2020年2月18日國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于推進電力交易機構(gòu)獨立規(guī)范運行的實施意見》（發(fā)改體改〔2020〕234號，下簡稱“234號文”），猶如一聲春雷，打破了電改日漸加深的沉寂。與別的電力體制改革配套文件不同，本文件經(jīng)中央全面深化改革委員會傳批審議通過，可看成是中發(fā)〔2015〕9號文（下簡稱“9號文”）件的進一步深化。體制改革是機制創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提，“234號文”指出“加快推進電力交易機構(gòu)獨立規(guī)范運行，進一步完善公開透明的電力市場交易平臺，加快推進建立市場化電價形成機制，建立電力運行風險防控機制，為逐步實現(xiàn)經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計劃全面放開創(chuàng)造條件”?？梢姟半娏灰讬C構(gòu)獨立規(guī)范運行”并非簡單的交易機構(gòu)運營管理模式的調(diào)整，而是涉及到與之相關(guān)的電力體制多方面核心問題，是在“9號文”所確定的改革基本框架下的一個新的體制改革頂層設(shè)計，成為進一步深化電改的中心工作，也體現(xiàn)出黨和國家推進改革的堅定決心。
除了對交易機構(gòu)股份制改造等關(guān)鍵問題作出具體明確的規(guī)定外，“234號文”對交易機構(gòu)、市場管理委員會和調(diào)度機構(gòu)的職能定位及分工協(xié)調(diào)問題也作了清晰的規(guī)定。由于既涉及到體制機制又涉及到工程技術(shù)，既要保證電力系統(tǒng)經(jīng)濟運行又要滿足安全穩(wěn)定約束，十分復(fù)雜，因此本文以“調(diào)度獨立”為切入點，對于相關(guān)具體問題進行進一步深入探討，以供決策者和實施者參考。
（文丨陳皓勇）
并非把所有調(diào)度職能都獨立于電網(wǎng)
根據(jù)“9號文”配套文件《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》，現(xiàn)貨市場主要開展日前、日內(nèi)、實時電能量交易。電力現(xiàn)貨市場的概念主要來自于國外電力市場的spot market，其理論基礎(chǔ)為實時電價（spotpricing）理論，取決于某一時段的電力供需情況。在實際電力市場中，實時電價往往由安全約束機組組合（SCUC）、安全約束經(jīng)濟調(diào)度（SCED）等模型求出。
實際上，從電力系統(tǒng)調(diào)度運行的物理操作角度，現(xiàn)貨交易與傳統(tǒng)的經(jīng)濟調(diào)度并無本質(zhì)區(qū)別，只不過是由按發(fā)電成本（煤耗）優(yōu)化變?yōu)榘词袌鲋黧w報價來優(yōu)化。由于基于SCUC和SCED模型所建立的日前、實時市場實際上是以市場的方式完成傳統(tǒng)的經(jīng)濟調(diào)度職能，主要由電力調(diào)度機構(gòu)來實施，因此電力現(xiàn)貨交易所與電網(wǎng)調(diào)度的部分職能是合一的。
此外，中長期交易的物理合同也必須通過調(diào)度機構(gòu)來執(zhí)行，調(diào)度機構(gòu)是整個電力市場的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和指揮中心。為保證市場交易的公平公正，在國外所有的電力市場中，電力現(xiàn)貨交易機構(gòu)都是獨立于電網(wǎng)公司的，典型的例子是美國的ISO（獨立系統(tǒng)運營商）和RTO（區(qū)域輸電組織），因此相應(yīng)的調(diào)度職能也獨立于電網(wǎng)公司，這就是“調(diào)度獨立”一詞的來由。
美國的電力現(xiàn)貨交易與“調(diào)度獨立”基本是同時起步的。1996年，美國聯(lián)邦能源管理委員會（FERC）頒布了888、889號法令，要求公用事業(yè)（Public Utility）無歧視開放輸電網(wǎng)絡(luò)。在888、889號法令中，F(xiàn)ERC建議將獨立系統(tǒng)運營商（ISO）的概念作為實現(xiàn)集中式電力庫的一種方式，以提供無歧視輸電接入。隨后，在第2000號法令中，F(xiàn)ERC鼓勵自愿組建區(qū)域輸電組織（RTO），以便管理在整個北美（包括加拿大）的區(qū)域輸電網(wǎng)。1999年12月頒布的FERC第2000號法令規(guī)定了RTO的最少4個特征和最少8個功能。作為首要特征，F(xiàn)ERC規(guī)定所有RTO必須獨立于市場參與者。
為了實現(xiàn)獨立性，RTO必須滿足三個條件：首先，RTO、RTO雇員和任何非利益相關(guān)方董事不得在任何市場參與者中擁有任何經(jīng)濟利益；其次，RTO必須具有獨立于任何市場參與者或任何類別參與者控制的決策過程；第三，RTO必須擁有獨占的和獨立的權(quán)力，根據(jù)FPA第205條向申請FERC變更其輸電費率。
隨后北美地區(qū)（美國和加拿大）形成了9個ISO/RTO（CAISO、ERCOT、ISO-NE、MISO、NYISO、PJM、SPP、AESO、Ontario），每個ISO/RTO都建立了完整的現(xiàn)貨電能量市場和輔助服務(wù)市場。ISO/RTO利用基于競標的市場機制開展經(jīng)濟調(diào)度（即現(xiàn)貨交易），其交易出清算法原理（如上述SCUC、SCED）和傳統(tǒng)一體化企業(yè)的經(jīng)濟調(diào)度是一致的。
北歐電力交易所（NordPool）的建設(shè)始于1993年（原挪威電力交易所）。從2006年起，歐洲大陸開始籌建包含7個電力交易所（歐洲電力交易所EPEX SPOT、意大利電力交易所GME、北歐電力交易所Nord Pool、西班牙葡萄牙電力交易所OMIE、捷克共和國交易所OTE、羅馬尼亞天然氣和電力市場運營商OPCOM和波蘭電力交易所TG）、涉及23個國家的電力現(xiàn)貨市場的聯(lián)合出清機制，2014年完成區(qū)域價格耦合（PCR）項目。歐洲電力市場耦合包括日前市場耦合和日內(nèi)市場耦合兩個項目，在耦合的電力市場中，各市場成員在其所屬的交易所報價，然后由PCR統(tǒng)一出清。日前交易出清由Euphemia算法計算出交易計劃，也就是日前調(diào)度計劃。7個電力交易機構(gòu)輪值進行出清，每兩周輪換一次。
歐洲電力市場采用日前市場、日內(nèi)市場與實時市場互為補充的市場模式，其中日前、日內(nèi)市場在電力交易所進行，形成交易計劃的即調(diào)度計劃，因此在這個兩個階段的市場，交易與調(diào)度依然是合一的，并且獨立于電網(wǎng)。平衡調(diào)節(jié)市場（實時市場）是系統(tǒng)實時運行前的最后一道關(guān)口，其主要作用在于保障系統(tǒng)的實時平衡與穩(wěn)定運行，而不在于進行電能量交易。平衡調(diào)節(jié)市場是由北歐各國輸電網(wǎng)運營商負責，出清時會考慮各個區(qū)域的實際物理模型與安全約束，實現(xiàn)交易計劃的再調(diào)整，因此本階段市場的調(diào)度依然留在電網(wǎng)。
從以上分析可以看出，在任何一個國家，“調(diào)度獨立”與電力現(xiàn)貨交易的建立都是如影相隨的（日前市場、日內(nèi)市場一定獨立于電網(wǎng)公司，維持實時電力平衡和電力系統(tǒng)安全的實時市場可以留在網(wǎng)內(nèi)），這是因為現(xiàn)貨交易的結(jié)果直接就是電網(wǎng)調(diào)度計劃，只有“調(diào)度獨立”（其含義實際上是現(xiàn)貨交易所獨立）才能保證交易的公平、公正。在我國，也是建立“網(wǎng)運分開”的電力市場體系的先決條件。
此外也要指出，“調(diào)度獨立”一詞可能帶來歧義，實際上它并非指把所有調(diào)度職能都獨立于電網(wǎng)。在交易中心獨立的條件下，“調(diào)度獨立”的含義是將日前、日內(nèi)現(xiàn)貨的出清權(quán)（即電價、電量決定權(quán)）劃歸交易中心，而實時平衡和調(diào)度操作權(quán)仍可留在電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)。
“調(diào)度獨立”是否影響電網(wǎng)安全可靠性？
“調(diào)度獨立”是否會影響電力系統(tǒng)的安全可靠性？雖然目前存在一些爭論，但并未找到“調(diào)度獨立”影響電力系統(tǒng)安全可靠性的明確依據(jù)。因此，本文基于歐美兩次著名重大停電事故的過程進行分析。
以2003年美加“8.14”大停電為例，美國東部時間（EDT）2003年8月14日16:11，以北美五大湖為中心的地區(qū)發(fā)生大停電事故，包括美國東部的紐約、密歇根、俄亥俄、馬薩諸塞、康涅狄格、新澤西州北部和新英格蘭部分地區(qū)，以及加拿大的安大略等地區(qū)。這是北美有史以來最大規(guī)模的停電事故，至少有21座電廠停運，其中包括位于美國4個州的9座核電廠，約5000萬人受到影響，紐約州80%供電中斷。
通過事故分析，了解到事故的主要原因為：
在電網(wǎng)結(jié)構(gòu)方面，美國存在著眾多的獨立電網(wǎng)，美國的輸電網(wǎng)縱橫交錯，常見的輸電網(wǎng)電壓等級有765千伏、500千伏、345千伏、230千伏、161千伏、138千伏、115千伏，電網(wǎng)之間經(jīng)多級電壓和多點進行聯(lián)網(wǎng)，增加了電網(wǎng)保護和控制（包括解列）的難度；
在電網(wǎng)設(shè)備方面，一些早期建設(shè)的線路及設(shè)備比較陳舊，由于電網(wǎng)投資回報率低，只有當供電可靠性問題非常嚴重時電力公司才會考慮投資修建輸電線路，另外環(huán)保方面的限制也增加了輸電線路建設(shè)的難度，因此使高壓線路的功率輸送裕度減少，電網(wǎng)常常工作在危險區(qū)或邊緣區(qū)；
在電網(wǎng)調(diào)度方面，由于缺乏統(tǒng)一調(diào)度的機制，各地區(qū)電網(wǎng)之間缺乏及時有效的信息交換，因此在事故發(fā)展過程中，無法做到對事故處理的統(tǒng)一指揮，此次事故從第一回線路跳開至系統(tǒng)崩潰歷時1個多小時，由于未及時采取措施而導(dǎo)致了事故蔓延擴大；
在保護控制技術(shù)方面，美國電網(wǎng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，容易造成運行潮流相互竄動，增加了電網(wǎng)保護、控制以及解列的難度，由于未建立起廠網(wǎng)協(xié)調(diào)的繼電保護和安全穩(wěn)定控制系統(tǒng)，使得在系統(tǒng)電壓下降時，許多發(fā)電機組很快退出運行，加劇了電壓崩潰的發(fā)生；
在經(jīng)濟性和安全性統(tǒng)籌考慮方面，美國社會以追求經(jīng)濟利益最大化為主要目標，盡管也有保障電網(wǎng)安全的呼聲，但是比較微弱。
從“8.14”大停電事故原因分析可以看出，電力市場化改革對電力系統(tǒng)安全確實是有一定影響的，比如導(dǎo)致電網(wǎng)投資不足、廠網(wǎng)協(xié)調(diào)困難、過于追求經(jīng)濟性而忽視安全性等等，但和“調(diào)度獨立”沒有直接關(guān)系。在美國，電力公司（utility）要加入電力市場，就要先將調(diào)度權(quán)上交至ISO（獨立調(diào)度）或RTO（區(qū)域輸電組織），打破電力公司的“各自為政”的調(diào)度方式，實現(xiàn)較大范圍的統(tǒng)一安全經(jīng)濟調(diào)度，加強電網(wǎng)集中化管理，在嚴格的強制性電網(wǎng)運行可靠性標準下，對電力系統(tǒng)安全反而是有利的。
歐洲當?shù)貢r間2006年11月4日22:10，歐洲電網(wǎng)發(fā)生一起大面積停電事故，事故中歐洲UCTE（歐洲輸電協(xié)調(diào)聯(lián)盟）電網(wǎng)解列為3個區(qū)域，各個區(qū)域發(fā)供電嚴重不平衡，相繼出現(xiàn)頻率低周或高周情況。事故影響范圍廣泛，波及法國和德國人口最密集的地區(qū)以及比利時、意大利、西班牙、奧地利的多個重要城市，約1500萬用戶受到影響。這是歐洲30年來最嚴重的一次停電事故，也是繼2003 年北美“8.14”大停電之后又一次嚴重的大停電事故, 引起了歐洲各國極大的震動。
UCTE電網(wǎng)以400（380）千伏交流系統(tǒng)為主網(wǎng)架，220千伏及以上的輸電線路總長超過22萬公里，電網(wǎng)覆蓋歐洲23個國家，供電人口4.5 億。該電網(wǎng)是世界上最大的跨國互聯(lián)電網(wǎng)，覆蓋國家面積普遍較小，工業(yè)高度發(fā)達，負荷密度大，電網(wǎng)結(jié)構(gòu)密集，安全穩(wěn)定問題并不突出。停電事故后續(xù)分析及處理報告確認本次事故起源于德國西北部。德國E.ON電力公司是參與UCTE電網(wǎng)的TSO（輸電系統(tǒng)運營商），處于UCTE 中的重要樞紐位置，對于電網(wǎng)穩(wěn)定運行有著重要作用，有“歐洲電網(wǎng)的心臟”之稱。
本次事故的直接原因就是E.ON電網(wǎng)的線路操作引起潮流大范圍轉(zhuǎn)移。法國RTE公司表示, 德國電網(wǎng)失靈破壞了歐洲電網(wǎng)的平衡,西部電力輸入不足, 導(dǎo)致法國電力嚴重不平衡。德國RWE公司說：“我們和很多歐洲國家電網(wǎng)有相互聯(lián)系, 因此停電事故難以避免會對一些國家有嚴重影響。”本次大停電事故中相關(guān)TSO之間缺乏及時溝通造成安全隱患是事故的主要原因，在事故處理過程中，各TSO配合不夠順暢也在一定程度上延誤了事故處理。
如前所述，歐洲正在通過電力市場耦合來統(tǒng)一電力市場，由電力現(xiàn)貨交易所負責。統(tǒng)一電力市場的建設(shè)將有效解決各國TSO缺乏協(xié)調(diào)的問題，促使各國建立統(tǒng)一的電力市場監(jiān)管體制和調(diào)度運行規(guī)程，有利于電力系統(tǒng)安全可靠性的提高。
從以上事故原因分析可以看出，在電網(wǎng)所有權(quán)分散的情況下，只有將部分調(diào)度職能（即與現(xiàn)貨交易所相關(guān)的職能）獨立于電網(wǎng)所有者才能建立統(tǒng)一的市場體系，進而提高電網(wǎng)安全可靠性。而對于其他電網(wǎng)所有權(quán)單一的國家（如英國、澳大利亞、新加坡等），與現(xiàn)貨市場相關(guān)的調(diào)度職能均已與電網(wǎng)所有者分離，并未發(fā)現(xiàn)影響電網(wǎng)安全可靠性的證據(jù)。
我國如何實現(xiàn)“調(diào)度獨立”：循序漸進、分步實施
如前所述，“調(diào)度獨立”并非指把現(xiàn)有整個調(diào)度機構(gòu)都獨立于電網(wǎng)，主要指將與現(xiàn)貨交易有關(guān)的職能從電網(wǎng)分離出去。在我國，應(yīng)該立足電力工業(yè)的實際情況，循序漸進、分步實施。
《中華人民共和國電力法》（全國人民代表大會常務(wù)委員會于1995年12月28日通過并2018年12月29日進行了修改）第二十一條規(guī)定“電網(wǎng)運行實行統(tǒng)一調(diào)度、分級管理”?！峨娋W(wǎng)調(diào)度管理條例》（1993年6月29日由中華人民共和國第115號令發(fā)布并于2011年進行了修改）規(guī)定：按“統(tǒng)一調(diào)度、分級管理”的基本原則，調(diào)度機構(gòu)分為五級：國家調(diào)度機構(gòu)，跨省、自治區(qū)、直轄市調(diào)度機構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市級調(diào)度機構(gòu)，省轄市級調(diào)度機構(gòu)，縣級調(diào)度機構(gòu)。在2002年第一輪電力體制改革后，全國電網(wǎng)分屬國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司管轄，國家電網(wǎng)公司為五級調(diào)度，南方電網(wǎng)公司為四級調(diào)度（沒有國家調(diào)度機構(gòu)），各自建立了自己的電力調(diào)度管理規(guī)程。
傳統(tǒng)的電力調(diào)度機構(gòu)任務(wù)包括：按照電網(wǎng)運行的客觀規(guī)律和有關(guān)規(guī)定，保障電網(wǎng)安全、優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟、環(huán)保運行；按照規(guī)程規(guī)定實施“公開、公平、公正”調(diào)度，維護發(fā)電、供電、售電、用電等各方的合法權(quán)益；遵循節(jié)能、環(huán)保的原則，優(yōu)先利用可再生能源和清潔能源發(fā)電，協(xié)調(diào)流域水庫優(yōu)化調(diào)度；實施優(yōu)化調(diào)度，充分發(fā)揮電力系統(tǒng)設(shè)備能力，最大限度地滿足全社會用電需求，等等。在電力市場環(huán)境下，電力調(diào)度機構(gòu)的任務(wù)將發(fā)生根本性的變化，在“234號文”中已有提及。
各級調(diào)度機構(gòu)的設(shè)置大同小異，一般包括調(diào)度、運行方式、發(fā)電計劃、繼電保護、通信、自動化等專業(yè)技術(shù)部門及其他支撐部門。其中，調(diào)度部門負責調(diào)度管轄范圍內(nèi)的電網(wǎng)日內(nèi)發(fā)電計劃執(zhí)行、實時調(diào)度運行業(yè)務(wù)；運行方式部門負責系統(tǒng)運行方式編制、無功電壓管理和監(jiān)督等；發(fā)電計劃部門負責發(fā)電運行計劃及機組檢修計劃、節(jié)能發(fā)電調(diào)度、發(fā)電廠輔助服務(wù)補償及并網(wǎng)運行考核等。繼電保護、通信、自動化等部門負責各自設(shè)備系統(tǒng)的建設(shè)與運行維護?？梢?，在電力市場環(huán)境下，現(xiàn)貨市場、輔助服務(wù)市場所對應(yīng)的主要是調(diào)度部門和發(fā)電計劃部門的職能。
調(diào)度體制改革是電網(wǎng)體制改革的核心工作，在“234號文”所確定的電力交易機構(gòu)獨立規(guī)范運行框架之下，“調(diào)度獨立”實際上體現(xiàn)于交易機構(gòu)和調(diào)度機構(gòu)的職能定位及分工合作?！?34號文”提出：“調(diào)度機構(gòu)要嚴格按照交易規(guī)則開展包括日前、日內(nèi)、實時電量交易及輔助服務(wù)在內(nèi)的現(xiàn)貨交易出清和執(zhí)行，并將出清和執(zhí)行結(jié)果提供交易機構(gòu)。電力網(wǎng)架結(jié)構(gòu)、技術(shù)支持系統(tǒng)、交易機構(gòu)專業(yè)能力等條件較為成熟的地區(qū)，適時探索由交易機構(gòu)組織開展日前交易?！笨梢姮F(xiàn)貨出清權(quán)仍留在電網(wǎng)之內(nèi)，而電網(wǎng)同時允許參與競爭性售電，因此這仍為一個各方妥協(xié)的改革方案，作為改革初期的起步方案暫時可以接受，但應(yīng)隨著改革的推進不斷完善。
此前作者談到，根據(jù)國外電力市場建設(shè)經(jīng)驗和電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定控制的基本原理，將實時平衡市場（15分鐘以內(nèi)的交易）和調(diào)度操作權(quán)保留在電網(wǎng)內(nèi)的調(diào)度機構(gòu)是有利的，也是能夠保證電網(wǎng)安全的，但15分鐘以上的交易（日內(nèi)、日前和中長期交易）都可劃歸交易機構(gòu)。這也意味著現(xiàn)有調(diào)度機構(gòu)的調(diào)度部門和發(fā)電計劃部門的相關(guān)人員和職能可以調(diào)整到交易機構(gòu)，仍留在電網(wǎng)的調(diào)度機構(gòu)應(yīng)根據(jù)國務(wù)院第599號令《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理條例》（2011年7月7日發(fā)布）加強電力安全事故的應(yīng)急處置工作并控制、減輕和消除電力安全事故損害。
市場化改革的本質(zhì)是政府（包括電網(wǎng)）將資源配置的自主權(quán)下放到市場主體，在市場總體供需平衡趨勢的驅(qū)動下，將由市場機制這只“看不見的手”形成市場價格。電能資源優(yōu)化配置是電力市場的核心功能，資源配置權(quán)的正確定位和重新分配是電改的核心任務(wù)，也是主要障礙所在，“234號文”對此作出了比較清晰的規(guī)定。需要注意的是，中長期市場交易合同類型的不同將導(dǎo)致不同的資源配置權(quán)分配。例如，在物理合同交易方式下，售電公司分流了一部分發(fā)電計劃權(quán)（可形象地稱為“調(diào)度指揮棒”），電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)必須執(zhí)行售電公司的交易計劃，由于存在多家互相競爭的售電公司，可有效地實現(xiàn)打破壟斷、提高效率和改善服務(wù)的目的。而在差價合同交易模式下，由于售電公司所簽訂的合同屬于純財務(wù)性合同，對電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)沒有任何約束力，因此在相應(yīng)調(diào)度職能沒有真正獨立時售電側(cè)改革的效果將大打折扣。電力中長期交易的金融化（例如采用差價合同形式）也將帶來金融和法律風險，電力交易機構(gòu)是否有能力和資質(zhì)組織相關(guān)金融交易，是需要法律法規(guī)支持和金融監(jiān)管部門認定的。除此之外，對于電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)的監(jiān)管體系建設(shè)也應(yīng)提上議事日程。
（作者系華南理工大學電力經(jīng)濟與電力市場研究所所長）
