過了春節(jié)，此輪電改就快滿5年了！5年來，電改政策頻發(fā)、措施不斷，電力市場格局相比于原來出現(xiàn)巨大變化，已經(jīng)有了之前所沒有的新環(huán)節(jié)、新主體、新業(yè)務，當然也有新問題、新爭議。這些內容已引起業(yè)界廣泛討論，本文打算僅從“十三五”電力市場化改革的趨勢中抽一條簡明的線索，并就“十四五”電力市場建設的突出問題做一個簡要分析，同時為電改的前景做一個展望。
（來源：能源研究俱樂部 ID：nyqbyj 作者：中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟）
過了春節(jié)，此輪電改就快滿5年了！5年來，電改政策頻發(fā)、措施不斷，電力市場格局相比于原來出現(xiàn)巨大變化，已經(jīng)有了之前所沒有的新環(huán)節(jié)、新主體、新業(yè)務，當然也有新問題、新爭議。這些內容已引起業(yè)界廣泛討論，本文打算僅從“十三五”電力市場化改革的趨勢中抽一條簡明的線索，并就“十四五”電力市場建設的突出問題做一個簡要分析，同時為電改的前景做一個展望。
一、“十三五”的電改：在市場化與行政指令間糾結
處理市場與政府的關系，是經(jīng)濟體制改革的核心，電改同樣不例外。然而，電力市場是什么樣子，電力市場會給行業(yè)和國民經(jīng)濟帶來什么好處，在政策制定之初和執(zhí)行過程中，都未能形成共識。同時，由于“十三五”期間的經(jīng)濟形勢一直面臨復雜的內外部環(huán)境，承受下行壓力，因此電力行業(yè)在自身改革的同時，也不得不肩負起穩(wěn)定經(jīng)濟的重任。
在供給側結構性改革背景下，降低實體經(jīng)濟用能成本成為電改的“硬性”約束。簡單地說，供給側結構性改革就是從總量生產(chǎn)函數(shù)的視角，關注要素投入成本的降低和有效產(chǎn)出的擴大。電力作為我國基礎性、戰(zhàn)略性的能源投入要素，電力行業(yè)自然而然地被賦予了“降電價”的重任。更重要的是，決策者有諸多理由認為電力行業(yè)有能力降電價，這里不多贅述，而只分析降電價的兩大手段。
市場化降電價和行政式降電價是此輪改革背景下（供給側結構性改革和電力體制改革）并用的兩大手段。
理論上講，市場化降電價最為理想，尤其是，如果能夠利用好供求寬松的條件，很可能會產(chǎn)生不錯的結果。然而，現(xiàn)實充滿骨感。市場化方案的模棱兩可與含混不清，使得市場化降電價的效果充滿不確定性。
一方面，電力市場仍欠缺最基本的市場體系，批發(fā)市場僅存在電量交易，市場建設進展緩慢，維持著不同于傳統(tǒng)計劃電量制的中長期交易，現(xiàn)貨試點仍在起點和方向問題上掙扎；零售市場在“放”的背景下顯得多少有些無所適從。另一方面，電價傳導機制仍不通暢，既有輸配電價核定本身的原因，也有執(zhí)行落實方面的問題。所以，“十三五”期間的市場化降電價確實困難重重，但降價的要求緊迫，能夠擔此重任的只有行政降電價了。
近5年的電改中，用戶所感受到最直接的“電改紅利”恐怕更多來自行政降電價。事實似乎確實如此，行政降電價直接針對用戶銷售電價，影響范圍更廣，感知度也更高。以電改成績最突出的廣東為例，如果從2015年3月算起，35kV及以上一般工商業(yè)用戶的銷售電價已經(jīng)連續(xù)調降十次有余（含目錄電價、政府性基金及附加），累計降幅約27%；而實際上，調價在電改啟動之前就已開始，如果從2014年12月算起，累計最大降幅約33%（按未合并用戶類別前的商業(yè)電價計）。
這就意味著，市場化改革要想得到社會更多的認可和接受，相關政策得在不到5年的時間內，提供相當可觀的降價空間才行。實際上，市場化政策很難提供如此力度的降幅。以廣東電量交易最為“激烈”的2018年來看，年度雙邊交易降價約8分/千瓦時，也不到上網(wǎng)標桿電價的20%；2019年則明顯低于這一水平；2020年的降幅進一步縮小。
不過好在行政降電價終究存在一個限度，可以預見，“十三五”末期行政降電價的頻次和力度均會降低，取而代之的是推進電量市場化交易。2019年年中，國家發(fā)展改革委提出全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計劃；2020年年初，國務院常務會議又要求全部放開規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)參與市場化交易。
一個現(xiàn)實問題在于，已經(jīng)大幅降低的目錄電價，客觀上會抑制市場主體參與電量市場化交易的激勵。從地方政府的角度來看，有無足夠的動力去推進更大范圍的電量交易，也值得懷疑。因此，盡管中央政策已經(jīng)明確要全面放開發(fā)用電計劃，但實際執(zhí)行可能面臨挑戰(zhàn)。
二、“十四五”的電改：面對挑戰(zhàn)堅持探索
隨著中長期交易準入放開、中長期交易體量放大，電力市場建設問題將會更為突出，尤其是最基本的市場模式選擇。理論上，市場建設將會產(chǎn)生兩種可能情形，一種是中長期交易主導現(xiàn)貨市場；另一種是現(xiàn)貨市場根本改變中長期交易性質。在中國現(xiàn)實背景下，后一種情形在“十四五”期間出現(xiàn)的可能性不大，但前一種情形則很可能變?yōu)楝F(xiàn)實。
首先，中長期交易主導現(xiàn)貨市場是9號文配套文件所規(guī)定的，甚至在促進現(xiàn)貨試點的文件中也予以明確，“中長期交易為主、現(xiàn)貨交易為補充”使得市場化交易基本定位于中長期交易。其次，采取了適應這種定位的計劃電量放開方式，由此形成不易向電力市場過渡的雙軌制。再次，現(xiàn)貨試點模式選擇偏離了電力行業(yè)的現(xiàn)實基礎和可行路徑，或者直面難以突破的體制障礙，或者扭曲基本設計。
在“十四五”的市場建設中，如果延續(xù)目前的路徑，那么現(xiàn)貨試點模式至多成為一種服務于中長期交易的新調度模式；而中長期交易也至多成為一種包裹在雙軌制下的變形計劃電量制，即便加入所謂的帶曲線交易，只要中長期的簽訂行為不受現(xiàn)貨價格引導，本質便仍是一種電量分配方式，只不過在電量配置中加入了有限的競爭。
為什么會出現(xiàn)這種情況？
深層的原因在于市場模式選擇一直缺乏頂層設計和系統(tǒng)思維，未充分考慮中國電力市場改革的邏輯起點，及各種可能的模式和路徑選項。直接的原因則在于，指導思想受到不同國際經(jīng)驗的混亂指導。簡單地看，主張中長期交易的觀點，很大程度上受到歐洲經(jīng)驗的影響；主張集中式現(xiàn)貨的觀點，則尤其受到美國經(jīng)驗的影響。
前者主張擴大中長期交易比例，然后縮小電量交易時間粒度來過渡到現(xiàn)貨，可以說是一種脫離傳統(tǒng)市場的努力；后者則受市場模式“先進性”影響，在技術層面上追求精確發(fā)現(xiàn)價格，可以說是構建未來的一種嘗試。只是兩種觀點在政策文件中的融合產(chǎn)生了“中長期交易為主、現(xiàn)貨交易為補充”。
“中長期交易為主”與“現(xiàn)貨交易為補充”不可能在真正的電力市場中共存；反之，共存則說明這個市場并非真正的電力市場。實際上，兩類國際經(jīng)驗所代表的市場模式之間存在本質區(qū)別。我們不妨結合中國背景來闡釋背后的原理。
一方面先要了解中國的中長期電量交易的成本基礎是什么。中長期交易脫胎于傳統(tǒng)的計劃電量，而計劃電量下的上網(wǎng)標桿電價是一種基于區(qū)域平均發(fā)電成本的電價。這個電價從形成方式上看類似于回報率規(guī)制，但對具體發(fā)電企業(yè)而言，又是一種價格上限。但無論如何，這一電價能夠覆蓋長期平均成本，而進行電量競爭的基礎同樣是長期平均成本。另一方面，眾所周知，中國現(xiàn)貨試點普遍傾向的所謂集中式模式的成本基礎是邊際成本。
于是，中國目前的電力市場建設問題就可以明確地表述為：如何將一個基于長期平均成本競爭的市場與一個基于短期邊際成本競爭的市場，通過市場主體的自主選擇，建立起套利關系，以實現(xiàn)兩個市場的均衡。
如果現(xiàn)行的現(xiàn)貨試點成功，那么中長期交易應轉變?yōu)閷_風險的金融合同，交易價格以現(xiàn)貨價格為基準。然而在供求寬松的背景下，發(fā)電企業(yè)可能面臨很長時間的虧損風險，因為只能拿到等于邊際成本的價格。這也反映出，這類試點一開始便忽視了市場引導投資的初衷，以及傳統(tǒng)電力市場的特征。如果繼續(xù)推進現(xiàn)行中長期交易，那么集中式優(yōu)化的“價格發(fā)現(xiàn)”就是一句空話，因為雙邊交易和強制電力庫的價格發(fā)現(xiàn)方式是完全不同的。
當然也可以理解為，政策試圖用集中優(yōu)化的價格作為雙邊交易的不平衡結算價格。這本身并沒有問題，正是“凈電力庫”的思路，跟PJM的做法一樣。但這種模式成立的關鍵在于，市場主體擁有支撐“凈電力庫”運作的自主選擇權利。實物合同的簽約雙方能夠決定發(fā)用電計劃和啟停組合，讓調度機構只扮演合同執(zhí)行者的角色嗎？很明顯，我國的調度體制尚難支撐到這種程度，尤其是計劃電量大范圍放開的條件下，幾乎不可能。
中長期交易本質上僅僅使市場主體擁有了有限的機會來確定電量和價格。現(xiàn)貨試點地區(qū)的調度機構既負責集中優(yōu)化，又負責合同交割，相比于原來，僅僅是包裝在三方合同之下，改變了調度的算法，增加了按合同結算的復雜性。盡管中長期交易規(guī)模不斷擴大，但仍無法真正地實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)價格功能，因為既缺乏定價的基準，也沒有流動性，雙邊交易只是一錘子買賣，產(chǎn)生了不同于原來由政府計劃的電量和價格。然而，相關政策還在加強市場主體參與這類交易的激勵和懲罰。
盡管擴大電量市場化交易的范圍，同樣出于降低實體經(jīng)濟用電成本的考慮，但“十四五”期間應更加關注中長期電量交易能否通向真正的競爭性電力市場。實際上，“十三五”期間的計劃電量放開方式是需要反思的——電量放開不應該按主體身份區(qū)分，以降電價為導向，而應該按成本特征區(qū)分，以建市場為導向。然而，現(xiàn)狀已經(jīng)構成了“十四五”電改探索的挑戰(zhàn)，即在現(xiàn)有電改局面下，如何確定科學的市場模式，將行業(yè)可持續(xù)發(fā)展與降低國民經(jīng)濟用電成本有機結合起來，以促使電力體制改革真正取得成效。
三、揮之不去的憂慮：電改會停滯么？
“十三五”期間，不乏有人表達了對電改政策和電改進程的失望之情，甚至擔心電改會停滯。其實，從2015年9號文發(fā)布開始，關于相關改革政策的爭論和批評就從未中斷過。
對照前一輪改革，我們可以說5號文缺乏比較明晰的市場化方案，但其在市場結構和企業(yè)組織方面的體制改革措施，卻實實在在地構筑了之后十余年電力大發(fā)展的根基。當然，5號文所形成的體制絕非改革的終點，其弊端猶存，這恰是深化改革的必要性所在。
不管是主動地認識到改革邏輯的錯位，還是被動地感覺到改革效果難如人意，很多人的悲觀情緒都是可以理解的。然而，站在全面深化改革和經(jīng)濟高質量發(fā)展的角度，我們更應該對電改的戰(zhàn)略意義有充分認識：首先，電改大勢必然是向前的，我們可以對一些階段性的改革措施“悲觀”，但不能對改革方向“悲觀”。其次，對于一些未取得預期效果的改革政策，我們應該更多地從積極方面尋求問題的根源，關鍵是尋找體制性根源。再次，對電改的復雜性有要理性預估，在今后電改進程中要摒棄盲目樂觀的傾向，尤其對國際經(jīng)驗的借鑒必須嚴謹慎重。
總之，電改不能停，也不會停，但電改需要新的思路！相信經(jīng)過未來5年的試錯和探索，一條適應中國經(jīng)濟高質量發(fā)展的新電改之路將會逐漸清晰。
原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2020年1月3日第1、2期
