我國輸配電價改革以成本監(jiān)審辦法和定價辦法為基本依據(jù)，體現(xiàn)了從行政定價到管制定價的市場化改革精神。但是，由于我們對這種改革缺乏自覺和清醒的認(rèn)識，實際工作中，在管制定價中又經(jīng)常摻雜了行政定價的成分。
今年1月，國家發(fā)展改革委開始布置制定第二個監(jiān)管周期省級電網(wǎng)輸配電價的工作，并發(fā)布了《關(guān)于開展第二監(jiān)管周期電網(wǎng)輸配電定價成本監(jiān)審的通知》。在總結(jié)第一個監(jiān)管周期工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委組織對2015年制定的《輸配電定價成本監(jiān)審辦法（試行）》和2016年制定的《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法(試行)》（發(fā)改價格規(guī)〔2016〕2711號，以下簡稱《定價辦法》）兩個基本文件進行修改完善。今年5月，國家發(fā)展改革委出臺了新修訂《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》（發(fā)改價格規(guī)〔2019〕897號，以下簡稱《成本監(jiān)審辦法》），但新修訂的《定價辦法》卻遲遲沒有出臺。針對可能面臨的棘手問題，筆者將做簡單的分析和探討，希望對《定價辦法》修訂有所幫助。
目前省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法中
需要解決的幾個主要問題
定價辦法如何與當(dāng)前的降電價政策協(xié)調(diào)一致的問題
近年來，國家推行降電價政策與輸配電價定價有關(guān)，近兩年來，主要降低了一般工商業(yè)銷售電價和輸配電價。降電價政策如何體現(xiàn)在第二輪輸配電價核定中？有二種不同的選擇，第一種是把兩項政策完全分開，像現(xiàn)在這樣同時執(zhí)行獨立輸配電價和降電價政策，這樣的話，定價辦法中可以不考慮降電價政策的影響；第二種是把降電價政策通過核減準(zhǔn)許收入實際上是核定準(zhǔn)許收益率的方式全部或部分融入到輸配電價定價辦法中，同時取消現(xiàn)行的降電價政策。如果降低一般工商業(yè)電價和輸配電價只是臨時性的政策，那么可按第一種思路處理；相反，如果當(dāng)前的降電價是國家長期的政策選擇，那么應(yīng)該采用第二種思路。
兩種思路各有適用條件，操作起來也各有優(yōu)缺點，估計目前國家打算按第二種思路處理。假設(shè)按第二種思路處理，把當(dāng)前降電價政策融入到輸配電價定價辦法中，會出現(xiàn)許多新問題；例如，第二輪降低一般工商業(yè)電價后，許多省電網(wǎng)公司出現(xiàn)虧損，這樣，準(zhǔn)許權(quán)益資本收益率就需要按負(fù)值確定。姑且不論這個結(jié)果會影響電網(wǎng)公司長遠(yuǎn)發(fā)展和財政補貼來源問題，僅在定價辦法中如何表述就很困難，與其它政策法規(guī)如《電力法》中的有關(guān)條款也存在矛盾。
定價方法的問題
目前我國輸配電價采用的“準(zhǔn)許成本加合理收益”定價方法其實不是定價方法，而是定價原則，真正的定價方法是投資回報率法。這種方法的核心是通過準(zhǔn)許投資回報率機制解決輸配電網(wǎng)建設(shè)的資金問題，因為國外輸配電網(wǎng)是私人投資，經(jīng)常和主要面臨的是投資不足問題，政府管制機構(gòu)和政策必須釋放明確的投資信號吸引投資，才能保證盡可能減少輸電堵塞,保證供電可靠性。為什么現(xiàn)行定價辦法在加權(quán)的準(zhǔn)許收益率計算中，把債務(wù)稱作資本，同時把債務(wù)的成本即貸款利率不納入準(zhǔn)許成本而作為收益率核算，也是為了給銀行間接投資釋放清晰的投資信號。
在目前我國電力工業(yè)管理體制下，電網(wǎng)企業(yè)都是國有企業(yè)，國有企業(yè)強調(diào)政治和社會目標(biāo)，而不僅是經(jīng)濟目標(biāo)，2018年國務(wù)院國資委出臺的《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核辦法》（國資委令第40號，以下簡稱《考核辦法》）中規(guī)定，對中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核在突出效益效率的同時，突出“創(chuàng)新驅(qū)動，實業(yè)主業(yè)，國際化經(jīng)營，服務(wù)保障或社會責(zé)任和問責(zé)機制”，后面五個“突出”實際上降低了效益效率考核的權(quán)重。
目前國網(wǎng)、南網(wǎng)兩大電網(wǎng)公司都是中央企業(yè)，按照《考核辦法》，電網(wǎng)企業(yè)可以而且應(yīng)該不以獲得最大經(jīng)濟利益為目標(biāo)而進行投資，在這種情況下，這種基于投資回報率的定價方法及其機制就體現(xiàn)不出應(yīng)有的價值。實際上，這個定價方法也沒有真正執(zhí)行到位，比如政府批準(zhǔn)的準(zhǔn)許收益率僅在核價時用，實際的收益率與準(zhǔn)許收益率有什么差異？并沒有在執(zhí)行過程中評估和調(diào)整。
權(quán)益資本收益率的確定問題
債務(wù)資本收益率水平參考同期人民幣貸款基準(zhǔn)利率確定，相對容易操作，也有科學(xué)依據(jù)。但是，權(quán)益資本收益率定在什么水平卻相對復(fù)雜。
現(xiàn)行《定價辦法》首先把權(quán)益資本按形成原因分為政策性有效資產(chǎn)和非政策性有效資產(chǎn)；然后規(guī)定，政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率按 1%核定; 非政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率按 10 年期國債平均收益率加不超過 4 個百分點核定；同時明確，首個監(jiān)管周期權(quán)益資本收益率可參考省級電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管周期前三年實際稅后凈資產(chǎn)收益率核定。
擬修訂出臺的辦法中提出按國務(wù)院國資委對中央企業(yè)確定的權(quán)益資本報酬率作為依據(jù)?，F(xiàn)行《定價辦法》和擬修訂出臺的辦法對權(quán)益資本收益率的確定不僅在基本原則上不明確、甚至有錯誤，而且很難操作。首先，權(quán)益資本收益率確定的依據(jù)是什么？當(dāng)然應(yīng)該是電網(wǎng)建設(shè)的實際需要。國外經(jīng)驗表明：如果電網(wǎng)堵塞嚴(yán)重，供電可靠性低和線路損耗大等，說明電網(wǎng)投資不足，就應(yīng)該提高權(quán)益資本收益率，吸引更多投資改善目前的投資不足狀態(tài)；反之亦然。目前我國定價辦法中完全沒有明確權(quán)益資本收益率與電網(wǎng)生產(chǎn)能力狀態(tài)掛鉤這個原則，更沒有制定具體的規(guī)則。其次，如果按國務(wù)院國資委對中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核辦法中規(guī)定的收益率標(biāo)準(zhǔn)確定權(quán)益資本收益率，第一，在因果關(guān)系上講不通，國家對電網(wǎng)企業(yè)的準(zhǔn)許收益率管制應(yīng)該在先，國資委的經(jīng)營業(yè)績考核應(yīng)該在后；否則，合理收益管制在制度上就沒有保證。第二，國務(wù)院國資委僅對中央企業(yè)進行經(jīng)營業(yè)績考核，而中央企業(yè)如國家電網(wǎng)公司的權(quán)益資本收益率只有分解到各省后，才能用于省級電網(wǎng)輸配電價制定，其中還要考慮區(qū)域電網(wǎng)和專項輸電工程因素，如果沒有具體規(guī)則，操作起來也很困難。
定價效率或投資過?？刂茩C制問題
國外管制定價政策經(jīng)歷了從主要解決投資不足問題，到同時避免投資過剩，促進投資均衡的過程。目前我國電力工業(yè)管理體制在一定程度上解決了投資不足問題，定價目標(biāo)應(yīng)該主要瞄準(zhǔn)解決投資過剩問題?，F(xiàn)行《定價辦法》中，從準(zhǔn)許成本和有效資產(chǎn)角度，按相關(guān)性，合規(guī)性對投資過剩做了初步和簡單的排除，但這樣做還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，關(guān)鍵是要有足夠充分的利用率。
電力工業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，投資不足導(dǎo)致國民經(jīng)濟發(fā)展的損失非常大；同時，電力工業(yè)也具有資本密集特性，投資過剩導(dǎo)致電力工業(yè)設(shè)備閑置的損失也很大。發(fā)電利用小時數(shù)很能說明這個問題，2018年火電行業(yè)總裝機容量114370萬千瓦，全國火電設(shè)備平均利用小時數(shù)4361小時。如果發(fā)電利用小時提高500小時即達(dá)到4861小時，就只需要102606萬千瓦的裝機容量，即可節(jié)約11764萬千瓦的裝機容量，如果按3500元/千瓦的造價計算，可節(jié)約燃煤機組投資約4117.4億元。電網(wǎng)投資不足或過剩的評價相對困難，而且與用電特性聯(lián)系后具有較大的不穩(wěn)定性和不確定性，但是，考慮一定的前置性因素后，可以用變壓器負(fù)荷率和線路負(fù)荷率來計量、評價和考核。
總體上看，目前我國對電力設(shè)備利用率是否合理缺乏明確的判斷依據(jù)和控制措施，簡單而被動地滿足用電需求；不僅發(fā)電利用小時遠(yuǎn)低于技術(shù)合理值，省級電網(wǎng)的變壓器和線路負(fù)荷率也明顯低于技術(shù)合理值?，F(xiàn)行《定價辦法》基本上沒有考慮這個因素，擬修訂出臺的辦法提出對增量投資部分考慮利用率因素，“按照預(yù)計新增單位電量固定資產(chǎn)不高于上一監(jiān)管周期新增單位固定資產(chǎn)的原則核定”，這是一個很大的進步，但是，只考慮增量不考慮存量不合適，不解決根本問題，甚至?xí)绊懞侠淼耐顿Y。
不同地區(qū)差異的問題
我國不同省（市、區(qū)）電網(wǎng)結(jié)構(gòu)和投資規(guī)模，用電規(guī)模和結(jié)構(gòu)、用戶密度，以及影響電網(wǎng)輸配電成本的人文地理和自然環(huán)境因素差異較大，各省（市、區(qū)）目前電網(wǎng)生產(chǎn)能力滿足需要的狀態(tài)也有差異，這些因素綜合起來，導(dǎo)致不同省（市、區(qū)）輸配電價定價結(jié)果差異很大。以上一輪監(jiān)管周期輸配電價定價結(jié)果為例，按區(qū)域分類，華東、華北、華中地區(qū)各?。ㄊ小^(qū)）的輸配電價高于西北、東北地區(qū)各省（市、區(qū)）的輸配電價，輸配電價與平均銷售電價水平基本適應(yīng)。
按用戶分類，大工業(yè)用戶的基本電價按最大需量和變壓器容量兩種計費方式，北京最高，天津最低；各電壓等級的電度輸配電價，上海、北京等地最高，而青海，山西、云南等地最低。一般工商業(yè)用戶各電壓等級的電度輸配電價，湖北最高，河北最低?？傮w上分析，各省（市、區(qū)）輸配電價水平并沒有呈現(xiàn)出明顯的規(guī)律，比如，城市電網(wǎng)的用電量和用電密度相對較大，輸配電網(wǎng)投資相對較為節(jié)省，輸配電價理應(yīng)較低，但是，城市電網(wǎng)的輸配電價整體上卻明顯高于其它省電網(wǎng)，特別是西部地區(qū)各省電網(wǎng)；一般工商業(yè)輸配電價湖北電網(wǎng)明顯高于其它各省電網(wǎng)；同樣是城市電網(wǎng)，北京和天津的容量電價分別為最高和最低。可以推斷：不同?。ㄊ小^(qū)）輸配電價水平的差異既與客觀的影響有關(guān)，也與各省對定價政策的選擇有關(guān)。
收益率的閉環(huán)機制問題
2014年深圳輸配電價改革方案中提出利用平衡賬戶機制建立實際收益率與準(zhǔn)許收益率一致的閉環(huán)保證機制，2016年出臺的定價辦法中取消了平衡賬戶的說法，雖然作為一章單獨提出了“ 輸配電價的調(diào)整機制”，但是，這種調(diào)整主要針對投資和電量兩個參數(shù)變化，調(diào)整的對象是準(zhǔn)許收入，調(diào)整的方法是“平滑處理”。
首先，實際中可能還會有其它參數(shù)如折舊、運行維護費的變化，投資和電量變化只是主要參數(shù)，不應(yīng)只局限于這兩個參數(shù)；其次，調(diào)整的對象不應(yīng)該是準(zhǔn)許收入而應(yīng)該是準(zhǔn)許收益率，準(zhǔn)確地說是準(zhǔn)許權(quán)益資本收益率，因為從定價方法上看，準(zhǔn)許收入只體現(xiàn)合規(guī)性，不體現(xiàn)合理性；只有準(zhǔn)許權(quán)益資本收益率是唯一的反映收益合理性并可作為調(diào)整依據(jù)的客觀指標(biāo)；盡管實際的調(diào)整最后也體現(xiàn)在準(zhǔn)許收入的變化上，但是，所體現(xiàn)的邏輯關(guān)系不一樣。最后，“平滑處理”的內(nèi)涵不清楚，也不嚴(yán)謹(jǐn)，不宜作為一種利益調(diào)整方法。擬修訂出臺的辦法對這個問題沒有提出新的修改意見。
需要特別強調(diào)的是，如果僅從利益歸屬的角度看，對政府或其所代表的電力用戶和國有的省級電網(wǎng)企業(yè)雙方而言，利益調(diào)整的意義確實不大。但是，為什么需要通過收入調(diào)整建立實際權(quán)益資本收益率與準(zhǔn)許收益率一致的閉環(huán)機制？最根本的原因是，閉環(huán)機制的缺乏可能會誘導(dǎo)企業(yè)的策略性行為，比如通過減少核價電量而得到更高的輸配電價，這樣做的結(jié)果會影響甚至破壞這項工作的基本秩序。
省級電網(wǎng)輸配電價定價方法的基本原理
為什么會產(chǎn)生這些問題？如何分析和解決這些問題？筆者認(rèn)為根本原因在于我們對輸配電價制定的經(jīng)濟學(xué)原理和方法掌握不夠有關(guān)。
政府管制定價的經(jīng)濟學(xué)原理
不論在計劃經(jīng)濟體制下，還是在市場經(jīng)濟體制下，自然壟斷行業(yè)或企業(yè)生產(chǎn)商品的價格都由政府決定。政府定價有兩種基本方式，一種是行政定價，另一種是管制定價。行政定價指價格制定沒有事先制定的規(guī)則作為依據(jù)，由政府決策者根據(jù)當(dāng)時的需要決策，關(guān)鍵在定價結(jié)果。
管制定價指政府事先制定定價規(guī)則，然后完全根據(jù)規(guī)則而不是政府決策者意志確定價格；關(guān)鍵在規(guī)則。理論上，行政定價屬于計劃經(jīng)濟體制，而管制定價雖然決策主體也是政府而不是企業(yè)，但卻屬于市場經(jīng)濟體制，因為體現(xiàn)了法制經(jīng)濟的核心精神。我國輸配電價改革以成本監(jiān)審辦法和定價辦法為基本依據(jù)，體現(xiàn)了從行政定價到管制定價的市場化改革精神。但是，由于我們對這種改革缺乏自覺和清醒的認(rèn)識，實際工作中，在管制定價中又經(jīng)常摻雜了行政定價的成分。比如不少省（市、區(qū)）對經(jīng)過成本監(jiān)審并按照定價辦法計算得出的輸配電價結(jié)果又提出降價的要求。
輸配電價水平的確定依據(jù)
近兩年國家連續(xù)兩次降低一般工商業(yè)電價10%，電網(wǎng)企業(yè)的收入大幅度降低，實際的輸配電價水平和權(quán)益收益率明顯降低。據(jù)有關(guān)資料，今年上半年國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司的權(quán)益收益率分別為1.73%和2.35%，已經(jīng)低于銀行貸款利率；從經(jīng)濟學(xué)上講，目前兩大電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)不在理性的生產(chǎn)經(jīng)營狀態(tài)。
近年來，伴隨電力市場改革和輸配電價改革的進行，電價水平包括輸配電價水平引起了社會廣泛關(guān)注。許多人經(jīng)常比較不同國家的電價水平，分析和說明降低電價的合理性。其實，由于電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)具有規(guī)模經(jīng)濟特性，邊際成本隨著售電量增加而減少，因此，按社會福利（生產(chǎn)者福利與消費者福利之和）最大化目標(biāo)，即短期邊際成本等于短期邊際收益或電價的規(guī)則，最優(yōu)的輸配電價水平肯定明顯低于平均成本；也就是說，較低的輸配電價水平不僅是現(xiàn)實的，而且還是理論上最優(yōu)的。不過，與這種最優(yōu)的低電價水平相對應(yīng)的是電網(wǎng)企業(yè)處于虧損狀態(tài)，政府必然給予財政補貼，彌補虧損并使電網(wǎng)企業(yè)具備滿足需要的生產(chǎn)能力。因此，由于目前電網(wǎng)企業(yè)還有盈利，現(xiàn)有的輸配電價水平理論上還可以降低，當(dāng)然，政府同時需要提供更大的財政補貼。
20世紀(jì)80年代電力市場改革前，英國政府就根據(jù)這種理論采用低電價水平加高政府補貼的政策。不過，后來的實踐證明，正是長期巨額的政府財政補貼，成為了英國政府實施電力市場改革的重要原因。實際上，由于政府無法提供長期的巨額財政補貼，而且財政補貼本身也會產(chǎn)生另外的資源配置損失，因此，目前國外政府管制定價政策中并沒有采用這種理論上最優(yōu)的定價方法，而是采用以被管制企業(yè)經(jīng)濟學(xué)利潤為零為約束條件的社會福利最大化定價，即次最優(yōu)定價。比如直接按平均成本定價，由于平均成本高于邊際成本，這種定價的水平相對較高，但是，政府不需要承擔(dān)財政補貼。這樣實際上政府管制電價水平的政策選擇上，有基于平均成本的高電價水平和基于短期邊際成本的低電價水平兩種選擇。從經(jīng)濟理論的角度，低電價水平更好；但在實際政策中，卻普遍選擇高電價水平。
管制定價目標(biāo)
與市場競爭定價以資源優(yōu)化配置為唯一目標(biāo)不同，政府管制定價有利益調(diào)整目標(biāo)和資源優(yōu)化配置兩種基本目標(biāo)，也就是通常所說的公平和效率兩種目標(biāo)可以選擇。準(zhǔn)確地說，應(yīng)該是兩種基本目標(biāo)的組合選擇，因為政府不可能只考慮公平目標(biāo)，也不可能只考慮資源優(yōu)化配置目標(biāo)（這樣不需要政府定價，直接采用市場競爭定價即可）。
由于電力生產(chǎn)能力不足或過剩的損失都很大，國外政府管制定價目標(biāo)主要集中在資源優(yōu)化配置上。一方面要確保通過價格機制能夠吸引充分的資本投資，保證電力供應(yīng)義務(wù)；另一方面，又要避免投資過剩和生產(chǎn)能力過剩造成資源浪費和閑置損失。兩種機制同時作用的結(jié)果使電力投資始終保持在一個變化范圍非常窄的平衡狀態(tài)，這種平衡有如“刀尖上的平衡”，非常難以實現(xiàn)，充分體現(xiàn)了政府管制定價的科學(xué)性和藝術(shù)性。
由于公平因素所形成的價格信號扭曲會導(dǎo)致相對更大的資源配置損失，國外政府管制電價政策中基本上不考慮公平性，公平性的考慮主要通過與電價政策并行的社會政策如普遍服務(wù)機制解決，即通過“明補”解決公平性問題。目前我國電價政策中考慮的公平性因素太多，如一般工商業(yè)用戶和大工業(yè)用戶補貼居民用戶，結(jié)果產(chǎn)生了大量而被忽視的一般工商業(yè)用戶和大工業(yè)用戶抑制生產(chǎn)和居民用戶過度或浪費用電的資源配置損失。
管制定價方法選擇
按照定價所依據(jù)的經(jīng)濟學(xué)思想的不同，政府管制定價方法可以分為傳統(tǒng)成本定價方法與現(xiàn)代激勵定價方法兩大類;其實也是兩個階段,20世紀(jì)70年代前主要采用傳統(tǒng)成本定價方法,隨后產(chǎn)生了引入激勵相容機制的現(xiàn)代激勵定價方法；每個大類或階段又分為許多具體方法；不同方法在不同國家或地區(qū)又有不同的表現(xiàn)形式。
傳統(tǒng)成本定價方法建立在成本補償?shù)幕A(chǔ)上，具體方法主要分為三種：第一種是平均成本定價方法，第二種是投資回報率定價方法，這兩種方法主要在美國等國家使用，以會計成本為基本依據(jù)；第三種方法是長期邊際成本方法，主要在法國使用，以經(jīng)濟學(xué)成本為基本依據(jù)。
現(xiàn)代激勵定價方法建立在信息經(jīng)濟學(xué)和博弈論等現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的基礎(chǔ)上，不完全以生產(chǎn)成本為依據(jù)，強調(diào)通過經(jīng)濟機制的設(shè)計，引導(dǎo)企業(yè)自主投資，避免投資不足和過剩投資，降低成本，提高效率，實現(xiàn)企業(yè)和政府（社會）的激勵相容。這類方法主要有價格上限管制定價，收入上限管制定價和標(biāo)尺競爭模型等具體方法。
目前我國輸配電價提出的“準(zhǔn)許成本加合理收益”定價方法其實反映的是國外投資回報率定價方法的定價原則，所以本質(zhì)上屬于投資回報率定價方法。我國長期執(zhí)行的各省份燃煤電廠標(biāo)桿電價和分地區(qū)的風(fēng)電、光電標(biāo)桿電價本質(zhì)上吸收了國外標(biāo)尺競爭模型中的定價方法。目前增量配電網(wǎng)配電價格就采用價格上限定價方法。
改革建議
對于擬修訂出臺的管制定價辦法，在上面分析的基礎(chǔ)上，筆者提出以下建議。
政府要堅持管制定價方式
目前省級電網(wǎng)輸配電價定價政策以《成本監(jiān)審辦法》和《定價辦法》為基本依據(jù),集中體現(xiàn)了管制定價的思路。但是，由于政府沒有自覺區(qū)分和運用這兩種定價辦法，結(jié)果在推行管制定價改革的同時，又無意識地回到了行政定價的老路上。比如按《成本監(jiān)審辦法》和《定價辦法》測算得出的輸配電價結(jié)果在省級政府層面被簡單地要求降低到某個水平或再降低多少，直接降低已經(jīng)批準(zhǔn)執(zhí)行的輸配電價等。
如同上面有關(guān)電價水平的經(jīng)濟學(xué)原理分析中所指出的一樣，降電價本身是政府的政策選擇，關(guān)鍵是路徑或方式，筆者認(rèn)為，既然有《成本監(jiān)審辦法》和《定價辦法》，就要依據(jù)這兩個辦法降低電價，而不是仍然采用行政方式降低電價。比如通過降低權(quán)益資本收益率，或者通過降低折舊率，控制準(zhǔn)許成本范圍和標(biāo)準(zhǔn)等降低電價，而不是通過行政權(quán)力直接降低電價。政府管制定價是社會主義市場經(jīng)濟在自然壟斷商品定價領(lǐng)域的一個組成部分，符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的方向，應(yīng)該堅持和完善。
調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價審批權(quán)
目前我國省級電網(wǎng)輸配電價不僅由國家價格主管部門制定相關(guān)政策，主要是《成本監(jiān)審辦法》和《定價辦法》，還由各省級價格主管部門報國家價格主管部門審批。這種管理體制有利于全國統(tǒng)籌，但是，也可能造成相關(guān)政策不適用和定價結(jié)果不合理的問題，甚至?xí)斉潆妰r改革產(chǎn)生不利影響。
我國電力市場改革就有這方面的教訓(xùn)，“五號文”后，我國電力市場改革由中央政府直接主導(dǎo)，結(jié)果不僅區(qū)域電力市場改革進行不下去，直接交易市場也做不起來?！熬盘栁摹焙?，我國電力市場改革換了一種思路，電力市場改革的決策權(quán)從中央政府下放到了省級政府，中央政府只制定政策，即九號文件加六個配套文件，省級政府制定各省電力市場改革方案，并且組織實施，電力市場很快做起來，2018年全國電力市場成交電量比例近40%。
借鑒國內(nèi)外電力市場改革包括電價改革經(jīng)驗，充分考慮我國國情，有必要對目前的省級電網(wǎng)輸配電價管理體制進行改革，把定價政策與價格審批兩項權(quán)力在中央和省級政府兩個層面分開，國家價格主管部門只制定相關(guān)政策，主要是上述兩個辦法或者指導(dǎo)意見（同時負(fù)責(zé)區(qū)域電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專項工程輸電價格審批），省級價格主管部門制定執(zhí)行方案后報同級政府審批，并報國家價格主管部門備案。
如同地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的制定一樣，國家價格主管部門在制定省級電網(wǎng)輸配電價相關(guān)政策時，主要提出目標(biāo)任務(wù)和原則意見，如目前由國家發(fā)展和改革委員會價格司出臺的《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》，盡可能給各省份留出根據(jù)省情自由選擇政策的空間，允許各省份有針對性地確定不同的定價目標(biāo)，采用不同的定價方法，給電網(wǎng)企業(yè)不同的準(zhǔn)許收益率等。
調(diào)整定價方法
考慮到目前我國并不需要通過價格信號吸引投資保障輸配電可靠性和效率，目前實行的投資回報率方法或“準(zhǔn)許成本加合理收益”辦法并沒有特別的針對性。
考慮到目前政府價格管制目標(biāo)的需要，可以有兩種方法可以采用：第一種是價格上限法，即規(guī)定省級電網(wǎng)平均輸配電價不超過政府希望控制的水平，同時，允許省級電網(wǎng)企業(yè)在平均輸配電價不變的情況下制定分電壓等級和用戶類型的輸配電價，實現(xiàn)輸配電價的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。當(dāng)然，政府同時要對電網(wǎng)企業(yè)的輸配電服務(wù)質(zhì)量等提出要求。第二種是平均成本定價方法，仍然可適用現(xiàn)在的準(zhǔn)許成本核算規(guī)則，不過，把準(zhǔn)許收益部分用權(quán)益資本的機會成本和負(fù)債資本的財務(wù)成本表示。政府通過對權(quán)益資本成本的調(diào)整，實現(xiàn)控制定價水平的目標(biāo)。這種定價方法充分地反映了國有企業(yè)特性。
明確取消輸配電價中的交叉補貼
目前我國定價目標(biāo)中較多地考慮了公平因素，明顯忽視了效率因素；對于資本密集的電力工業(yè)，這樣的價格政策的代價太大，而且本身也嚴(yán)重有損公平，如對居民電價的交叉補貼實際上產(chǎn)生了“窮人補貼富人”的效果，因為富人用電多，享受的補貼也多。
2014年深圳輸配電價改革方案中將交叉補貼單獨列出，《定價辦法》提出了暫時擱置的意見。實際上，由于交叉補貼數(shù)額較大，第一輪輸配電價制定中各省份參照購銷價差模式的做法把交叉補貼納入了輸配電價中，《定價辦法》與實際定價方法及結(jié)果并不一致。交叉補貼的危害和損失實在太大，建議在省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法中明確取消不同電壓等級不同用戶類型之間的交叉補貼，同時進行居民階梯電價配套改革，對居民和農(nóng)業(yè)的補貼采用提高居民階梯電價中第二檔、第三檔電價的辦法解決，或者通過向全部電量征收交叉補貼基金或電價附加的方式解決。同時，在目前各省份特別困難用戶電價優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，通過以上渠道建立電價普遍服務(wù)基金，對真正需要補貼的特殊電力用戶直接發(fā)放補貼。
建立基于設(shè)備利用率的定價機制
準(zhǔn)許成本（折舊）和有效資產(chǎn)僅僅從相關(guān)性和合規(guī)性界定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在滿足這兩方面要求的條件下，利用率可以在很大的范圍內(nèi)變化。國外都有這樣的機制，對輸配電網(wǎng)設(shè)施的有效性基于利用率進行判斷，并決定是否或按什么規(guī)則計入準(zhǔn)許成本和有效資產(chǎn)。
針對省級電網(wǎng)輸配電價制定，建議由國家能源局及各省級能源監(jiān)管辦負(fù)責(zé)，設(shè)計一個反映省級電網(wǎng)設(shè)備利用率的綜合指標(biāo)，綜合指標(biāo)要結(jié)合省級電網(wǎng)資產(chǎn)或設(shè)備特點，比如以變壓器年負(fù)荷率和線路年負(fù)荷率為基礎(chǔ)，按資產(chǎn)比例加權(quán)計算確定。設(shè)備利用率綜合指標(biāo)要考慮一定的前置性，確定一個標(biāo)準(zhǔn)值，超過標(biāo)準(zhǔn)值的資產(chǎn)全部計入準(zhǔn)許成本和有效資產(chǎn)；低于這個標(biāo)準(zhǔn)值，按比例計入準(zhǔn)許成本和有效資產(chǎn)。標(biāo)準(zhǔn)值的確定要充分考慮目前我國電網(wǎng)建設(shè)的實際需要，特別是堅強電網(wǎng)和泛在電力物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的需要。
考慮到目前我國電網(wǎng)設(shè)備利用率不僅與電網(wǎng)企業(yè)有關(guān)，也與電力用戶有關(guān)。受兩部制電價執(zhí)行范圍窄、水平低和需求側(cè)管理不夠等因素的影響，我國省級電網(wǎng)年負(fù)荷率普遍較低，用電緊張、可靠性低和輸電堵塞與低設(shè)備負(fù)荷率同時存在。在這種情況下，要求電網(wǎng)企業(yè)獨立承擔(dān)低設(shè)備負(fù)荷率的責(zé)任明顯不合理，建議先建立基于設(shè)備利用率的定價機制，在試點的基礎(chǔ)上逐步實施隨著電力市場改革的進行，基于發(fā)電利用小時的發(fā)電設(shè)備利用率問題可以通過市場機制解決；今后國家和省級價格主管部門和監(jiān)管部門要把注意力放在電網(wǎng)設(shè)備利用率和避免投資過剩上面，通過價格機制進行約束和規(guī)范，促進電網(wǎng)企業(yè)和電力用戶提高利用效率，實現(xiàn)電力工業(yè)和國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)的集約發(fā)展。
建立權(quán)益資本收益率的閉環(huán)機制
不管采用投資回報率或準(zhǔn)許成本加合理收益方法，不是平均成本法，都存在權(quán)益資本收益率的核準(zhǔn)及保證機制問題。建議政府定價辦法中吸收原深圳輸配電價改革方案中提出的平衡賬戶辦法，還原政府管制定價的本質(zhì)，使省級電網(wǎng)企業(yè)沒有動機策略性地調(diào)整和選擇定價參數(shù)，能夠獲得事先確定的穩(wěn)定收益，真正實現(xiàn)經(jīng)營模式和盈利模式的轉(zhuǎn)換，把重心集中到電網(wǎng)開放，電網(wǎng)建設(shè)運營，促進電力市場建設(shè)和為市場主體和電力用戶提供多種優(yōu)質(zhì)服務(wù)上。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年11期，作者系長沙理工大學(xué)副校長、教授。
