首個全面完成的改革任務(wù)
中國電價體系成功引入現(xiàn)代規(guī)制理念和方法，但新的挑戰(zhàn)就在眼前
電力市場化改革，本質(zhì)上是給予發(fā)電企業(yè)和電力用戶以電力買、賣的自由選擇權(quán)，而電網(wǎng)不僅是發(fā)電企業(yè)向電力用戶輸送電力商品的通道，也是集成各類電源功能保障供電質(zhì)量和系統(tǒng)可靠性的物理依托。中間環(huán)節(jié)的“過網(wǎng)費(fèi)”對發(fā)電和用電環(huán)節(jié)的效率有直接影響。
《輸配電價規(guī)制現(xiàn)代化研究》一書中提到，從2014年10月開展深圳輸配電價改革試點(diǎn)到2017年8-10月，國家發(fā)改委相繼出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的意見》《政府制定價格行為規(guī)則》《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》，總體上，我國已經(jīng)在輸配電價中初步引入了現(xiàn)代規(guī)制理念和方法。
而達(dá)到這一初步成果歷經(jīng)了至少10年的時間。
2002年的國發(fā)5號文將電價劃分為上網(wǎng)電價、輸電電價、配電電價和終端銷售電價。上網(wǎng)電價由國家制定的容量電價和市場競價產(chǎn)生的電量電價組成；輸、配電價由政府確定定價原則；銷售電價以上述電價為基礎(chǔ)形成，建立與上網(wǎng)電價聯(lián)動的機(jī)制，甚至細(xì)化指出，“十五”期間，電網(wǎng)企業(yè)要逐步對配電業(yè)務(wù)實(shí)行內(nèi)部財務(wù)獨(dú)立核算。
如今回看，輸配電價從文件名詞走向?qū)嵺`應(yīng)用，最早或許是伴隨著直購電的興起而開始的。
2004年4月，原國家電監(jiān)會和國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《電力用戶直接向發(fā)電企業(yè)直接購電試點(diǎn)暫行辦法》，提出了直購電試點(diǎn)工作的原則、準(zhǔn)入條件、主要內(nèi)容和組織實(shí)施。
吉林的兩家企業(yè)成為國內(nèi)首個獲原國家電監(jiān)會批準(zhǔn)的直購電試點(diǎn)。廣東臺山則更進(jìn)一步，是全國第二個直購電試點(diǎn)、首個“一點(diǎn)對多點(diǎn)”試點(diǎn)。
雙邊交易的價格形成模式是可以預(yù)見的，但應(yīng)該給中間環(huán)節(jié)支付多少電費(fèi)呢？
當(dāng)時，吉林炭素、龍華熱電、電監(jiān)會和國家發(fā)改委四家商量，以吉林銷售電價減去平均上網(wǎng)電價為基礎(chǔ)，核算形成了輸配電價。而在廣東臺山，各方商量之后，決定授權(quán)省物價局對電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行成本核定，政府主管部門很快核定了此次試點(diǎn)的過網(wǎng)費(fèi)。相比統(tǒng)購統(tǒng)銷，電網(wǎng)方面降價0.08元/千瓦時。
曾參與臺山試點(diǎn)工作的業(yè)內(nèi)人士指出，無論是發(fā)電企業(yè)的售電價格還是電網(wǎng)企業(yè)過網(wǎng)費(fèi)的形成都有較深的行政干預(yù)色彩。
通過“商量”確定輸配電價的方式在本輪改革中得到了極大的改變。
2014年的最后一天，國家發(fā)改委批復(fù)《關(guān)于深圳供電局有限公司2015年-2017年輸配電價》（發(fā)改價格〔2014〕2998號），輸配電價改革“破冰”。
當(dāng)時，發(fā)改委價格司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此次深圳輸配電價改革試點(diǎn)標(biāo)志著我國對電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變。有評論稱，這可能不僅是新一輪電改的標(biāo)志性試點(diǎn)，也是對央企的公益性業(yè)務(wù)實(shí)行固定收入監(jiān)管的一次嘗試。
一直到2017年，輸配電價改革逐步在全國范圍內(nèi)鋪開。國家發(fā)改委價格司電力煤炭價格處曾撰文總結(jié)，2017年7月，全面完成了省級電網(wǎng)輸配電價核定工作，并由各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)改委（物價局）向社會公布，成為中發(fā)9號文件印發(fā)以來，第一個全面完成的電力體制改革任務(wù)。
根據(jù)價格司的統(tǒng)計，第一輪輸配電價核減與輸配電業(yè)務(wù)不相關(guān)、不合理的成本，整體核減比例約14.5%。綜合考慮監(jiān)管周期內(nèi)新增電網(wǎng)投資、電量增速等因素，平均輸配電價較現(xiàn)行購銷價差降低約1分錢，核減32個省級電網(wǎng)準(zhǔn)許收入約480億元，有效降低了實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本。
上述文章指出，輸配電價改革核定了電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收入，使電網(wǎng)企業(yè)在市場交易中處于中立角色，促進(jìn)放開發(fā)售兩側(cè)的電力市場交易，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。
資深電價研究者認(rèn)為，基于成本核定獨(dú)立輸配電價的核心理念是通過價格規(guī)制，防止壟斷企業(yè)收獲超額利潤。最終目的是為了挖掘企業(yè)降本提效的潛力，從而使社會福利最大化。“準(zhǔn)許成本+合理收益的模式是借鑒了國際通行做法，企業(yè)將來也會適應(yīng)，在投資規(guī)劃環(huán)節(jié)就去考慮成本，不是說可靠性越高越好，或者在投資結(jié)構(gòu)上‘厚此薄彼’，高壓環(huán)節(jié)投資過剩，而配網(wǎng)薄弱。”
然而，與市場競爭類似，在輸配電價首個監(jiān)管周期中，不乏部分?。ㄊ?、區(qū)）對經(jīng)過成本監(jiān)審并按照定價辦法計算得出的輸配電價結(jié)果又提出局部降價要求。
據(jù)eo了解，按照首個監(jiān)管周期規(guī)則核定后，廣西220kV、110kV電壓等級用戶對應(yīng)的輸配電價應(yīng)處于全國中等水平，而地方政府為了支持高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，設(shè)置“優(yōu)待類”用戶，轉(zhuǎn)而由10kV電壓等級用戶承擔(dān)了更多費(fèi)用。
2019年12月20日，云南省發(fā)改委發(fā)布《運(yùn)用價格杠桿促進(jìn)棄水電量消納試點(diǎn)實(shí)施方案》，電力用戶消納棄水電量電價由市場化方式形成的上網(wǎng)電價、輸配電價、按云南電網(wǎng)線損率折算的線損電價，以及政府性基金及附加組成。輸配電價暫不收取，如農(nóng)網(wǎng)還貸資金由隨電價征收改為納入電價統(tǒng)一回收，則按每千瓦時0.02 元執(zhí)行。
長沙理工大學(xué)副校長、教授葉澤日前撰文認(rèn)為，我國輸配電價改革以成本監(jiān)審辦法和定價辦法為基本依據(jù)，體現(xiàn)了從行政定價到管制定價的市場化改革精神。但是，由于我們對這種改革缺乏自覺和清醒的認(rèn)識，實(shí)際工作中，在管制定價中又經(jīng)常摻雜了行政定價的成分。
他指出，理論上，行政定價屬于計劃經(jīng)濟(jì)體制，而管制定價雖然決策主體也是政府而不是企業(yè)，卻屬于市場經(jīng)濟(jì)體制，因?yàn)轶w現(xiàn)了法制經(jīng)濟(jì)的核心精神。
2018、2019兩年間，國務(wù)院《政府工作報告》連續(xù)兩次要求降低一般工商業(yè)電價10%，其中相當(dāng)一部分降價空間由電網(wǎng)環(huán)節(jié)承擔(dān)。
降電價政策如何體現(xiàn)在第二輪輸配電價核定中？葉澤認(rèn)為有二種不同的選擇，第一種是把兩項(xiàng)政策完全分開，像現(xiàn)在這樣同時執(zhí)行獨(dú)立輸配電價和降電價政策，如此，定價辦法中可以不考慮降電價政策的影響；第二種是把降電價政策通過核減準(zhǔn)許收入實(shí)際上是核定準(zhǔn)許收益率的方式全部或部分融入到輸配電價定價辦法中，同時取消現(xiàn)行的降電價政策。
他指出，如果降低一般工商業(yè)電價和輸配電價只是臨時性的政策，那么可按第一種思路處理；相反，如果當(dāng)前的降電價是國家長期的政策選擇，那么應(yīng)該采用第二種思路。
2019年5月，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布在2015年版本基礎(chǔ)上修訂的《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》（發(fā)改價格規(guī)[2019]897號）。2020年1月，新版的《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》、《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法》發(fā)布。
全國即將迎來輸配電價第二個監(jiān)管周期。
2019年4月，華北電力大學(xué)教授張粒子等撰文解讀《監(jiān)審辦法》修訂征求意見稿時指出，本次修訂從“科學(xué)化”、“精細(xì)化”和“規(guī)范化”出發(fā)，在諸多方面對輸配電定價成本監(jiān)審辦法進(jìn)行改進(jìn)和完善。
從文件表述上看，相比2015年，進(jìn)一步明確不得計入輸配電定價成本的費(fèi)用，固定資產(chǎn)折舊年限的相關(guān)規(guī)定也有所變化，這些都將對電網(wǎng)企業(yè)未來的投資重點(diǎn)和成本管控產(chǎn)生新的影響。
華東電力設(shè)計院智慧能源室主任吳俊宏撰文道，輸配電價的監(jiān)管趨勢用一句話可以總結(jié)為“沒有最嚴(yán)，只有更嚴(yán)”。無論是從成本核定上限、收益核算，還是對投資決策和投資效果的考核，通過強(qiáng)化合理約束和實(shí)化監(jiān)測制度對電網(wǎng)企業(yè)降本增效的監(jiān)管趨勢將越來越嚴(yán)。
對交叉補(bǔ)貼的新訴求
十年動議，如何讓價格歸價格，補(bǔ)貼歸補(bǔ)貼？
即便是在新版輸配電價當(dāng)中，交叉補(bǔ)貼這一多年未解之題還是沒有答案。多位業(yè)內(nèi)人士提出，電價交叉補(bǔ)貼問題或?qū)⑹俏磥碛绊懜母镄Ч闹匾蛩刂弧?
“美國能源價格比中國低，天然氣價格是中國的1/5，電只有中國40%的價格，汽油價格只有中國的一半，運(yùn)輸成本和物流成本都比較低。于是我聯(lián)系了新華社寫內(nèi)參給中央，給相關(guān)部門提意見。后來引起了輿論的軒然大波?！辈艿峦?019年接受媒體專訪時述說道。
2016年，這位“玻璃大王”在美國投資10億美元建廠，福耀玻璃成為中國制造業(yè)在美投資最大的企業(yè)。他在對媒體的敘述中說，2014年，公司啟動對美大規(guī)模投資前，自己才真正坐下來研究美國的稅負(fù)問題：首先是增值稅率，第二是人工成本，第三是能源價格。
而事實(shí)上，曹德旺指的高電價卻存在“隱情”。
《中美電價比較研究》一文中指出，2016年的中、美電價整體水平接近，此前十年間的中、美電價高低互見。工業(yè)平均電價中國大幅高于美國，居民平均電價美國大幅高于中國，其主要原因是，工業(yè)用戶對居民用戶高額的電價交叉補(bǔ)貼。美國煤炭、天然氣價格低廉，也使其電價低于絕大多數(shù)OECD國家。
2019年11月20日，中國電力企業(yè)聯(lián)合會印發(fā)的《電網(wǎng)行業(yè)經(jīng)營效益情況報告》提到，相比美國、英國、德國等37個主要國家而言，我國電價平均銷售電價為9.8美分/千瓦時，位列倒數(shù)第五位，顯著低于上述各國平均水平；上網(wǎng)電價每千瓦時5.3美分，低于37國平均上網(wǎng)電價6.8美分；平均輸配電價2.9美分，占銷售電價比例30.8%，排名第32位，遠(yuǎn)低于美國（排名第20位）的4.4美分（占銷售比例42.7%）。
但相比這些國家而言，中國的電價交叉補(bǔ)貼相當(dāng)嚴(yán)重。上述報告指出，37個國家工商業(yè)電價平均為居民的50.7%，而我國為121%；2018年，我國交叉補(bǔ)貼總額為3200億元，相當(dāng)于推高工商業(yè)電價超過7分/千瓦時。
早在10年前，對于交叉補(bǔ)貼“弊病”的討論就在學(xué)界、業(yè)界展開。張粒子等在論文中指出，電力行業(yè)的內(nèi)部交叉補(bǔ)貼通過電價將收入從一部分人或地區(qū)轉(zhuǎn)移到另一部分人或地區(qū)，是一種收入再分配行為，導(dǎo)致用電權(quán)配置不公平，造成社會福利的減少，具有明顯的非效率性。廈門大學(xué)管理學(xué)院“長江學(xué)者”特聘教授、中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)等的研究表明，當(dāng)電價水平較低時，用戶對電價的負(fù)反饋響應(yīng)不明顯，不利于節(jié)能減排和需求側(cè)管理工作的推進(jìn)。
此外，中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長鄭新業(yè)曾有研究指出，電力和管道天然氣的人均消費(fèi)量與收入水平呈正相關(guān)，即高收入人群在能源上的消費(fèi)是高于低收入人群的。這意味著，收入越低的人，實(shí)際上從能源消費(fèi)中獲取的補(bǔ)貼越少，而高收入階層則享受了更多補(bǔ)貼。換句話說，補(bǔ)貼未能投放到最需要的群體手中。
10年后，中電聯(lián)出版的《中國電力工業(yè)現(xiàn)狀與展望》（2019）報告中談及交叉補(bǔ)貼認(rèn)為，長期存在的隱形交叉補(bǔ)貼規(guī)模較大，導(dǎo)致工商業(yè)企業(yè)電價虛高，且擠占了工商業(yè)電價進(jìn)一步下降空間。同時，現(xiàn)行居民階梯電價制度對于緩解交叉補(bǔ)貼壓力收效甚微，且沒有充分體現(xiàn)出公平負(fù)擔(dān)的原則。
報告提到，2006年以來，我國連續(xù)12年沒有提高居民、農(nóng)業(yè)用電價格，2012年后推行的居民階梯電價政策意在引導(dǎo)社會節(jié)能，也有緩解交叉補(bǔ)貼壓力的初衷。但是，從目前的情況看，第一、二檔電量覆蓋面基本超過90%，各階梯的電價設(shè)置區(qū)分度不高，階梯電價發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。
因此，建議短期內(nèi)，在現(xiàn)有交叉補(bǔ)貼規(guī)模不擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，厘清交叉補(bǔ)貼總水平并改為明補(bǔ)的補(bǔ)貼路徑；中期建立妥善處理交叉補(bǔ)貼的長效機(jī)制，建立明補(bǔ)基金或稅制，進(jìn)一步完善居民階梯電價制度；長期逐步減量、取消對居民電價補(bǔ)貼，逐步建立按用戶用電負(fù)荷率定價的機(jī)制。
有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，目前解決交叉補(bǔ)貼問題或許不是“最優(yōu)先級”，因?yàn)榻徊嫜a(bǔ)貼的測算、新機(jī)制設(shè)計等并非一兩個主體可以完成的工作，牽涉財政部、國家發(fā)改委、能源局，各地物價管理部門、電網(wǎng)公司、用戶等等，牽一發(fā)而動全身。
但更多業(yè)內(nèi)人士呼吁，隨著市場化電量進(jìn)一步擴(kuò)大，補(bǔ)貼來源將不斷減少，補(bǔ)貼的增速將大于補(bǔ)貼提供方，同時，市場設(shè)計越來越精密，補(bǔ)貼問題相對會被放大，應(yīng)適時推出針對妥善處理交叉補(bǔ)貼問題的頂層設(shè)計。
有研究者建議，如果短期內(nèi)無法減少交叉補(bǔ)貼總額，那么先測算出完全不含交叉補(bǔ)貼的電價，再將補(bǔ)貼單列，即暗補(bǔ)變明補(bǔ)，是最基礎(chǔ)、最規(guī)范的方式。交叉補(bǔ)貼發(fā)揮著類稅收的功能，將來應(yīng)逐步減少補(bǔ)貼范圍，取消對中高收入家庭不合理的補(bǔ)貼，盡可能去補(bǔ)貼低收入群體和貧困地區(qū)，做到精準(zhǔn)補(bǔ)貼。
電網(wǎng)公司相關(guān)負(fù)責(zé)人曾在“電改四周年：進(jìn)程評估與行業(yè)愿景——2019中國電力體制改革研討會”上說，補(bǔ)貼總是沒有效率的，下一步應(yīng)讓價格歸價格，補(bǔ)貼歸補(bǔ)貼。
交織的社會責(zé)任與企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)
電力行業(yè)將始終承載保障民生等非商業(yè)化社會目標(biāo)，如何既保證社會性目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，又能夠支持市場化進(jìn)程？
由交叉補(bǔ)貼牽引出的還有一個更廣泛的話題，即電力企業(yè)的普遍服務(wù)職責(zé)。
《電網(wǎng)行業(yè)經(jīng)營效益情況報告》披露，輸配電價占銷售電價比重約30%，近年來承擔(dān)降價資金約6成，2016-2018年，監(jiān)管業(yè)務(wù)利潤分別為691億元、655億元和413億元，年均降幅22.7%。
其中，蒙東、黑龍江、四川、西藏等省級電網(wǎng)累計虧損246億元，中西部欠發(fā)達(dá)省份電網(wǎng)設(shè)施發(fā)展相對滯后，農(nóng)網(wǎng)改造升級、深度貧困地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)等政策性投資占比高，電力普遍服務(wù)任務(wù)繁重。
在上述學(xué)術(shù)研討會上，相關(guān)業(yè)內(nèi)人士提到，部分城市近年來啟動城市服務(wù)改造升級計劃，其中包括將供電線路遷移至地下，以上海為例，按照當(dāng)?shù)氐恼咭螅?018-2020年470公里線路要“入地”，電網(wǎng)公司需承擔(dān)這部分投資。
有電網(wǎng)企業(yè)研究人員指出，目前普遍服務(wù)的范圍、內(nèi)容、責(zé)任等依然不明確，服務(wù)對象卻正在從傳統(tǒng)用戶側(cè)拓展至供給側(cè)，比如全額消納風(fēng)、光等新能源，更重要的是，補(bǔ)償機(jī)制不明確，支出來源正在減少。
《中國電力工業(yè)現(xiàn)狀與展望》（2019）中指出，電力普遍服務(wù)主體責(zé)任亟待從法律層面進(jìn)行明確，電力企業(yè)作為市場主體的發(fā)展目標(biāo)與普遍服務(wù)的基本原則存在一定沖突，履行電力普遍服務(wù)的主體責(zé)任亟待明確。
同時，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，資金問題掣肘中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)長期可持續(xù)發(fā)展。電網(wǎng)企業(yè)從2011年起開始實(shí)行企業(yè)內(nèi)部東西幫扶政策，輸配電價改革后，由于各省級電網(wǎng)被作為獨(dú)立核價主體進(jìn)行輸配電價核定，電網(wǎng)資產(chǎn)權(quán)屬范圍、成本和收益水平都受到嚴(yán)格監(jiān)管，“東西幫扶”難以為繼。
朱成章曾在其文章中說，電價改革的“八座大山”中又一座是要求電力企業(yè)承擔(dān)非商業(yè)化社會目標(biāo)。
資料記載，在1993年7月的一場國際研討會上，世界銀行中國蒙古局工業(yè)能源處處長鈕法曼就中國電力改革發(fā)表了他的看法，其中包括實(shí)行政企分開，電力企業(yè)公司化、商業(yè)化；建立簡單、透明、統(tǒng)一的電價，達(dá)到合理配置電力裝備并使市場機(jī)制發(fā)揮作用。
1993年-1994年，世界銀行與我國研究“中國電力部門改革戰(zhàn)略選擇”，報告指出，電力企業(yè)的非商業(yè)化社會目標(biāo)包括兩個方面，一是電力企業(yè)內(nèi)部的非商業(yè)化社會目標(biāo)（如醫(yī)院、住房、幼兒園等）；二是電力企業(yè)外部非商業(yè)化的社會目標(biāo)（如低價支持貧困地區(qū)、農(nóng)業(yè)用電、農(nóng)產(chǎn)品用電和救災(zāi)用電等）。
當(dāng)時，世界銀行給出了四大處理辦法：具體地框定非商業(yè)化社會目標(biāo)的范圍和內(nèi)容；核定達(dá)到非商業(yè)化社會目標(biāo)所需的費(fèi)用；將非經(jīng)營性資產(chǎn)從電力企業(yè)中分離出去，建立獨(dú)立核算的服務(wù)公司，與電力企業(yè)簽訂責(zé)任制合同，實(shí)行有償服務(wù)，同時面向社會，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧；電力企業(yè)與政府訂立實(shí)現(xiàn)非商業(yè)化社會目標(biāo)的責(zé)任制合同，政府承諾對電力企業(yè)所消耗的費(fèi)用和損失給予補(bǔ)償。
26年后的今天，隨著電力市場化改革的推進(jìn)，經(jīng)營性與社會性目標(biāo)再次成為討論的焦點(diǎn)。
一位資深研究者說，鑒于電力行業(yè)將始終承載保障民生等非商業(yè)化社會目標(biāo)，目前業(yè)內(nèi)討論的針對市場與非市場部分設(shè)計“不對稱監(jiān)管”，可能僅是其中一環(huán)，如何測算、評估實(shí)現(xiàn)非商業(yè)化社會目標(biāo)的投入和收益或許將是更大的“一盤棋”，其目標(biāo)是既保證社會性目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，比如保障優(yōu)先發(fā)用電等，又能夠支持市場化進(jìn)程，而不是“干擾”市場價格信號。
全文完
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