2019年底，浙江一家民營(yíng)售電公司給浙江省相關(guān)主管部門(mén)遞上了一份對(duì)當(dāng)?shù)厥垭娛袌?chǎng)現(xiàn)狀分析及建議的報(bào)告。報(bào)告里提到：
紡織服飾行業(yè)接二連三遭到利空侵襲，日益增強(qiáng)的環(huán)保壓力，長(zhǎng)期居高不下的人工成本，高昂的用能成本和原料成本，嚴(yán)重侵蝕了該行業(yè)的利潤(rùn)空間。特別是近幾年又遭遇來(lái)自東南亞等地的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)鏈向海外轉(zhuǎn)移漸成趨勢(shì)，尤其是2019年，該行業(yè)被卷入國(guó)際貿(mào)易變局，大量企業(yè)失去訂單被迫減產(chǎn)甚至停產(chǎn)。
浙江省各地市紡織協(xié)會(huì)組織的實(shí)地調(diào)研顯示，大部分紡織服飾企業(yè)認(rèn)為，盡管國(guó)家多次出臺(tái)政策積極幫扶中小企業(yè)，為中小企業(yè)減負(fù)降費(fèi)，但由于政策傳導(dǎo)需要時(shí)間，許多企業(yè)可能無(wú)法支撐到政策顯效。參與售電市場(chǎng)是降低成本切實(shí)可行的措施，而且可以達(dá)到立竿見(jiàn)影的效果。
過(guò)去數(shù)年里，這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)承受著環(huán)保、人工等成本增加帶來(lái)的巨大壓力。在電力體制改革持續(xù)推進(jìn)的背景下，電價(jià)幾乎成了他們唯一抓得住的“救星”。
2020年3月15日，電力行業(yè)即將迎來(lái)中發(fā)9號(hào)文5周年的“生日”。改革推進(jìn)5年來(lái)，縈繞耳邊的有兩種聲音，一種是經(jīng)濟(jì)下行壓力下此起彼伏的降價(jià)呼聲，另一種是改革是否等同于降電價(jià)的困惑。
實(shí)際上，關(guān)于電力體制改革與降電價(jià)之間的關(guān)系討論，早在5號(hào)文發(fā)布前就已在決策層展開(kāi)。原能源部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)朱成章曾在eo撰文提到，20世紀(jì)末，當(dāng)我國(guó)正在醞釀（上一輪）電力體制改革時(shí)，就有專家提出“電力改革降價(jià)為先”，其要求是政府立法，以降電價(jià)為首要關(guān)鍵因素；打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，開(kāi)放電力市場(chǎng)；三五年間使電費(fèi)下降40%。
但朱成章認(rèn)為，中國(guó)的電價(jià)不僅僅是幾分錢(qián)的問(wèn)題，而是要形成合理的電價(jià)機(jī)制，使上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)、銷售電價(jià)都能合理化，使電價(jià)水平、電價(jià)結(jié)構(gòu)、電價(jià)和其他各種能源的比價(jià)都合理化，這樣才能支持中國(guó)電力工業(yè)健康發(fā)展。
后來(lái)的中發(fā)9號(hào)文里有著這樣的表述：現(xiàn)行電價(jià)管理仍以政府定價(jià)為主，電價(jià)調(diào)整往往滯后于成本變化，難以及時(shí)并合理反映用電成本、市場(chǎng)供求狀況、資源稀缺程度和環(huán)境保護(hù)支出。相應(yīng)地，有序推進(jìn)電價(jià)改革，理順電價(jià)形成機(jī)制位列重點(diǎn)任務(wù)第一位。
一位長(zhǎng)期研究電價(jià)的業(yè)內(nèi)人士指出，合理的電價(jià)是能夠反映出供需關(guān)系的，正是因?yàn)楸据喐母镌陔娏┙o相對(duì)寬松的時(shí)期，呈現(xiàn)出來(lái)的價(jià)格也是下降的。
2019年12月10日至12日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署2020年重點(diǎn)工作時(shí)指出，要落實(shí)減稅降費(fèi)政策，降低企業(yè)用電、用氣、物流等成本。2020年1月8日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次明確，推動(dòng)降低制造業(yè)用電成本和企業(yè)電信資費(fèi)，全部放開(kāi)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)參與電力市場(chǎng)化交易。
一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，供大于需給本輪市場(chǎng)化改革提供了最佳條件，改革的結(jié)果也能夠?qū)崿F(xiàn)降低電力成本，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。不過(guò)市場(chǎng)化改革過(guò)程中因?yàn)楦鞣浇橇?，改革的?fù)雜程度甚至超出了設(shè)計(jì)者原先的預(yù)期，而降價(jià)訴求又刻不容緩，這才使得電價(jià)出現(xiàn)了“目標(biāo)一致，途徑多元”的局面。有業(yè)內(nèi)人士指出，堅(jiān)持推進(jìn)電價(jià)改革，理順電價(jià)形成機(jī)制被賦予“治本”的期待，也能夠給用戶提供更穩(wěn)定的價(jià)格預(yù)期，更公平的營(yíng)商環(huán)境。
如果用歐美主要電力市場(chǎng)從出生到成熟的時(shí)間衡量，到2020年，中國(guó)電力行業(yè)漫長(zhǎng)的市場(chǎng)化之路也已經(jīng)走了半程。在從計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌的十?dāng)?shù)年里，終于探索出了“管住中間，放開(kāi)兩頭”的路徑，而“輸配電價(jià)+市場(chǎng)化交易電價(jià)+政府性基金”的電價(jià)框架能夠體現(xiàn)出其精髓。
但不得不承認(rèn)的是，無(wú)論市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)還是管制定價(jià)環(huán)節(jié)或多或少仍?shī)A雜行政定價(jià)因素，還面臨經(jīng)營(yíng)性目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)的交織，未來(lái)這些將如何相互影響、演變和突破，牽動(dòng)著決策者和從業(yè)者的神經(jīng)。
市場(chǎng)價(jià)格的“出清”效應(yīng)
改革5年，電力行業(yè)逐漸改變了規(guī)?；瘮U(kuò)張的發(fā)展方式，然而，未來(lái)何時(shí)、采用何種方式投資還未找到“標(biāo)準(zhǔn)答案”
在業(yè)界的普遍理解中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)充分啟動(dòng)了對(duì)行業(yè)過(guò)剩投資的“出清”，可以說(shuō)是本輪改革中最為驚心動(dòng)魄的。
在這一輪“出清”中，裝機(jī)占比最大的煤電首當(dāng)其沖。2002年進(jìn)行的“廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”改革對(duì)煤電的大發(fā)展起到了顯著的促進(jìn)作用。在缺電的大環(huán)境下，地方政府和企業(yè)都對(duì)電力投資非常熱衷，這種熱情延續(xù)了至少10年。
一位長(zhǎng)期研究煤電的業(yè)內(nèi)人士指出，早期煤電對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的貢獻(xiàn)很顯著。即便是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，因地市資源稟賦不同，一家煤電廠給地方財(cái)政貢獻(xiàn)40%稅收收入的情況并不鮮見(jiàn)。
由于培育了新的投資主體，原五大發(fā)電集團(tuán)十余年間如“五虎下山”搶占市場(chǎng)，新建大量煤機(jī)。其中，2003年到2008年這六年以煤電為主的規(guī)模擴(kuò)張尤為突出，部分新能源富集地區(qū)的光伏、風(fēng)電裝機(jī)也出現(xiàn)了躍升。
電源的迅猛增長(zhǎng)基本解決了中國(guó)缺電的問(wèn)題。不過(guò)，價(jià)格信號(hào)缺失，電力規(guī)劃有欠嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，地方依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，以及發(fā)電企業(yè)集體非理性圈地競(jìng)爭(zhēng)，造成了部分地區(qū)多年裝機(jī)持續(xù)過(guò)剩。
隨著經(jīng)濟(jì)增速開(kāi)始放緩，2012年、2013年左右，電力富余的苗頭開(kāi)始顯現(xiàn)。時(shí)任重慶市市長(zhǎng)、黨組書(shū)記黃奇帆在市政協(xié)的一次演講中說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在有14億千瓦裝機(jī)，而明明只需要8億千瓦，多余的6億千瓦裝機(jī)需要3萬(wàn)億的資本，過(guò)剩產(chǎn)能都攤在電費(fèi)里。
降電價(jià)的訴求很快體現(xiàn)在本輪電改當(dāng)中。根據(jù)國(guó)家能源局發(fā)布的歷年全國(guó)電力價(jià)格情況監(jiān)管報(bào)告，2018年平均銷售電價(jià)較2015年下降超過(guò)8.5%。這其中包含著煤電企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)“擠出”的紅利。
前述電價(jià)研究者指出，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果為電力投資提供了價(jià)格信號(hào)，能夠緩解過(guò)剩，同時(shí)促進(jìn)電力企業(yè)調(diào)整發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的優(yōu)化分配?！斑@對(duì)于發(fā)電企業(yè)而言，短期是陣痛，但長(zhǎng)期來(lái)看，過(guò)剩的投資總要有人買單，反過(guò)來(lái)一定會(huì)影響發(fā)電未來(lái)的發(fā)展。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的價(jià)格信號(hào)將促進(jìn)發(fā)電企業(yè)調(diào)整到可持續(xù)的發(fā)展模式上來(lái)?！?
“大干快上”似乎成了地方和電力企業(yè)的一種發(fā)展“慣性”，而改革5年后，各方終于踩下了“剎車”——轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)模式終于成為普遍共識(shí)。
發(fā)電企業(yè)的資深從業(yè)者說(shuō)，電力改革數(shù)年以來(lái)，發(fā)電企業(yè)打破了過(guò)去計(jì)劃體制下的固有模式，告別了單純發(fā)電時(shí)代，從后臺(tái)走向了前臺(tái)，把積極向“下”延伸提到了戰(zhàn)略高度，進(jìn)入到配售電、供熱供冷供氣等領(lǐng)域。
“產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)歷著電力市場(chǎng)的‘洗禮’，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念、安全管理、發(fā)展空間、商業(yè)模式、客戶服務(wù)等都發(fā)生著深刻的變化。”上述從業(yè)者說(shuō)。
2020年是“十三五”規(guī)劃的收官之年，也是制定“十四五”發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵一年。從2019年下半年開(kāi)始，到底需要多少電源投資，尤其是煤電投資的討論就不絕于耳。企業(yè)層面正在發(fā)生的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?nèi)绾斡绊懸?guī)劃？
中國(guó)華電集團(tuán)副總法律顧問(wèn)陳宗法近日撰文指出，“十四五”煤電發(fā)展既要考慮電力平衡和電網(wǎng)安全，也要考慮電力市場(chǎng)的平衡和新的市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制，統(tǒng)籌做好新增、退役、延壽的關(guān)系，要慎鋪“新攤子”。
電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院黨委書(shū)記、院長(zhǎng)，國(guó)家電力規(guī)劃研究中心副主任杜忠明曾撰文指出，根據(jù)電規(guī)總院的測(cè)算，雖然未來(lái)全國(guó)用電增速會(huì)逐漸回落，但未來(lái)用電增長(zhǎng)仍有較大潛力，預(yù)計(jì)2035年用電量達(dá)到12.2萬(wàn)億千瓦時(shí)，人均用電量達(dá)到8500千瓦時(shí)。
根據(jù)國(guó)家能源局2020年1月19日發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019年，全社會(huì)用電量72255億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)4.5%。分產(chǎn)業(yè)看，第一產(chǎn)業(yè)用電量780億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)4.5%；第二產(chǎn)業(yè)用電量49362億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)3.1%；第三產(chǎn)業(yè)用電量11863億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)9.5%；城鄉(xiāng)居民生活用電量10250億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)5.7%。
同時(shí)，杜忠明指出，目前電力安全保障體系的建設(shè)仍有短板和不足，未來(lái)需要研究在電力能源轉(zhuǎn)型時(shí)，如何既能支撐新能源大規(guī)模的消納、并網(wǎng)，還能保證電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行。
不難看出，不同主體間對(duì)供需形勢(shì)的判斷有著細(xì)微的差別，截至目前還沒(méi)有一份“標(biāo)準(zhǔn)”答卷，市場(chǎng)起步不久，機(jī)制尚待完善，目前提供的價(jià)格信號(hào)也不足以支撐未來(lái)5年甚至更長(zhǎng)時(shí)間里電力的規(guī)劃發(fā)展，但總體上看，規(guī)劃需要在更大程度上分類別、分階段、分區(qū)域，或許已是討論的核心。
不完美的價(jià)格信號(hào)
隨著市場(chǎng)化潮流的推進(jìn)，行政干預(yù)能否“收回來(lái)”，逐漸把“舞臺(tái)”交還給市場(chǎng)主體？
雖說(shuō)降價(jià)的方向并未違背當(dāng)下總體的供需規(guī)律，也確實(shí)緩解了“扎堆”的投資，但5年來(lái)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的價(jià)格信號(hào)并非完美。隨著競(jìng)爭(zhēng)涉及范圍的不斷擴(kuò)大，無(wú)論是地方政府對(duì)電價(jià)不同程度的干預(yù)，還是市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制與投資成本回收的適配問(wèn)題都將難以避免地被放大。
當(dāng)直接交易進(jìn)行到2018、2019年時(shí)，部分地區(qū)的價(jià)格下降空間持續(xù)收窄，甚至影響到交易的正常進(jìn)行。某地方相關(guān)主管部門(mén)為了讓月度交易能夠繼續(xù)，甚至用年度合同的執(zhí)行作為籌碼，督促發(fā)電企業(yè)參與。用當(dāng)?shù)貜臉I(yè)者的話來(lái)說(shuō)，這是“把頭按在桌上發(fā)生的交易”。
直接交易這一模式最早是從大用戶直購(gòu)電演變而來(lái)，最早時(shí)帶有行政定價(jià)的“基因”。
2006年3月，原國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)召開(kāi)大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)開(kāi)展大用戶向發(fā)電企業(yè)直接購(gòu)電試點(diǎn)工作，是深化電力體制改革的重要內(nèi)容。時(shí)任國(guó)家電監(jiān)會(huì)主席柴松岳在7月的年中工作會(huì)議上表示，要大力推進(jìn)大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)，并擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。
一位親歷者曾說(shuō)，電廠知道，他們進(jìn)市場(chǎng)必須要降價(jià)，始終覺(jué)得是被迫參加市場(chǎng)的。哪些電廠被首先“拉入”，哪些用戶首先享受降價(jià)紅利，背后充滿了偶然性。在本輪電改開(kāi)啟前，因被詬病政府利用行政權(quán)力“指派”優(yōu)惠電量，大用戶直購(gòu)電被叫停。
新一輪改革既要結(jié)合實(shí)際，思路和方式又要做出改變。在9號(hào)文的指引下，直購(gòu)電發(fā)展成了直接交易。一位能源監(jiān)管系統(tǒng)的官員曾說(shuō)，單從用詞上看，本輪改革中，發(fā)用電雙方的地位是平等的，這意味著將更加接近買賣雙方根據(jù)供需關(guān)系擁有相應(yīng)議價(jià)權(quán)的市場(chǎng)。隨著改革的持續(xù)深入，不少地方實(shí)踐超越了當(dāng)年擴(kuò)大直購(gòu)電試點(diǎn)地區(qū)的“小目標(biāo)”，在電量、市場(chǎng)主體數(shù)量、類別以及交易機(jī)制上都取得了突破。
不過(guò)，從部分地區(qū)設(shè)計(jì)的市場(chǎng)交易規(guī)則和交易實(shí)踐來(lái)看，仍然出現(xiàn)了行政干預(yù)的“影子”。
2018年初，有業(yè)內(nèi)人士撰文歸納了過(guò)去數(shù)年電力市場(chǎng)建設(shè)、運(yùn)行中面臨的主要問(wèn)題，其中，交易規(guī)則設(shè)計(jì)不合理，扭曲市場(chǎng)交易價(jià)格；地方政府相關(guān)部門(mén)直接或間接干預(yù)電力市場(chǎng)交易價(jià)格等問(wèn)題被廣泛討論。
在一些省區(qū)，用戶類別、發(fā)電企業(yè)的交易次序和交易電量份額均被劃分為“三六九等”，使統(tǒng)一的市場(chǎng)被割裂；有部分地區(qū)限定發(fā)電企業(yè)報(bào)價(jià)必須以煤電標(biāo)桿電價(jià)為上限，只能降低、不能提高；還有人為設(shè)定發(fā)電企業(yè)和用戶市場(chǎng)交易電量規(guī)模，導(dǎo)致供求兩側(cè)電量規(guī)模不匹配，進(jìn)而使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度過(guò)高，出現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格大幅降低的現(xiàn)象；部分地區(qū)為刺激高耗能及高新技術(shù)企業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在統(tǒng)一市場(chǎng)之外設(shè)計(jì)了專場(chǎng)交易或精準(zhǔn)扶持交易，且已形成省間相互“競(jìng)爭(zhēng)”的態(tài)勢(shì)。當(dāng)然，也出現(xiàn)了因監(jiān)管體系暫不健全，隨著市場(chǎng)交易電量的不斷增加，發(fā)電企業(yè)為避免虧損而聯(lián)盟串謀的現(xiàn)象。
“電力市場(chǎng)化改革改變了過(guò)去政府定價(jià)的基礎(chǔ)?！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)人士在文章中寫(xiě)道：“目前市場(chǎng)電量仍不能完全代表合理的電價(jià)水平?！?
而后來(lái)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的出現(xiàn)讓新舊電價(jià)體系的沖突更為明顯了。
過(guò)去的2019年，可謂電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)的突破年。國(guó)內(nèi)首批8個(gè)電力現(xiàn)貨試點(diǎn)已全部進(jìn)入結(jié)算試運(yùn)行階段。數(shù)個(gè)試點(diǎn)當(dāng)中，存在著各類問(wèn)題，包括交易價(jià)格過(guò)低、發(fā)用兩端依然分層分級(jí)、市場(chǎng)價(jià)格與用戶終端電價(jià)難以匹配等。
2019年8月12日，國(guó)家能源局官網(wǎng)發(fā)布對(duì)《關(guān)于深化電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》的解讀指出要綜合施策、共同推動(dòng)，全面加強(qiáng)配套機(jī)制建設(shè)。如，建立與現(xiàn)貨市場(chǎng)銜接的用電側(cè)電價(jià)調(diào)整機(jī)制，逐步解決用戶側(cè)價(jià)格雙軌制問(wèn)題；完善與現(xiàn)貨市場(chǎng)配套的輸配電價(jià)機(jī)制，更加科學(xué)合理界定電網(wǎng)使用成本，更加有利于擴(kuò)大電力資源優(yōu)化配置范圍等。2020年1月7日，國(guó)家發(fā)改委官網(wǎng)再次轉(zhuǎn)發(fā)對(duì)這份文件的官方解讀。
據(jù)悉，部分地方起初對(duì)建設(shè)現(xiàn)貨市場(chǎng)并不“感冒”，相比于直接交易，現(xiàn)貨市場(chǎng)的專業(yè)門(mén)檻極高，這給一些決策者帶來(lái)了一定的壓力；同時(shí)，一旦市場(chǎng)運(yùn)作起來(lái)，不合理的行政管控空間將會(huì)大大減小，而對(duì)于主政者來(lái)說(shuō)，與行政手段相區(qū)別的市場(chǎng)監(jiān)管又相對(duì)陌生。
而也有政府相關(guān)主管部門(mén)的官員曾在一場(chǎng)學(xué)術(shù)論壇上表示，應(yīng)一分為二地看待行政干預(yù)。一方面如果沒(méi)有一定的行政支持，市場(chǎng)難以成型；另一方面，當(dāng)市場(chǎng)規(guī)則制定出來(lái)以后，行政干預(yù)就要逐漸“收回來(lái)”，才能形成良性循環(huán)，把“舞臺(tái)”交給市場(chǎng)主體。
行政干預(yù)以外，國(guó)有企業(yè)的考核、管理體系也尚未跟隨市場(chǎng)的腳步變化。
在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)發(fā)育初期，發(fā)電企業(yè)的普遍策略是，通過(guò)計(jì)劃電量維持基本運(yùn)營(yíng)，但由于要面對(duì)利用小時(shí)數(shù)考核，為爭(zhēng)取多發(fā)，市場(chǎng)電量?jī)r(jià)格相對(duì)政府核定電價(jià)降幅明顯，出現(xiàn)了一邊向政府申請(qǐng)煤電聯(lián)動(dòng)提高電價(jià)，另一邊參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)降價(jià)的矛盾行為。
一位從事能源監(jiān)管的官員曾說(shuō)，除了市場(chǎng)交易機(jī)制以外，市場(chǎng)化改革不能缺少對(duì)國(guó)有企業(yè)定位、考核和管理體系的變革，如果配套機(jī)制始終缺失，逐步放開(kāi)的市場(chǎng)要想再進(jìn)一步將極為困難。
2019年6月27日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于全面放開(kāi)經(jīng)營(yíng)性電力用戶發(fā)用電計(jì)劃的通知》（發(fā)改運(yùn)行〔2019〕1105號(hào)）指出，經(jīng)營(yíng)性電力用戶的發(fā)用電計(jì)劃原則上全部放開(kāi)。除居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等行業(yè)電力用戶以及電力生產(chǎn)供應(yīng)所必需的廠用電和線損之外，其他電力用戶均屬于經(jīng)營(yíng)性電力用戶。
電量的持續(xù)放開(kāi)對(duì)市場(chǎng)中的低價(jià)爭(zhēng)電量現(xiàn)象有所緩解，基數(shù)電量減少，發(fā)電企業(yè)為保障經(jīng)營(yíng)，電力交易價(jià)格降幅在2018年之后明顯收窄。
邊際定價(jià)并非“萬(wàn)能鑰匙”
哪種路徑最為尊重市場(chǎng)精神，又能夠兼顧效率與公平？
在市場(chǎng)主體看來(lái)，當(dāng)前的市場(chǎng)設(shè)計(jì)仍然存在著短板。一位發(fā)電企業(yè)的資深研究者說(shuō)，每類機(jī)組有其不同的特性，在系統(tǒng)中也發(fā)揮著不同的價(jià)值，而目前的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)還沒(méi)有充分讓它們體現(xiàn)各自的價(jià)值，有一些改革前留下的“包袱”也難以通過(guò)現(xiàn)有價(jià)格機(jī)制進(jìn)行疏導(dǎo)。
2019年，煤電再一次站在了“風(fēng)口浪尖”。
在環(huán)保約束力日益增強(qiáng)，新能源利用不斷擴(kuò)大，電煤去產(chǎn)能導(dǎo)致煤價(jià)上漲并長(zhǎng)期維持較高水平，以及市場(chǎng)化交易規(guī)模的不斷擴(kuò)大等多重因素作用下，煤電量?jī)r(jià)空間齊受擠壓，在矛盾尖銳的地區(qū)，煤電廠生存舉步維艱，宣布破產(chǎn)現(xiàn)象接連發(fā)生。
作為基礎(chǔ)性電源，煤電的“倒下”引發(fā)了業(yè)內(nèi)高度重視，圍繞當(dāng)前電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)和價(jià)格形成機(jī)制的討論也越發(fā)熱烈。
上述研究者指出，當(dāng)前無(wú)論是直接交易、現(xiàn)貨市場(chǎng)還是輔助服務(wù)市場(chǎng)，本質(zhì)上是單一電能量市場(chǎng)，而單一電能量市場(chǎng)設(shè)計(jì)原理主要基于邊際成本定價(jià)，機(jī)組固定投資成本難以通過(guò)電量市場(chǎng)完成回收，且隨著現(xiàn)貨市場(chǎng)逐步深入，電能量市場(chǎng)降價(jià)空間持續(xù)擴(kuò)大，固定成本的回收更是難上加難。
華能技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究院陳大宇發(fā)表文章指出，隨著計(jì)劃電量、政府定價(jià)和新能源補(bǔ)貼的逐漸退出，單純的電力現(xiàn)貨價(jià)格會(huì)使邊際機(jī)組的固定成本缺乏有效的回收渠道，特別是在以風(fēng)光為代表的可再生能源發(fā)電占比不斷提高的電力系統(tǒng)中，短期發(fā)電邊際成本持續(xù)降低，固定成本回收的不確定性將增大，導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)對(duì)容量投資意愿降低。
本輪改革啟動(dòng)后，設(shè)置容量補(bǔ)償機(jī)制在水火矛盾異常突出的四川被提上議事日程。2016年起，四川火電燃煤機(jī)組身陷困境，處于全行業(yè)虧損狀態(tài)，至少一半電廠的負(fù)債率達(dá)到100%，其中部分超過(guò)150%。
2018年8月7日上午，相關(guān)媒體報(bào)道，四川11家電廠的總經(jīng)理、副總經(jīng)理悉數(shù)來(lái)到四川省政府，向省發(fā)改委、省能源局、省能監(jiān)辦等相關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人表達(dá)訴求。相關(guān)資料記載，為緩解棄水問(wèn)題、降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用電成本，國(guó)家發(fā)改委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在會(huì)見(jiàn)四川省領(lǐng)導(dǎo)時(shí)提出成立專門(mén)工作小組。
當(dāng)月，國(guó)家發(fā)改委相關(guān)司局赴四川實(shí)地走訪水電、火電、地方電網(wǎng)、省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)等主體，分別召開(kāi)座談會(huì)。其中，四川提出的主要訴求就包括實(shí)行燃煤機(jī)組“兩部制”電價(jià)，即核定四川省電網(wǎng)安全運(yùn)行需要的火電機(jī)組容量，將相關(guān)火電機(jī)組的固定成本作為容量電價(jià)，保障發(fā)電企業(yè)基本生存，電度電價(jià)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式形成。
據(jù)悉，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司對(duì)于四川2018年提出的開(kāi)展燃煤發(fā)電“兩部制”電價(jià)試點(diǎn)的想法表示支持，認(rèn)為燃煤發(fā)電的功能定位已經(jīng)發(fā)生較大變化，主要承擔(dān)保障電力水電穩(wěn)定外送、保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行、保障特殊時(shí)期電力供應(yīng)、保障豐水期電網(wǎng)調(diào)峰等功能，繼續(xù)采用單一制電度電價(jià)已不合適。
但考慮到燃煤機(jī)組在電網(wǎng)中發(fā)揮的作用并不能完全用固定成本的投入來(lái)衡量，也不利于通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)現(xiàn)輔助服務(wù)的價(jià)值，因此，單純以發(fā)電企業(yè)固定成本作為容量電價(jià)的計(jì)算依據(jù)不可行。主管部門(mén)建議，可借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，由電網(wǎng)公司根據(jù)穩(wěn)定運(yùn)行需要，提出容量需求，通過(guò)“拍賣”方式發(fā)現(xiàn)價(jià)格，將直接交易、輔助服務(wù)市場(chǎng)、發(fā)電權(quán)交易等結(jié)合起來(lái)。
電源側(cè)實(shí)行兩部制電價(jià)的思路并非本輪改革首提，早在2004年?yáng)|北區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中就已經(jīng)實(shí)踐過(guò)。eo曾報(bào)道，指引上一輪改革的國(guó)發(fā)5號(hào)文發(fā)布之后，國(guó)務(wù)院辦公廳于2003年7月30日印發(fā)電價(jià)改革方案。此62號(hào)文提出，上網(wǎng)電價(jià)改革的方向是全面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，價(jià)格由供需各方競(jìng)爭(zhēng)形成，過(guò)渡時(shí)期，主要實(shí)行兩部制電價(jià)，其中，容量電價(jià)由政府制定，電量電價(jià)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成。各地也可采用部分電量競(jìng)價(jià)等其他過(guò)渡方式。
東北采用了前者，即“兩部制電價(jià)、全電量競(jìng)爭(zhēng)”模式。然而，隨著東北區(qū)域市場(chǎng)試運(yùn)行的戛然而止，對(duì)這種模式的反思也逐漸展開(kāi)。
曾為東北設(shè)計(jì)“單一制電價(jià)、部分電量競(jìng)爭(zhēng)”模式的清華大學(xué)教授夏清在相關(guān)報(bào)告中詳細(xì)陳述了容量電價(jià)機(jī)制的問(wèn)題，包括沒(méi)有考慮發(fā)電企業(yè)的歷史成本差異，將機(jī)組有效容量與實(shí)際利用小時(shí)數(shù)掛鉤，使其難以起到政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)的作用等等。
“東北當(dāng)年的模式還是行政定價(jià)?！敝袊?guó)電力技術(shù)市場(chǎng)協(xié)會(huì)綜合智慧能源專委會(huì)會(huì)長(zhǎng)趙風(fēng)云評(píng)價(jià)說(shuō)：“現(xiàn)在要建設(shè)容量市場(chǎng)，要用市場(chǎng)化的方式，機(jī)組通過(guò)競(jìng)價(jià)來(lái)提供容量服務(wù)，根據(jù)報(bào)價(jià)來(lái)決定誰(shuí)中標(biāo)?！?
據(jù)eo了解，目前四川的初步方案已報(bào)送省政府層面審批。方案的核心是推進(jìn)容量補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成容量電價(jià)和電量電價(jià)，電力需求預(yù)測(cè)、具體競(jìng)爭(zhēng)方式以及容量電費(fèi)形成方式等還在商議過(guò)程中。
當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)參與人士認(rèn)為，四川的容量機(jī)制是為了保障安全穩(wěn)定供電和火電長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，亮點(diǎn)是結(jié)合國(guó)際容量市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和四川特色資源結(jié)構(gòu)，首次在國(guó)內(nèi)提出由市場(chǎng)方式確定燃煤機(jī)組容量大小及容量電價(jià)，同時(shí)提到，用戶也可以通過(guò)類似需求側(cè)響應(yīng)的方式參與競(jìng)價(jià)，以此調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體提供容量服務(wù)的積極性。
不過(guò)，上述容量市場(chǎng)的初步考慮仍以補(bǔ)貼在運(yùn)燃煤機(jī)組部分固定成本為主，其短期容量需求預(yù)測(cè)具有一定局限性。
“容量電價(jià)的出處最終還是應(yīng)該在用戶身上。”趙風(fēng)云說(shuō)：“但不是增加一塊費(fèi)用，而是把電費(fèi)重新切分?！?
趙風(fēng)云等研究者早在2013年就曾提出“三部制電價(jià)”思路，即對(duì)發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行切割管理，以容量電價(jià)補(bǔ)償建設(shè)成本，以電能量電價(jià)補(bǔ)償運(yùn)營(yíng)成本，以輔助服務(wù)價(jià)格補(bǔ)償調(diào)節(jié)成本。其中，容量電價(jià)初步以招標(biāo)和標(biāo)桿形式確定，其后過(guò)渡到由市場(chǎng)產(chǎn)生。
當(dāng)用戶選擇范圍擴(kuò)大、市場(chǎng)機(jī)制不斷完善后，新建用戶和發(fā)電企業(yè)可以在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，自主互相選擇，彼此承諾用電權(quán)、容量電價(jià)及容量電費(fèi)支付方式，電網(wǎng)公司提供輸配電服務(wù)。
據(jù)悉，近一年來(lái)四川本地負(fù)荷增加，火電淘汰關(guān)停，水電外送剛性執(zhí)行，煤電利用小時(shí)有所改善，初步方案下一步方向如何還未知。
2019年9月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《關(guān)于深化燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中提到，“對(duì)燃煤利用小時(shí)嚴(yán)重偏低省份可建立容量補(bǔ)償機(jī)制，容量電價(jià)和電量電價(jià)由市場(chǎng)化方式形成”。國(guó)家能源局最新發(fā)布的《電力中長(zhǎng)期交易基本規(guī)則（暫行）》（征求意見(jiàn)稿）中也有類似表述：“對(duì)于開(kāi)展電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的地區(qū)，應(yīng)盡快建立容量市場(chǎng)或其他固定成本回收機(jī)制”。
四川業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，隨著國(guó)家層面對(duì)容量市場(chǎng)建設(shè)的討論越來(lái)越多，可能會(huì)有更為系統(tǒng)、整體的思路。
不過(guò)，英國(guó)劍橋大學(xué)教授Michael Pollitt在2019年接受eo專訪時(shí)，對(duì)容量市場(chǎng)并不“感冒”。他指出，容量市場(chǎng)是為未來(lái)數(shù)年的備用容量進(jìn)行定價(jià)，但事實(shí)上電力系統(tǒng)運(yùn)行中真正重要的是短期備用資源。政府對(duì)容量的多少，以及容量市場(chǎng)的規(guī)則有著很大的決定權(quán)。一般來(lái)說(shuō)，政府總體上不希望容量投資太多，但也要權(quán)衡給哪類電源更多投入，這意味著容量市場(chǎng)很容易被“行政化”。
另一方面，此輪再議容量補(bǔ)償機(jī)制，在一定程度上發(fā)端于煤電出現(xiàn)的“破產(chǎn)潮”，有業(yè)內(nèi)人士提醒，即使要引入容量補(bǔ)償，也不應(yīng)以保證某種電源的生存作為根本目標(biāo)，而是在綜合考慮經(jīng)濟(jì)性和環(huán)境等共同約束條件下，為系統(tǒng)提供充裕備用資源開(kāi)展的機(jī)制建設(shè)。
