電力體制改革應(yīng)通過(guò)持續(xù)優(yōu)化電力行業(yè)體制機(jī)制、建立公平有序的電力市場(chǎng)，全面支撐我國(guó)能源清潔低碳轉(zhuǎn)型、保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)，促進(jìn)技術(shù)和模式創(chuàng)新，推動(dòng)電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
作者：馬莉 張凡 楊素 作者供職于國(guó)網(wǎng)能源研究院戰(zhàn)略研究所
2019年，我國(guó)電力體制改革取得了重要進(jìn)展:電力市場(chǎng)建設(shè)成效初顯，8個(gè)現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)平穩(wěn)推進(jìn)，中長(zhǎng)期交易為主、現(xiàn)貨交易為補(bǔ)充的電力市場(chǎng)體系初具雛形；首個(gè)監(jiān)管周期輸配電價(jià)順利實(shí)施，初步建立了較為完善的輸配電價(jià)體系；售電側(cè)放開(kāi)平穩(wěn)推進(jìn)，初步形成了多買(mǎi)多賣(mài)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局；增量配電改革持續(xù)推進(jìn)，試點(diǎn)范圍基本實(shí)現(xiàn)地市全覆蓋，總體來(lái)看，改革取得了明顯成效。
2020年是“十三五”規(guī)劃的收官之年，“十四五”時(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)后，開(kāi)啟全面建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)新征程，全面落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求，深入推進(jìn)能源生產(chǎn)、消費(fèi)、體制和技術(shù)革命的關(guān)鍵時(shí)期。
電力體制改革應(yīng)通過(guò)持續(xù)優(yōu)化電力行業(yè)體制機(jī)制、建立公平有序的電力市場(chǎng)，全面支撐我國(guó)能源清潔低碳轉(zhuǎn)型、保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)，促進(jìn)技術(shù)和模式創(chuàng)新，推動(dòng)電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
電力現(xiàn)貨市場(chǎng)：六大關(guān)鍵問(wèn)題待解
2019年我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)取得重大進(jìn)展，但隨著電力現(xiàn)貨市場(chǎng)推進(jìn)，一些深層次矛盾和問(wèn)題逐步浮出水面。2020年，市場(chǎng)建設(shè)重點(diǎn)在機(jī)制，要通過(guò)健全完善市場(chǎng)機(jī)制解決六大關(guān)鍵問(wèn)題。
一是計(jì)劃與市場(chǎng)雙軌運(yùn)行問(wèn)題。
我國(guó)全面放開(kāi)經(jīng)營(yíng)性用戶發(fā)用電計(jì)劃后，發(fā)電側(cè)放開(kāi)規(guī)模與用電側(cè)不匹配，影響市場(chǎng)總體推進(jìn)，在個(gè)別省份矛盾尤為突出。發(fā)電計(jì)劃放開(kāi)后，“保量競(jìng)價(jià)”機(jī)制如何落地、中小經(jīng)營(yíng)性電力用戶放開(kāi)后如何參與市場(chǎng)等問(wèn)題，都需要根據(jù)不同省份的實(shí)際情況制定具體的機(jī)制規(guī)則和措施。
面對(duì)新要求，需要建立市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)高效、計(jì)劃保障有力的全新機(jī)制。例如以?xún)?yōu)先購(gòu)電規(guī)模為基礎(chǔ)，確定相應(yīng)的優(yōu)先發(fā)電規(guī)模，確保居民農(nóng)業(yè)保障類(lèi)用電價(jià)格穩(wěn)定。做好優(yōu)先發(fā)用電計(jì)劃與輸配電價(jià)改革的銜接，確保交叉補(bǔ)貼擁有穩(wěn)定的來(lái)源。逐步研究“保量競(jìng)價(jià)”具體操作方式，細(xì)化各類(lèi)發(fā)電主體的放開(kāi)路徑，在確保電網(wǎng)安全和民生保障的同時(shí)建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制。
二是省間與省內(nèi)市場(chǎng)銜接問(wèn)題。
目前我國(guó)省間電力市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)平穩(wěn)，中長(zhǎng)期交易電量持續(xù)提升，省內(nèi)電力市場(chǎng)逐步完善，現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)取得重大突破，但省間與省內(nèi)市場(chǎng)的銜接目前還缺乏一套完善的機(jī)制。如當(dāng)前省間、省內(nèi)市場(chǎng)均有多個(gè)交易品種，省內(nèi)現(xiàn)貨市場(chǎng)、區(qū)域、省內(nèi)輔助服務(wù)市場(chǎng)、省間富余可再生能源現(xiàn)貨市場(chǎng)共同運(yùn)行，時(shí)序銜接復(fù)雜，市場(chǎng)運(yùn)行效率仍有提升空間。
實(shí)現(xiàn)省間與省內(nèi)市場(chǎng)的銜接，首先，要加強(qiáng)電力市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)方面的研究。在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分考慮我國(guó)電源結(jié)構(gòu)、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、調(diào)度模式等特點(diǎn)，對(duì)全國(guó)電力市場(chǎng)模式和建設(shè)路徑進(jìn)行科學(xué)論證和比選。其次，還需要充分尊重省級(jí)市場(chǎng)的差異性。各省市場(chǎng)以省情出發(fā)制定電力市場(chǎng)具體運(yùn)行規(guī)則。同時(shí)在尊重省級(jí)市場(chǎng)差異性的基礎(chǔ)上，盡量規(guī)范省級(jí)市場(chǎng)核心規(guī)則框架，統(tǒng)一市場(chǎng)技術(shù)支持系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和接口，為推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。
三是中長(zhǎng)期交易與現(xiàn)貨市場(chǎng)銜接問(wèn)題。
在現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)的探索中，中長(zhǎng)期交易與現(xiàn)貨市場(chǎng)已經(jīng)初步銜接了起來(lái)，但還有一些具體問(wèn)題有待在未來(lái)持續(xù)探索完善。如在去年試運(yùn)行期間，出現(xiàn)了現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格普遍偏低的現(xiàn)象，價(jià)格發(fā)現(xiàn)作用未充分發(fā)揮。長(zhǎng)期來(lái)看，還可能影響用戶簽訂中長(zhǎng)期合同的積極性。
建議針對(duì)存量中長(zhǎng)期合約盡快明確電量的曲線分解方式，在組織簽訂中長(zhǎng)期合約時(shí)要求市場(chǎng)主體明確曲線或約定曲線形成方式，并建立中長(zhǎng)期合同電力負(fù)荷曲線的靈活調(diào)整機(jī)制。同時(shí)，明確中長(zhǎng)期與現(xiàn)貨市場(chǎng)的關(guān)系，通過(guò)中長(zhǎng)期交易與現(xiàn)貨交易的協(xié)調(diào)運(yùn)作，共同促進(jìn)資源高效配置。
四是新能源參與電力市場(chǎng)問(wèn)題。
目前，各省新能源參與現(xiàn)貨市場(chǎng)的方式存在一定差異，甘肅采用“報(bào)量報(bào)價(jià)”方式，山西采用“報(bào)量不報(bào)價(jià)”方式。浙江、山東、四川、福建采用全額保障性收購(gòu)方式，不參與現(xiàn)貨市場(chǎng)。如何根據(jù)各省的實(shí)際情況設(shè)計(jì)新能源參與電力市場(chǎng)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)新能源發(fā)電保障性收購(gòu)與市場(chǎng)交易有序銜接，以實(shí)現(xiàn)新能源消納的目標(biāo)是我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)需要重點(diǎn)解決的難題。
新能源與火電等調(diào)峰電源之間也需要合理的協(xié)調(diào)機(jī)制，新能源發(fā)電的波動(dòng)性、市場(chǎng)參與方式對(duì)電網(wǎng)和市場(chǎng)運(yùn)行產(chǎn)生了直接影響，部分省份因?yàn)樾履茉创蟀l(fā)，需要省內(nèi)大量火電機(jī)組啟停或深度調(diào)峰，甚至調(diào)用跨省資源調(diào)峰，需要建立更加合理的輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)保障新能源消納。
五是市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題。
我國(guó)發(fā)電側(cè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)存在一定不合理現(xiàn)象，需要在市場(chǎng)中設(shè)計(jì)市場(chǎng)力防范機(jī)制。我國(guó)部分地區(qū)單一發(fā)電集團(tuán)的市場(chǎng)份額占比過(guò)高，在一些特殊情況下，如阻塞發(fā)生地區(qū)、負(fù)荷高峰時(shí)段等，部分發(fā)電企業(yè)可能形成壟斷優(yōu)勢(shì)，不僅影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，還將推高市場(chǎng)價(jià)格，增加用戶負(fù)擔(dān)。
市場(chǎng)力的防范需要在事前、事中和事后等全程在監(jiān)管和規(guī)則設(shè)計(jì)上采取有效的措施。例如在市場(chǎng)設(shè)計(jì)階段就對(duì)市場(chǎng)集中度進(jìn)行測(cè)算，并采取合理的方式優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)防范市場(chǎng)力。市場(chǎng)運(yùn)行中采用行為測(cè)試方式限制發(fā)電企業(yè)行使市場(chǎng)力，保證市場(chǎng)平穩(wěn)有序起步。綜合考慮發(fā)電企業(yè)運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)用戶電價(jià)承受能力等因素，可由能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)經(jīng)協(xié)商后設(shè)置市場(chǎng)申報(bào)價(jià)格上下限。
六是調(diào)峰調(diào)頻資源參與市場(chǎng)問(wèn)題。
近年來(lái)我國(guó)新能源發(fā)展迅猛、夏季用電負(fù)荷峰值不斷攀升、系統(tǒng)高峰期面臨平衡壓力，迫切需要通過(guò)市場(chǎng)化交易機(jī)制，充分挖掘常規(guī)火電、以及大用戶、電動(dòng)汽車(chē)、分布式儲(chǔ)能等需求側(cè)調(diào)峰調(diào)頻資源的潛力，為電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行和電力可靠供應(yīng)提供保障。
逐步探索調(diào)峰調(diào)頻資源參與現(xiàn)貨市場(chǎng)、輔助服務(wù)市場(chǎng)、容量市場(chǎng)等機(jī)制，建立引導(dǎo)需求側(cè)響應(yīng)的合理的峰谷分時(shí)電價(jià)機(jī)制，推動(dòng)源網(wǎng)荷儲(chǔ)實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，通過(guò)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)各類(lèi)調(diào)峰調(diào)頻資源積極參與電力系統(tǒng)的平衡。
增量配電：群雄逐鹿，漸入佳境
增量配電改革是新一輪電力體制改革的重要內(nèi)容，一直吸引著社會(huì)各界的關(guān)注。國(guó)家層面將增量配電改革作為當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)穩(wěn)投資的重要措施，不斷加大改革推進(jìn)力度。目前全國(guó)共批復(fù)四批次試點(diǎn)項(xiàng)目440個(gè)，第五批試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作已啟動(dòng)。2019年，在各方的共同努力和推動(dòng)下，試點(diǎn)項(xiàng)目整體進(jìn)展顯著加快，促進(jìn)了電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)水平和經(jīng)營(yíng)效率的提升，加速了綜合能源服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展。2020年，增量配電改革將進(jìn)一步完善政策機(jī)制，有序推進(jìn)。
首先，增量配電改革長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)需進(jìn)一步明確。
中發(fā)9號(hào)文對(duì)增量配電改革預(yù)期目標(biāo)可以總結(jié)為“促發(fā)展、提效率、開(kāi)放社會(huì)資本、推進(jìn)混合所有制改革”，但在總體目標(biāo)下，還應(yīng)完善相對(duì)清晰的配電服務(wù)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的長(zhǎng)遠(yuǎn)格局和發(fā)展路徑，用以指導(dǎo)當(dāng)前的項(xiàng)目試點(diǎn)工作。
及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)也非常重要?？紤]到配售電業(yè)務(wù)的重要性和技術(shù)、管理的復(fù)雜性，當(dāng)前增量配電改革的工作注重對(duì)之前試點(diǎn)項(xiàng)目的系統(tǒng)總結(jié)評(píng)估和完善糾偏，避免試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中老問(wèn)題重復(fù)再犯。
同時(shí)，需要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，明確試點(diǎn)推進(jìn)思路。試點(diǎn)項(xiàng)目獲得批復(fù)后，需要盡快確定清晰的思路，提出合理的商業(yè)模式，確保投資收益，吸引社會(huì)資本積極參與。
其次，政策規(guī)定需進(jìn)一步完善。
增量配電改革目前還處于起步摸索階段，盡管?chē)?guó)家層面已出臺(tái)了相關(guān)政策文件，如供電區(qū)域劃分、價(jià)格核定等，但具體實(shí)施細(xì)則仍不明確，難以指導(dǎo)實(shí)際工作。此外，試點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及服務(wù)等建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范仍不完善。缺少?gòu)?qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)約束，其他投資主體有可能發(fā)生為增加收益而降低配電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的情況，試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段后，存在一定的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。所以，需要明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。
最后，增強(qiáng)盈利能力，創(chuàng)新商業(yè)模式。
增量配電公司初期處于配電網(wǎng)投資建設(shè)階段，試點(diǎn)區(qū)域負(fù)荷電量增長(zhǎng)暫未達(dá)預(yù)期。前期投資的現(xiàn)金流出巨大，中、短期內(nèi)可能出現(xiàn)虧損，需要盡快增強(qiáng)盈利能力。部分省份民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新能力強(qiáng)，思路活，借助增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目，為客戶提供多種增值服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了盈利。其他省份也需根據(jù)自身情況，因地制宜，積極開(kāi)展市場(chǎng)化售電業(yè)務(wù)、創(chuàng)新商業(yè)模式，為用戶提供多種綜合能源服務(wù)。
售電側(cè)改革：機(jī)遇再起，售電市場(chǎng)發(fā)展質(zhì)效仍需提升
2020年售電市場(chǎng)建設(shè)壓力與機(jī)遇并存。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜，國(guó)際貿(mào)易摩擦頻發(fā)。在此背景下，深入推進(jìn)售電側(cè)改革，放寬直接交易準(zhǔn)入條件、擴(kuò)大直接交易規(guī)模、提高售電主體及電力用戶參與市場(chǎng)的積極性，既是售電市場(chǎng)建設(shè)的挑戰(zhàn)，又是激發(fā)售電市場(chǎng)活力的有利因素。
但也要看到，售電側(cè)改革可能面臨以下趨勢(shì)和挑戰(zhàn)：
一是各級(jí)政府部門(mén)將持續(xù)擴(kuò)大直接交易規(guī)模，售電市場(chǎng)有望進(jìn)入新一輪快速發(fā)展階段。
2020年1月3日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確:“要推動(dòng)降低制造業(yè)用電成本和企業(yè)電信資費(fèi)，全部放開(kāi)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)參與電力市場(chǎng)化交易?！笔垭娛袌?chǎng)將主要承接電力交易實(shí)施的工作。未來(lái)電力市場(chǎng)交易規(guī)模與售電公司代理用戶將大幅增加，售電市場(chǎng)發(fā)展空間將進(jìn)一步擴(kuò)大，這對(duì)于各類(lèi)售電市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)是較大利好。各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)加快放寬電力市場(chǎng)化交易的準(zhǔn)入用戶類(lèi)型、降低準(zhǔn)入條件門(mén)檻、提高交易頻次、擴(kuò)大交易規(guī)模，更多惠及實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
二是關(guān)注售電市場(chǎng)壟斷問(wèn)題，中小企業(yè)生存壓力不容忽視。
2019年部分省份售電市場(chǎng)存在市場(chǎng)集中度較高問(wèn)題，擁有發(fā)電背景的售電公司代理電量超過(guò)市場(chǎng)份額半數(shù)，代理客戶以大用戶為主，從戶均代理電量水平來(lái)看要顯著高于其他類(lèi)售電公司。市場(chǎng)集中度過(guò)高不利于培育市場(chǎng)主體，需要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)控、防范市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)。要做好重點(diǎn)地區(qū)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)等關(guān)鍵指標(biāo)監(jiān)測(cè)工作，對(duì)于市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)較大地區(qū)可建立市場(chǎng)力管控機(jī)制，促使售電市場(chǎng)建設(shè)初期市場(chǎng)有序發(fā)展。
三是部分售電公司盈利模式較單一，持續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展壓力大。
受發(fā)電企業(yè)降價(jià)空間收窄、與用戶分成比例下降、偏差考核壓力大等因素影響，售電公司可持續(xù)發(fā)展壓力加大。從2019年來(lái)看，售電公司已發(fā)生業(yè)務(wù)的在1/3左右，與用戶分成比例呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，并且部分售電公司盈利模式較單一，持續(xù)發(fā)展能力不足。建議售電公司創(chuàng)新盈利模式，近期要著重提升售電市場(chǎng)開(kāi)拓能力、細(xì)分客戶群體服務(wù)創(chuàng)新能力、售電業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控能力“三大能力”。加強(qiáng)能源電力市場(chǎng)開(kāi)拓，精準(zhǔn)把握客戶需求；細(xì)分客戶群體，主動(dòng)創(chuàng)新增值服務(wù)，培育比較優(yōu)勢(shì)；提高競(jìng)價(jià)決策能力，增強(qiáng)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、用戶偏差電量風(fēng)險(xiǎn)管控能力。
四是隨著配電網(wǎng)新業(yè)態(tài)的發(fā)展和電力市場(chǎng)建設(shè)，需求側(cè)資源參與市場(chǎng)的訴求逐漸強(qiáng)烈，為售電公司創(chuàng)新服務(wù)提出了新的要求。
售電公司積極發(fā)揮作用，有助于分布式光伏、用戶側(cè)儲(chǔ)能、可中斷負(fù)荷等需求側(cè)資源的友好交互、高效利用。當(dāng)前各類(lèi)需求側(cè)資源參與市場(chǎng)的準(zhǔn)入、交易機(jī)制等缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，僅針對(duì)部分資源的應(yīng)用開(kāi)展了零星探索試點(diǎn)，售電公司難以開(kāi)拓相應(yīng)商業(yè)模式，需求側(cè)資源發(fā)展訴求難以充分滿足。建議綜合考慮需求側(cè)資源技術(shù)成熟度、參與市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)可行性、對(duì)電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的影響等方面，系統(tǒng)設(shè)計(jì)售電公司聚合需求側(cè)資源參與電力市場(chǎng)的模式。
在“十三五”規(guī)劃收官之年，電力體制改革也走過(guò)了第一個(gè)五年，即將開(kāi)啟新的篇章。新的一年，要扭住電力市場(chǎng)建設(shè)這一牛鼻子，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，推動(dòng)電力體制改革取得新的突破，助力國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助推國(guó)家全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
原標(biāo)題:【“十三五”收官之考】電力：改革之考
