電力規(guī)劃是此輪電力體制改革的重要任務(wù)之一，也是保證電力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。本文回顧了近20年來(lái)中國(guó)電力規(guī)劃工作的進(jìn)展及問(wèn)題，闡釋了如何理解電力市場(chǎng)化改革背景下的電力規(guī)劃工作，分析了中國(guó)傳統(tǒng)規(guī)劃的特征并就根據(jù)電力市場(chǎng)化改革階段提供了兩種電力市場(chǎng)規(guī)劃模式。本文指出，電力規(guī)劃要明確規(guī)劃政策定位、合理配置規(guī)劃?rùn)?quán)、把握規(guī)劃重點(diǎn)、做好監(jiān)管配套、約束地方政府不當(dāng)干預(yù)等；電力市場(chǎng)改革探索階段宜選擇集中優(yōu)化式規(guī)劃模式，而市場(chǎng)成熟階段則應(yīng)采取市場(chǎng)化投資模式。
（來(lái)源：微信公眾號(hào)“電力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：馮永晟、史丹）
2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)（中發(fā)〔2015] 9號(hào)）》（簡(jiǎn)稱“9號(hào)文”）指出現(xiàn)有各類電力規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制不完善；各類專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃之間、電力規(guī)劃的實(shí)際執(zhí)行與規(guī)劃偏差過(guò)大；提出要進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃的目標(biāo)，并將強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃作為電改重點(diǎn)任務(wù)之一。4年多來(lái)，相對(duì)于其他重點(diǎn)任務(wù)，統(tǒng)籌規(guī)劃進(jìn)展似乎比較緩慢。在電力“十四五”規(guī)劃和電力體制持續(xù)推進(jìn)之際，切實(shí)推動(dòng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃，具有重要意義。
本文的主要目的是結(jié)合中國(guó)電力規(guī)劃工作的情況、傳統(tǒng)電力規(guī)劃的特征，闡明如何理解電力市場(chǎng)化背景下的電力規(guī)劃，并提出適應(yīng)電力市場(chǎng)改革不同階段的兩種規(guī)劃模式。
01、近20年來(lái)電力規(guī)劃工作的進(jìn)展與問(wèn)題
1997年12月，原電力工業(yè)部發(fā)布了《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》，2001年1月，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布了第一部全國(guó)性電力發(fā)展規(guī)劃《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃》。時(shí)隔15年后，2016年5月，國(guó)家能源局發(fā)布了《電力規(guī)劃管理辦法》，并于這年11月發(fā)布了第二部全國(guó)性電力發(fā)展規(guī)劃《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》。
為什么時(shí)隔十年后，要重新啟動(dòng)全國(guó)性電力規(guī)劃的編制工作?根本原因在于，依附于資源計(jì)劃配置機(jī)制的電力規(guī)劃已經(jīng)不適應(yīng)電力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求。
長(zhǎng)期以來(lái)，電力行業(yè)仍缺乏實(shí)現(xiàn)資源有效配置的市場(chǎng)化機(jī)制。2002年廠網(wǎng)分離改革之后約10年時(shí)間里，電力行業(yè)盡管進(jìn)行了一些市場(chǎng)化改革試點(diǎn)，但收效甚微。這一時(shí)期，相對(duì)穩(wěn)定快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、廠網(wǎng)分離后的組織結(jié)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)的改革成為電力行業(yè)迅速發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。行業(yè)內(nèi)通過(guò)政府的直接計(jì)劃配置手段將這些動(dòng)力因素轉(zhuǎn)化為電力行業(yè)的發(fā)展成績(jī)，如通過(guò)政府定價(jià)和計(jì)劃電量等。政府職能表現(xiàn)為直接的計(jì)劃控制，而非市場(chǎng)化機(jī)制時(shí)，對(duì)宏觀調(diào)控的重視程度就會(huì)相應(yīng)下降，這也就是為什么電力的“十五”規(guī)劃之后沒(méi)有繼續(xù)發(fā)布“十一五”規(guī)劃的原因。實(shí)際上，傳統(tǒng)規(guī)劃完全從屬于計(jì)劃控制，引導(dǎo)和約束作用較弱，“十五”和“十一五”期間實(shí)際完成的裝機(jī)相比于預(yù)期性目標(biāo)分別超額33%和49%。
政府有形之手的計(jì)劃控制使電力行業(yè)缺乏內(nèi)生發(fā)展機(jī)制，難以靈活地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。這集中表現(xiàn)在“十二五”和“十三五”期間，電力供求形勢(shì)根本性轉(zhuǎn)變后，電力行業(yè)內(nèi)部面臨著嚴(yán)峻的發(fā)展困境。這一問(wèn)題雖有國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，但電力行業(yè)缺乏適應(yīng)宏觀形勢(shì)的內(nèi)生調(diào)整能力卻是問(wèn)題的根源所在。政府有形之手與行業(yè)利益往往可以“同富貴”，但無(wú)法“共患難”，因?yàn)檎恼吣繕?biāo)一定是多元的，包括增長(zhǎng)、就業(yè)、物價(jià)和國(guó)際收支等。作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的電力行業(yè)在經(jīng)濟(jì)增速下行期間往往要承擔(dān)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)輸血的責(zé)任，而這又可能影響行業(yè)自身的穩(wěn)定發(fā)展。這種問(wèn)題表明，電力行業(yè)的發(fā)展是不平衡的。但是行業(yè)利益必須服從于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體利益，這就要求電力行業(yè)必須推動(dòng)電力市場(chǎng)化改革，使自身具備適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制。
以電力市場(chǎng)代替電力計(jì)劃，需要政府職能相應(yīng)地轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。在電力市場(chǎng)建設(shè)仍進(jìn)展緩慢的背景下，政府職能需要主動(dòng)地做出調(diào)整，以更好地協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部各方利益、約束政府的過(guò)度干預(yù)，助力電力市場(chǎng)建設(shè)，這也就成為我國(guó)當(dāng)前重新重視電力規(guī)劃，尤其是全國(guó)性電力規(guī)劃的內(nèi)在邏輯。
然而，長(zhǎng)期以來(lái)適應(yīng)計(jì)劃控制的電力規(guī)劃工作也累積了許多問(wèn)題。規(guī)劃體系表現(xiàn)出典型的“碎片化”特征，體系規(guī)模龐大但體系結(jié)構(gòu)混亂：源網(wǎng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、整體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、專項(xiàng)規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)、中央與地方規(guī)劃不協(xié)調(diào)，等等。而且現(xiàn)有電力規(guī)劃往往缺乏科學(xué)的指導(dǎo)理念和規(guī)劃方法，規(guī)劃目標(biāo)模糊、規(guī)劃內(nèi)容混亂、規(guī)劃手段落后。這些問(wèn)題都損害了規(guī)劃的科學(xué)性和指導(dǎo)作用。當(dāng)然，歸結(jié)到底，這些問(wèn)題的癥結(jié)還是在規(guī)劃體制機(jī)制上，規(guī)劃職能分散、部門協(xié)調(diào)困難，中央與地方協(xié)調(diào)困難等，均制約了規(guī)劃工作的組織、論證和修訂等。
02、正確理解電力規(guī)劃在
電力市場(chǎng)化改革背景下的作用
國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和政策界均強(qiáng)調(diào)電力規(guī)劃必須重視電力規(guī)劃與電力市場(chǎng)的關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下進(jìn)行能源或電力發(fā)展規(guī)劃，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的思路和方法是不同的，要充分研究電力市場(chǎng)基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)思想的變革（王新民，1999）。電力規(guī)劃工作要處理好幾個(gè)關(guān)系：包括計(jì)劃配置資源與市場(chǎng)配置資源的關(guān)系（歐陽(yáng)昌裕，2001）?！坝?jì)劃”是政府直接配置資源，“規(guī)劃”是在政府宏觀指導(dǎo)下，由市場(chǎng)配置資源；資源配置主要由市場(chǎng)配置還是由政府直接配置，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“計(jì)劃”和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“規(guī)劃”的一個(gè)根本區(qū)別（朱成章，2015）。電力規(guī)劃要加強(qiáng)電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用（王信茂，2018）。
電力規(guī)劃要明確規(guī)劃的政策定位。規(guī)劃的作用在于什么地方?電力規(guī)劃向社會(huì)和市場(chǎng)提供和展示中長(zhǎng)期電力發(fā)展的宏觀環(huán)境和政策取向，引導(dǎo)和穩(wěn)定社會(huì)公眾特別是投資經(jīng)營(yíng)者的預(yù)期，為中長(zhǎng)期資源配置提供指導(dǎo)性的方向（王信茂，2018）。所以，電力規(guī)劃必須立足于政府的宏觀調(diào)控職能。務(wù)必要避免通過(guò)規(guī)劃直接干預(yù)市場(chǎng)投資動(dòng)機(jī)和行為的沖動(dòng)，電力市場(chǎng)是制定電力規(guī)劃的前提，而不是用電力規(guī)劃取代市場(chǎng)。否則，電力規(guī)劃便又會(huì)退化為電力計(jì)劃。
電力規(guī)劃要合理配置規(guī)劃?rùn)?quán)。在《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》規(guī)定由電力主管部門（原電力部）負(fù)責(zé)規(guī)劃編制，電力企業(yè)提供推薦方案。不過(guò)，2002年5號(hào)文由于廠網(wǎng)分開，電源發(fā)展放松了全局規(guī)劃，電網(wǎng)規(guī)劃則采取了由主管部門委托給電網(wǎng)企業(yè)的形式?！峨娏σ?guī)劃管理辦法》重新規(guī)定由國(guó)家能源局負(fù)責(zé)規(guī)劃編制。電力規(guī)劃作為政府發(fā)揮電力行業(yè)宏觀調(diào)控職能的主要手段之一，必須保證電力規(guī)劃能夠統(tǒng)籌全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、注重效率、兼顧公平。
電力規(guī)劃必須要把握好規(guī)劃重點(diǎn)。無(wú)論電力規(guī)劃的具體內(nèi)容涉及多少方面，基本的內(nèi)容包括源、網(wǎng)、荷三個(gè)方面。在電力市場(chǎng)化背景下，電力投資將由電力市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)來(lái)引導(dǎo)，電源投資主要交由市場(chǎng)去完成，電源規(guī)劃只起到一個(gè)引導(dǎo)補(bǔ)充的作用，其重點(diǎn)在于電網(wǎng)規(guī)劃。但在電力市場(chǎng)化改革的過(guò)渡期，在成熟電力市場(chǎng)仍未能有效運(yùn)行之前，電源規(guī)劃還擔(dān)負(fù)著規(guī)范市場(chǎng)主體行為，促進(jìn)市場(chǎng)建設(shè)的作用。這對(duì)采取科學(xué)電力規(guī)劃方法提出了更高要求。同時(shí)，在改革過(guò)度期，電力規(guī)劃要結(jié)合電力市場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)，將存量調(diào)整作為重點(diǎn)規(guī)劃內(nèi)容。
電力規(guī)劃需要電力監(jiān)管的有力配合。電力規(guī)劃作為事前引導(dǎo)的政策手段，其效果既取決于規(guī)劃本身的科學(xué)性，又取決于規(guī)劃的執(zhí)行落實(shí)情況。在市場(chǎng)化改革背景下，無(wú)論是否處于改革過(guò)渡期，政府監(jiān)管職能都要逐步加強(qiáng)，一方面是要維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，另一方面要將市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化及時(shí)反饋給規(guī)劃部門，以幫助電力規(guī)劃采取必要的動(dòng)態(tài)調(diào)整。否則，市場(chǎng)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)實(shí)際運(yùn)行結(jié)果與規(guī)劃預(yù)期產(chǎn)生過(guò)大偏差，也可能使政府部門以規(guī)劃為依據(jù)采取一些不當(dāng)干預(yù)措施。
電力規(guī)劃要約束地方政府的過(guò)度干預(yù)。實(shí)際上，造成產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)度投資激勵(lì)主要?jiǎng)訖C(jī)之一來(lái)自地方政府。2002年5號(hào)文提出要改革電力項(xiàng)目審批辦法，兩年后的2004年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，將電力建設(shè)項(xiàng)目審批制改為核準(zhǔn)制。地方馬上就出現(xiàn)了大干快上的苗頭，于是同年12月份，國(guó)務(wù)院便批轉(zhuǎn)了《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于堅(jiān)決制止電站項(xiàng)目無(wú)序建設(shè)意見(jiàn)的緊急通知》。
2014年10月底，國(guó)務(wù)院發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）》，將火電、水電等電力項(xiàng)目的核準(zhǔn)權(quán)下放到省級(jí)政府（或地方政府）。隨即而來(lái)的便是電力投資的大幅增長(zhǎng)，其中火電裝機(jī)增幅更是高達(dá)33.6% （2015年數(shù)據(jù)）。注意到這一問(wèn)題，2015年11月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局下發(fā)了《關(guān)于做好電力項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限下放后規(guī)劃建設(shè)有關(guān)工作的通知》。
在中國(guó)的能源（電力）管理體制未進(jìn)行大的調(diào)整之前，中央與地方關(guān)系的處理一直是個(gè)難題。通過(guò)加強(qiáng)全國(guó)電力規(guī)劃來(lái)約束地方政府的行為，不失為一條可行方案。不過(guò)，在當(dāng)前電力市場(chǎng)建設(shè)以省為主體的背景下，強(qiáng)化規(guī)劃的約束力與鼓勵(lì)地方的制度創(chuàng)新之間，并非僅是規(guī)劃本身能解決的，這可能非常考驗(yàn)決策者的智慧。
03、適應(yīng)市場(chǎng)化改革要求的電力規(guī)劃模式
電源是整個(gè)電力系統(tǒng)的基礎(chǔ)，本節(jié)以對(duì)待電源規(guī)劃的不同方式區(qū)分為兩種不同的電力規(guī)劃模式。在具體兩種電力規(guī)劃模式之前，首先介紹中國(guó)傳統(tǒng)電力規(guī)劃模式的特征。
3.1傳統(tǒng)電力規(guī)劃模式的特征
如前所述，中國(guó)傳統(tǒng)電力規(guī)劃是依附于計(jì)劃資源配置機(jī)制的。在政府定價(jià)、計(jì)劃電量和計(jì)劃調(diào)度下，電力規(guī)劃并沒(méi)有充分考慮負(fù)荷的實(shí)際特性，而采取基荷思維（張樹偉，2019）。在計(jì)劃?rùn)C(jī)制下，系統(tǒng)調(diào)度的原則是落實(shí)各機(jī)組的計(jì)劃電量目標(biāo)。這就造成不同電源類型的出力無(wú)法跟隨系統(tǒng)狀態(tài)的變化，也就意味著，電源出力所得到的收入并不取決于電源特性對(duì)系統(tǒng)的應(yīng)有貢獻(xiàn)，而是取決于由政府計(jì)劃外生制定的價(jià)格水平和（年度）計(jì)劃電量。
價(jià)格水平（上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)）是根據(jù)區(qū)域內(nèi)典型機(jī)組的長(zhǎng)期平均成本核算，這一核算方法已經(jīng)包含了對(duì)各類機(jī)組經(jīng)濟(jì)利用小時(shí)數(shù)的先驗(yàn)假定，比如煤電的經(jīng)濟(jì)利用小時(shí)數(shù)是5000~5500 h，氣電是3000~3500 h等。年度的計(jì)劃電量分配則是結(jié)合地區(qū)年度需求預(yù)測(cè)進(jìn)行的大致平均分配（規(guī)模、能耗和環(huán)保等參數(shù)會(huì)產(chǎn)生一些分配差異）。
傳統(tǒng)電源規(guī)劃實(shí)際上是依附于計(jì)劃定價(jià)和計(jì)劃調(diào)度的總量調(diào)節(jié)模式，是一種完全由政府部門確定的大數(shù)概算式規(guī)劃，主要關(guān)注總量平衡，而忽視不同電源結(jié)構(gòu)對(duì)系統(tǒng)貢獻(xiàn)的差異性。在這種規(guī)劃模式下，如果電源規(guī)劃有了新的目標(biāo)則要配合以新的計(jì)劃定價(jià)，比如，為了促進(jìn)氣電發(fā)展專門制定氣電標(biāo)桿電價(jià)或補(bǔ)貼政策，為了促進(jìn)可再生能源發(fā)展則制定可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策。所以說(shuō)，傳統(tǒng)電源規(guī)劃是與傳統(tǒng)計(jì)劃資源配置相適應(yīng)的規(guī)劃。
當(dāng)長(zhǎng)期存在供給缺口時(shí)，這種模式是一種對(duì)電源容量的高激勵(lì)措施，因?yàn)橥顿Y即意味著高出力，高出力意味著高回報(bào)。然而，在這種情況下，電源結(jié)構(gòu)會(huì)被扭曲，集中表現(xiàn)為峰荷機(jī)組擠占基荷機(jī)組電源份額，大機(jī)組擠占小機(jī)組份額。這會(huì)損害系統(tǒng)靈活性，尤其是在可再生能源發(fā)電份額不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)下，這些問(wèn)題將損害系統(tǒng)的可靠性。當(dāng)供求形勢(shì)寬松甚至發(fā)電容量明顯過(guò)剩（保持合理容量裕度的前提下）時(shí)，基荷機(jī)組又會(huì)搶占峰荷機(jī)組的份額，甚至進(jìn)行一些經(jīng)濟(jì)效益很差的技術(shù)改造以維持生存。
當(dāng)然，針對(duì)這些問(wèn)題必須依賴于電力市場(chǎng)建設(shè)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)引導(dǎo)合理的電源結(jié)構(gòu)，但同時(shí)，也要求電力規(guī)劃絕不能沿用傳統(tǒng)的規(guī)劃模式，要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃模式的創(chuàng)新。
3.2集中優(yōu)化式規(guī)劃模式
集中優(yōu)化式規(guī)劃一般是設(shè)定一個(gè)優(yōu)化目標(biāo)，比如社會(huì)福利最大化、（長(zhǎng)期）發(fā)電成本最小化或者網(wǎng)絡(luò)瓶頸最小化等，在滿足諸多約束條件下尋求一個(gè)最優(yōu)的規(guī)劃結(jié)果（可單獨(dú)電源，也可源網(wǎng)協(xié)同優(yōu)化，也可基于綜合資源視角）。實(shí)際上，這種規(guī)劃模式的理念和方法已經(jīng)比較成熟，比如負(fù)荷管理、最小成本規(guī)劃、綜合資源規(guī)劃等規(guī)劃方法，引人國(guó)內(nèi)也已經(jīng)有幾十年歷史（田衛(wèi)東，1993）。相比于傳統(tǒng)的總量平衡式規(guī)劃，集中優(yōu)化式規(guī)劃更加注重規(guī)劃結(jié)果的價(jià)值取向，也就是不能采用計(jì)劃選擇的基荷思維。
集中優(yōu)化式規(guī)劃的問(wèn)題在于，由于規(guī)劃部門要預(yù)測(cè)需求增長(zhǎng)、設(shè)定成本特征、模擬網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)等，當(dāng)系統(tǒng)規(guī)模很大時(shí)，技術(shù)處理難度將極大增加，但優(yōu)化難度的增加與規(guī)劃結(jié)果的準(zhǔn)確性之間并不保持必然的線性關(guān)系，而且規(guī)劃結(jié)果往往對(duì)參數(shù)設(shè)定極為敏感。于是，模型的準(zhǔn)確性與計(jì)算復(fù)雜性之間需要謹(jǐn)慎權(quán)衡。同時(shí)，這種方法也面臨著規(guī)劃結(jié)果指導(dǎo)作用的僵化性問(wèn)題。對(duì)于中長(zhǎng)期規(guī)劃而言，投資建設(shè)的不同時(shí)機(jī)給市場(chǎng)形勢(shì)造成的影響截然不同，除非能夠在規(guī)劃中合理確定投資時(shí)點(diǎn)，否則，集中優(yōu)化式規(guī)劃對(duì)于市場(chǎng)形勢(shì)變化的靈活調(diào)整能力有限。尤其是在市場(chǎng)形勢(shì)出現(xiàn)系統(tǒng)性反轉(zhuǎn)時(shí)，尊重規(guī)劃的權(quán)威性與尊重市場(chǎng)主體的自主決策往往產(chǎn)生沖突。
盡管如此，集中優(yōu)化式規(guī)劃仍是中國(guó)當(dāng)前加強(qiáng)電力規(guī)劃的一種可行模式。目前中國(guó)電力市場(chǎng)模式仍在探索當(dāng)中，當(dāng)下的市場(chǎng)模式并非真正意義的電力市場(chǎng)，計(jì)劃電量放開僅僅帶來(lái)一個(gè)電量競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。這一電量市場(chǎng)既不反映真實(shí)的系統(tǒng)狀態(tài)，也無(wú)法提供足夠的可靠性資源來(lái)保障系統(tǒng)安全。現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)也仍處于模擬運(yùn)行階段，距離實(shí)質(zhì)有效運(yùn)行仍有較大差距。在市場(chǎng)機(jī)制仍不完善的情況下，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃可以適當(dāng)約束市場(chǎng)主體的投資行為，緩解“三棄”問(wèn)題，并加強(qiáng)地方利益之間的協(xié)調(diào)。這也為電力市場(chǎng)建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)更好的環(huán)境。
不過(guò)需要注意，要防止將電力規(guī)劃變?yōu)橛?jì)劃性質(zhì)的項(xiàng)目管理。電力規(guī)劃應(yīng)突出宏觀性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性，而不能成為投資核準(zhǔn)制后一個(gè)帶有審批性質(zhì)的前置門檻。對(duì)規(guī)劃執(zhí)行效果的評(píng)估，不能簡(jiǎn)單地以規(guī)劃任務(wù)的落實(shí)情況為唯一標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以電力行業(yè)的整體發(fā)展態(tài)勢(shì)為最根本依據(jù)。伴隨著電力市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，電源規(guī)劃的責(zé)任應(yīng)逐漸讓位于電力市場(chǎng)，并以電力市場(chǎng)為基礎(chǔ)，做好其他規(guī)劃。
3.3市場(chǎng)化電源投資模式
市場(chǎng)化投資模式則是以競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)傳遞的價(jià)格信號(hào)，由分散的投資主體自主選擇投資決策，包括投資的時(shí)點(diǎn)、位置、技術(shù)和容量等。實(shí)際上，國(guó)內(nèi)研究者已經(jīng)注意到，國(guó)外成熟電力市場(chǎng)雖然都有統(tǒng)一的電網(wǎng)規(guī)劃，但卻不對(duì)電源投資進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃（孫壽廣、李哲，2016；仲蘇亮，2010），這也是電力市場(chǎng)化改革的初衷，由競(jìng)爭(zhēng)引導(dǎo)投資才是最有效的手段。
理論上，競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)電源容量的最優(yōu)投資，但在實(shí)踐中，市場(chǎng)的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)均衡與市場(chǎng)主體的短期運(yùn)營(yíng)需求往往并不一致，比如廠商增加裝機(jī)后，寬松的供求條件可能使市場(chǎng)價(jià)格較長(zhǎng)時(shí)期地位于邊際成本水平，從而無(wú)法平穩(wěn)地回收固定成本，產(chǎn)生丟錢（Missing Money）或虧錢問(wèn)題，從而可能扭曲投資結(jié)構(gòu)。正是基于這一考慮，多數(shù)成熟電力市場(chǎng)都采取了一種類似于“準(zhǔn)規(guī)劃”的方式建立容量支付或容量市場(chǎng)機(jī)制。
之所以將其稱之為“準(zhǔn)規(guī)劃”機(jī)制，是因?yàn)檫@些機(jī)制是由市場(chǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)或系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，而非專門的規(guī)劃部門提供關(guān)于市場(chǎng)長(zhǎng)期容量的預(yù)測(cè)。這一預(yù)測(cè)的目的是保障市場(chǎng)主體的長(zhǎng)期資源充足性，以此為基礎(chǔ)，通過(guò)某種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體固定成本的平穩(wěn)回收。
這種模式對(duì)于中國(guó)的借鑒意義尤為突出。首先，中國(guó)電力市場(chǎng)化改革的行業(yè)形勢(shì)與國(guó)外不同。國(guó)外引人電力市場(chǎng)的一個(gè)主要目的是刺激電力投資，比如美國(guó)在市場(chǎng)化浪潮開始前的20世紀(jì)90年代，電力投資幾乎停滯。但中國(guó)卻是在供求寬松的環(huán)境下推進(jìn)市場(chǎng)建設(shè)，中國(guó)不僅面對(duì)可能的“丟錢”問(wèn)題，還面臨擱淺成本問(wèn)題。因此，“準(zhǔn)規(guī)劃”性質(zhì)的容量機(jī)制不僅是要建立健全的市場(chǎng)機(jī)制，更是在保證從計(jì)劃到市場(chǎng)的平穩(wěn)過(guò)渡。其次，在電力市場(chǎng)成熟之后，這種準(zhǔn)規(guī)劃模式也將長(zhǎng)期保留，這將是中國(guó)未來(lái)電力市場(chǎng)模型的基本特征之一。
04、結(jié)論
本文回顧了過(guò)去20年左右我國(guó)電力規(guī)劃工作的進(jìn)展，分析了重新加強(qiáng)電力規(guī)劃工作的內(nèi)在邏輯；結(jié)合電力市場(chǎng)化改革的趨勢(shì)，討論了規(guī)劃工作所應(yīng)該把握的幾個(gè)方面的重要問(wèn)題；并在此基礎(chǔ)上提出了適應(yīng)市場(chǎng)化改革不同階段的兩種規(guī)劃模式。
第一，電力規(guī)劃改革要服務(wù)于電力市場(chǎng)建設(shè)。加強(qiáng)電力規(guī)劃首先著眼于解決傳統(tǒng)計(jì)劃資源配置機(jī)制下所產(chǎn)生的問(wèn)題，但并非用一種新的計(jì)劃手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)的計(jì)劃手段，電力規(guī)劃要有利于落實(shí)讓電力市場(chǎng)在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用。
第二，電力規(guī)劃體制是政府職能轉(zhuǎn)化的內(nèi)在要求。電力規(guī)劃是在政府有形之手退出直接資源配置領(lǐng)域后，加強(qiáng)宏觀調(diào)控職能的要求。但就規(guī)劃論規(guī)劃，容易使規(guī)劃退化為計(jì)劃，因此，完善規(guī)劃與加強(qiáng)監(jiān)管必須并重，使政府更好地發(fā)揮作用。
第三，電力規(guī)劃要結(jié)合中國(guó)電力體制改革起點(diǎn)和改革階段，選擇合適的規(guī)劃模式。改革過(guò)渡期間，加強(qiáng)規(guī)劃要重視對(duì)存量利益的協(xié)調(diào)調(diào)整，同時(shí)要以市場(chǎng)化為目標(biāo)，以電力市場(chǎng)模式的選擇為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變電力規(guī)劃模式，真正通過(guò)市場(chǎng)信號(hào)來(lái)引導(dǎo)電力投資。
本文的研究不僅是為“十四五”電力規(guī)劃工作的開展提供借鑒，更是在為推動(dòng)電力市場(chǎng)化改革，探索適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)要求的電力規(guī)劃體制機(jī)制建設(shè)提供方向性指引。
本文作者為馮永晟（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）、史丹（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所）。
