì)被別人搶走，你不上，別人就會(huì)上，這種賭未來(lái)、不想輸給別人的博弈心態(tài)，導(dǎo)致燃煤發(fā)電裝機(jī)容量快速上升。
2015年新增火電生產(chǎn)能力達(dá)6023萬(wàn)千瓦，相當(dāng)于60個(gè)百萬(wàn)千瓦機(jī)組，平均每個(gè)省市自治區(qū)新增兩個(gè)百萬(wàn)千瓦大電廠。導(dǎo)致2015年燃煤電廠裝機(jī)容量9.9億千瓦，接近當(dāng)年美國(guó)總裝機(jī)容量（10.39億千瓦）。2015年，中國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量15.07億千瓦，GDP 68.60萬(wàn)億，平均每千瓦支撐GDP 4.55萬(wàn)元，與2013年相比略有降低。
2016年一季度燃煤電廠設(shè)備利用小時(shí)數(shù)連續(xù)20個(gè)月同比降低（只有1054小時(shí)）。國(guó)家能源局意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，連續(xù)發(fā)文約束，但是，“審批權(quán)”這個(gè)魔鬼一旦放出，很難再受約束。
2019年，全國(guó)發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)驚人的20.11億千瓦，其中燃煤電廠高達(dá)11億千瓦。同期GDP 99萬(wàn)億，平均每千瓦支撐的GDP為4.92萬(wàn)元，達(dá)到了電改以來(lái)的最高值，這和第三產(chǎn)業(yè)的規(guī)模擴(kuò)大有關(guān)。
所以，問(wèn)題的根源在于，一方面，央企國(guó)企的投資體制和激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致的擴(kuò)張沖動(dòng)，和各地政府招商引資的力度過(guò)大，低水平同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致燃煤電廠“建多了”；另一方面，資源環(huán)境約束到了極限，需要經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，用電市場(chǎng)增長(zhǎng)緩慢。供多需少導(dǎo)致電廠發(fā)電小時(shí)數(shù)下降，利潤(rùn)降低甚至虧損也就難免了。
02
央企區(qū)域整合能解決問(wèn)題嗎？
那么單純對(duì)央企進(jìn)行整合能夠解決燃煤電廠虧損的問(wèn)題嗎？不能，現(xiàn)在這個(gè)“救火”措施，不僅救不了“火”，還有可能加劇“火”勢(shì)。有以下幾方面原因：
1、五大發(fā)電的燃煤發(fā)電裝機(jī)容量合計(jì)5.2億千瓦，僅占全國(guó)燃煤電廠總裝機(jī)容量的不到50%，還有50%以上分布在其他能源央企、地方能源集團(tuán)、企業(yè)自備電廠和民營(yíng)企業(yè)那里。僅僅整合這五家電力央企是不夠的。
2、西北地區(qū)光伏和風(fēng)電資源豐富，黃河上游還有較多的水電站，相比火電廠，水電廠還是賺錢的。風(fēng)電和光伏有政府補(bǔ)貼兜底。而燃煤電廠是純粹自負(fù)盈虧，與煤炭市場(chǎng)價(jià)格息息相關(guān)。在第二輪電改電力市場(chǎng)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的背景下，標(biāo)桿電價(jià)和煤電聯(lián)動(dòng)早已失靈。如果不將各種類型的電廠統(tǒng)籌考慮，還是解決不了各個(gè)市場(chǎng)主體之間爭(zhēng)奪有限的發(fā)電市場(chǎng)空間的矛盾。
3、由于內(nèi)陸核電沒(méi)有開放、核能供熱/供暖還沒(méi)有示范工程建成，五大發(fā)電、其他非核電能源央企以及地方能源集團(tuán)的事業(yè)發(fā)展需求和投資沖動(dòng)無(wú)處釋放，只能是燃煤電廠優(yōu)先，小機(jī)組不讓干了，就上大的；純發(fā)電不讓干了，就上熱電聯(lián)供機(jī)組；有天然氣資源的，就上燃?xì)獍l(fā)電。據(jù)中電聯(lián)最新數(shù)據(jù)，2019年新增發(fā)電裝機(jī)容量1.1-1.2億千瓦，其中非化石能源發(fā)電裝機(jī)容量6300萬(wàn)千瓦，其余為化石能源發(fā)電裝機(jī)容量，約5000萬(wàn)千瓦，當(dāng)然除了燃煤電廠，還包括燃?xì)怆姀S、垃圾焚燒發(fā)電。所以要用體制和政策引導(dǎo)投資走向。
4、中國(guó)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)：省為實(shí)體是實(shí)、區(qū)域規(guī)劃是虛。省內(nèi)的能源行業(yè)，如果同時(shí)存在中央企業(yè)和地方企業(yè)，地方政府的支持重點(diǎn)一定是地方企業(yè)。在廠址獲取能力、項(xiàng)目推動(dòng)力度、燃料保障程度上還是有差別的。如何讓地方政府、中央企業(yè)和地方企業(yè)能夠形成共同優(yōu)化能源系統(tǒng)和發(fā)電結(jié)構(gòu)的合力至關(guān)重要，但是現(xiàn)在的辦法實(shí)現(xiàn)不了這個(gè)目標(biāo)。
5、電力行業(yè)政出多門，導(dǎo)致電力改革進(jìn)退兩難。發(fā)改委這邊要兩頭放開、引入競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)資委這邊要合并重組、做強(qiáng)做大；一會(huì)兒要市場(chǎng)配置資源、一會(huì)兒要計(jì)劃配置資源、甚至行政主導(dǎo)資源。其實(shí)，站在電網(wǎng)調(diào)度的角度看，所有的燃煤電廠地位都是平等的。此外，所有的發(fā)電廠之間除了燃料種類、能源轉(zhuǎn)化效率和碳排放數(shù)量有所差別，產(chǎn)品也都是一樣的。所以，應(yīng)該對(duì)所有的電廠統(tǒng)籌考慮改革方案，不然還是面臨多個(gè)發(fā)電市場(chǎng)主體到電網(wǎng)調(diào)度這里去爭(zhēng)取發(fā)電計(jì)劃、爭(zhēng)取更多小時(shí)數(shù)的矛盾。
03
建議解決方案
建議以西北五省為試點(diǎn)，將所有發(fā)電企業(yè)的資產(chǎn)整合到一個(gè)以省為邊界的發(fā)電集團(tuán)公司中，這個(gè)省級(jí)發(fā)電集團(tuán)公司承擔(dān)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)職能，根據(jù)資產(chǎn)的具體數(shù)額，各個(gè)股東在發(fā)電集團(tuán)公司中占有相應(yīng)的股份?，F(xiàn)有發(fā)電資產(chǎn)的股東方：中央企業(yè)、地方企業(yè)甚至民營(yíng)企業(yè)都可以發(fā)電資產(chǎn)參與入股，這樣一來(lái)，混合所有制就自動(dòng)實(shí)現(xiàn)了。
股東方根據(jù)股份多少，組建起真正管用的股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。職業(yè)經(jīng)理人管理團(tuán)隊(duì)承擔(dān)起安全生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理的職責(zé)。多種發(fā)電能源之間肥瘦互補(bǔ)、盈虧互濟(jì)，統(tǒng)一核算。每個(gè)發(fā)電廠就相當(dāng)于一個(gè)車間，專心培養(yǎng)和管理員工隊(duì)伍、維護(hù)好設(shè)備、運(yùn)營(yíng)好電廠、做好安全生產(chǎn)即可。這樣一來(lái)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、提高公司治理水平的目的也就實(shí)現(xiàn)了。
同時(shí)，五大發(fā)電和地方能源集團(tuán)的集團(tuán)總部自動(dòng)轉(zhuǎn)化為資本管理平臺(tái)，不用再關(guān)心每個(gè)電廠的設(shè)備采購(gòu)、發(fā)電計(jì)劃和人員招聘計(jì)劃了。這樣總部人數(shù)就可以大幅度精簡(jiǎn)、或組織人力資源轉(zhuǎn)型，開展政策研究、系統(tǒng)規(guī)劃、區(qū)域性維護(hù)維修服務(wù)、智慧電廠建設(shè)服務(wù)、教育培訓(xùn)、以及其他互/物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新業(yè)務(wù)開發(fā)工作。
此外，如果有現(xiàn)有股東之外的民間資本愿意投資入股，正好可以以較高的溢價(jià)增資擴(kuò)股，資本運(yùn)作也就自然實(shí)現(xiàn)保值增值了。
