我國(guó)輸配電價(jià)改革以成本監(jiān)審辦法和定價(jià)辦法為基本依據(jù)，體現(xiàn)了從行政定價(jià)到管制定價(jià)的市場(chǎng)化改革精神。但是，由于我們對(duì)這種改革缺乏自覺(jué)和清醒的認(rèn)識(shí)，實(shí)際工作中，在管制定價(jià)中又經(jīng)常摻雜了行政定價(jià)的成分。
今年1月，國(guó)家發(fā)展改革委開始布置制定第二個(gè)監(jiān)管周期省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)的工作，并發(fā)布了《關(guān)于開展第二監(jiān)管周期電網(wǎng)輸配電定價(jià)成本監(jiān)審的通知》。在總結(jié)第一個(gè)監(jiān)管周期工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)展改革委組織對(duì)2015年制定的《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》和2016年制定的《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法(試行)》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2016〕2711號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《定價(jià)辦法》）兩個(gè)基本文件進(jìn)行修改完善。今年5月，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)了新修訂《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2019〕897號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《成本監(jiān)審辦法》），但新修訂的《定價(jià)辦法》卻遲遲沒(méi)有出臺(tái)。針對(duì)可能面臨的棘手問(wèn)題，筆者將做簡(jiǎn)單的分析和探討，希望對(duì)《定價(jià)辦法》修訂有所幫助。
目前省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法中
需要解決的幾個(gè)主要問(wèn)題
定價(jià)辦法如何與當(dāng)前的降電價(jià)政策協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題
近年來(lái)，國(guó)家推行降電價(jià)政策與輸配電價(jià)定價(jià)有關(guān)，近兩年來(lái)，主要降低了一般工商業(yè)銷售電價(jià)和輸配電價(jià)。降電價(jià)政策如何體現(xiàn)在第二輪輸配電價(jià)核定中？有二種不同的選擇，第一種是把兩項(xiàng)政策完全分開，像現(xiàn)在這樣同時(shí)執(zhí)行獨(dú)立輸配電價(jià)和降電價(jià)政策，這樣的話，定價(jià)辦法中可以不考慮降電價(jià)政策的影響；第二種是把降電價(jià)政策通過(guò)核減準(zhǔn)許收入實(shí)際上是核定準(zhǔn)許收益率的方式全部或部分融入到輸配電價(jià)定價(jià)辦法中，同時(shí)取消現(xiàn)行的降電價(jià)政策。如果降低一般工商業(yè)電價(jià)和輸配電價(jià)只是臨時(shí)性的政策，那么可按第一種思路處理；相反，如果當(dāng)前的降電價(jià)是國(guó)家長(zhǎng)期的政策選擇，那么應(yīng)該采用第二種思路。
兩種思路各有適用條件，操作起來(lái)也各有優(yōu)缺點(diǎn)，估計(jì)目前國(guó)家打算按第二種思路處理。假設(shè)按第二種思路處理，把當(dāng)前降電價(jià)政策融入到輸配電價(jià)定價(jià)辦法中，會(huì)出現(xiàn)許多新問(wèn)題；例如，第二輪降低一般工商業(yè)電價(jià)后，許多省電網(wǎng)公司出現(xiàn)虧損，這樣，準(zhǔn)許權(quán)益資本收益率就需要按負(fù)值確定。姑且不論這個(gè)結(jié)果會(huì)影響電網(wǎng)公司長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)源問(wèn)題，僅在定價(jià)辦法中如何表述就很困難，與其它政策法規(guī)如《電力法》中的有關(guān)條款也存在矛盾。
定價(jià)方法的問(wèn)題
目前我國(guó)輸配電價(jià)采用的“準(zhǔn)許成本加合理收益”定價(jià)方法其實(shí)不是定價(jià)方法，而是定價(jià)原則，真正的定價(jià)方法是投資回報(bào)率法。這種方法的核心是通過(guò)準(zhǔn)許投資回報(bào)率機(jī)制解決輸配電網(wǎng)建設(shè)的資金問(wèn)題，因?yàn)閲?guó)外輸配電網(wǎng)是私人投資，經(jīng)常和主要面臨的是投資不足問(wèn)題，政府管制機(jī)構(gòu)和政策必須釋放明確的投資信號(hào)吸引投資，才能保證盡可能減少輸電堵塞,保證供電可靠性。為什么現(xiàn)行定價(jià)辦法在加權(quán)的準(zhǔn)許收益率計(jì)算中，把債務(wù)稱作資本，同時(shí)把債務(wù)的成本即貸款利率不納入準(zhǔn)許成本而作為收益率核算，也是為了給銀行間接投資釋放清晰的投資信號(hào)。
在目前我國(guó)電力工業(yè)管理體制下，電網(wǎng)企業(yè)都是國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)強(qiáng)調(diào)政治和社會(huì)目標(biāo)，而不僅是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，2018年國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)的《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核辦法》（國(guó)資委令第40號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《考核辦法》）中規(guī)定，對(duì)中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核在突出效益效率的同時(shí)，突出“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，實(shí)業(yè)主業(yè)，國(guó)際化經(jīng)營(yíng)，服務(wù)保障或社會(huì)責(zé)任和問(wèn)責(zé)機(jī)制”，后面五個(gè)“突出”實(shí)際上降低了效益效率考核的權(quán)重。
目前國(guó)網(wǎng)、南網(wǎng)兩大電網(wǎng)公司都是中央企業(yè)，按照《考核辦法》，電網(wǎng)企業(yè)可以而且應(yīng)該不以獲得最大經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)而進(jìn)行投資，在這種情況下，這種基于投資回報(bào)率的定價(jià)方法及其機(jī)制就體現(xiàn)不出應(yīng)有的價(jià)值。實(shí)際上，這個(gè)定價(jià)方法也沒(méi)有真正執(zhí)行到位，比如政府批準(zhǔn)的準(zhǔn)許收益率僅在核價(jià)時(shí)用，實(shí)際的收益率與準(zhǔn)許收益率有什么差異？并沒(méi)有在執(zhí)行過(guò)程中評(píng)估和調(diào)整。
權(quán)益資本收益率的確定問(wèn)題
債務(wù)資本收益率水平參考同期人民幣貸款基準(zhǔn)利率確定，相對(duì)容易操作，也有科學(xué)依據(jù)。但是，權(quán)益資本收益率定在什么水平卻相對(duì)復(fù)雜。
現(xiàn)行《定價(jià)辦法》首先把權(quán)益資本按形成原因分為政策性有效資產(chǎn)和非政策性有效資產(chǎn)；然后規(guī)定，政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率按 1%核定; 非政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率按 10 年期國(guó)債平均收益率加不超過(guò) 4 個(gè)百分點(diǎn)核定；同時(shí)明確，首個(gè)監(jiān)管周期權(quán)益資本收益率可參考省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管周期前三年實(shí)際稅后凈資產(chǎn)收益率核定。
擬修訂出臺(tái)的辦法中提出按國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)確定的權(quán)益資本報(bào)酬率作為依據(jù)。現(xiàn)行《定價(jià)辦法》和擬修訂出臺(tái)的辦法對(duì)權(quán)益資本收益率的確定不僅在基本原則上不明確、甚至有錯(cuò)誤，而且很難操作。首先，權(quán)益資本收益率確定的依據(jù)是什么？當(dāng)然應(yīng)該是電網(wǎng)建設(shè)的實(shí)際需要。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明：如果電網(wǎng)堵塞嚴(yán)重，供電可靠性低和線路損耗大等，說(shuō)明電網(wǎng)投資不足，就應(yīng)該提高權(quán)益資本收益率，吸引更多投資改善目前的投資不足狀態(tài)；反之亦然。目前我國(guó)定價(jià)辦法中完全沒(méi)有明確權(quán)益資本收益率與電網(wǎng)生產(chǎn)能力狀態(tài)掛鉤這個(gè)原則，更沒(méi)有制定具體的規(guī)則。其次，如果按國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核辦法中規(guī)定的收益率標(biāo)準(zhǔn)確定權(quán)益資本收益率，第一，在因果關(guān)系上講不通，國(guó)家對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的準(zhǔn)許收益率管制應(yīng)該在先，國(guó)資委的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核應(yīng)該在后；否則，合理收益管制在制度上就沒(méi)有保證。第二，國(guó)務(wù)院國(guó)資委僅對(duì)中央企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，而中央企業(yè)如國(guó)家電網(wǎng)公司的權(quán)益資本收益率只有分解到各省后，才能用于省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)制定，其中還要考慮區(qū)域電網(wǎng)和專項(xiàng)輸電工程因素，如果沒(méi)有具體規(guī)則，操作起來(lái)也很困難。
定價(jià)效率或投資過(guò)剩控制機(jī)制問(wèn)題
國(guó)外管制定價(jià)政策經(jīng)歷了從主要解決投資不足問(wèn)題，到同時(shí)避免投資過(guò)剩，促進(jìn)投資均衡的過(guò)程。目前我國(guó)電力工業(yè)管理體制在一定程度上解決了投資不足問(wèn)題，定價(jià)目標(biāo)應(yīng)該主要瞄準(zhǔn)解決投資過(guò)剩問(wèn)題?，F(xiàn)行《定價(jià)辦法》中，從準(zhǔn)許成本和有效資產(chǎn)角度，按相關(guān)性，合規(guī)性對(duì)投資過(guò)剩做了初步和簡(jiǎn)單的排除，但這樣做還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，關(guān)鍵是要有足夠充分的利用率。
電力工業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，投資不足導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的損失非常大；同時(shí)，電力工業(yè)也具有資本密集特性，投資過(guò)剩導(dǎo)致電力工業(yè)設(shè)備閑置的損失也很大。發(fā)電利用小時(shí)數(shù)很能說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題，2018年火電行業(yè)總裝機(jī)容量114370萬(wàn)千瓦，全國(guó)火電設(shè)備平均利用小時(shí)數(shù)4361小時(shí)。如果發(fā)電利用小時(shí)提高500小時(shí)即達(dá)到4861小時(shí)，就只需要102606萬(wàn)千瓦的裝機(jī)容量，即可節(jié)約11764萬(wàn)千瓦的裝機(jī)容量，如果按3500元/千瓦的造價(jià)計(jì)算，可節(jié)約燃煤機(jī)組投資約4117.4億元。電網(wǎng)投資不足或過(guò)剩的評(píng)價(jià)相對(duì)困難，而且與用電特性聯(lián)系后具有較大的不穩(wěn)定性和不確定性，但是，考慮一定的前置性因素后，可以用變壓器負(fù)荷率和線路負(fù)荷率來(lái)計(jì)量、評(píng)價(jià)和考核。
總體上看，目前我國(guó)對(duì)電力設(shè)備利用率是否合理缺乏明確的判斷依據(jù)和控制措施，簡(jiǎn)單而被動(dòng)地滿足用電需求；不僅發(fā)電利用小時(shí)遠(yuǎn)低于技術(shù)合理值，省級(jí)電網(wǎng)的變壓器和線路負(fù)荷率也明顯低于技術(shù)合理值?，F(xiàn)行《定價(jià)辦法》基本上沒(méi)有考慮這個(gè)因素，擬修訂出臺(tái)的辦法提出對(duì)增量投資部分考慮利用率因素，“按照預(yù)計(jì)新增單位電量固定資產(chǎn)不高于上一監(jiān)管周期新增單位固定資產(chǎn)的原則核定”，這是一個(gè)很大的進(jìn)步，但是，只考慮增量不考慮存量不合適，不解決根本問(wèn)題，甚至?xí)绊懞侠淼耐顿Y。
不同地區(qū)差異的問(wèn)題
我國(guó)不同?。ㄊ?、區(qū)）電網(wǎng)結(jié)構(gòu)和投資規(guī)模，用電規(guī)模和結(jié)構(gòu)、用戶密度，以及影響電網(wǎng)輸配電成本的人文地理和自然環(huán)境因素差異較大，各省（市、區(qū)）目前電網(wǎng)生產(chǎn)能力滿足需要的狀態(tài)也有差異，這些因素綜合起來(lái)，導(dǎo)致不同?。ㄊ?、區(qū)）輸配電價(jià)定價(jià)結(jié)果差異很大。以上一輪監(jiān)管周期輸配電價(jià)定價(jià)結(jié)果為例，按區(qū)域分類，華東、華北、華中地區(qū)各?。ㄊ小^(qū)）的輸配電價(jià)高于西北、東北地區(qū)各?。ㄊ?、區(qū)）的輸配電價(jià)，輸配電價(jià)與平均銷售電價(jià)水平基本適應(yīng)。
按用戶分類，大工業(yè)用戶的基本電價(jià)按最大需量和變壓器容量?jī)煞N計(jì)費(fèi)方式，北京最高，天津最低；各電壓等級(jí)的電度輸配電價(jià)，上海、北京等地最高，而青海，山西、云南等地最低。一般工商業(yè)用戶各電壓等級(jí)的電度輸配電價(jià)，湖北最高，河北最低?？傮w上分析，各?。ㄊ?、區(qū)）輸配電價(jià)水平并沒(méi)有呈現(xiàn)出明顯的規(guī)律，比如，城市電網(wǎng)的用電量和用電密度相對(duì)較大，輸配電網(wǎng)投資相對(duì)較為節(jié)省，輸配電價(jià)理應(yīng)較低，但是，城市電網(wǎng)的輸配電價(jià)整體上卻明顯高于其它省電網(wǎng)，特別是西部地區(qū)各省電網(wǎng)；一般工商業(yè)輸配電價(jià)湖北電網(wǎng)明顯高于其它各省電網(wǎng)；同樣是城市電網(wǎng)，北京和天津的容量電價(jià)分別為最高和最低。可以推斷：不同?。ㄊ?、區(qū)）輸配電價(jià)水平的差異既與客觀的影響有關(guān)，也與各省對(duì)定價(jià)政策的選擇有關(guān)。
收益率的閉環(huán)機(jī)制問(wèn)題
2014年深圳輸配電價(jià)改革方案中提出利用平衡賬戶機(jī)制建立實(shí)際收益率與準(zhǔn)許收益率一致的閉環(huán)保證機(jī)制，2016年出臺(tái)的定價(jià)辦法中取消了平衡賬戶的說(shuō)法，雖然作為一章單獨(dú)提出了“ 輸配電價(jià)的調(diào)整機(jī)制”，但是，這種調(diào)整主要針對(duì)投資和電量?jī)蓚€(gè)參數(shù)變化，調(diào)整的對(duì)象是準(zhǔn)許收入，調(diào)整的方法是“平滑處理”。
首先，實(shí)際中可能還會(huì)有其它參數(shù)如折舊、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)的變化，投資和電量變化只是主要參數(shù)，不應(yīng)只局限于這兩個(gè)參數(shù)；其次，調(diào)整的對(duì)象不應(yīng)該是準(zhǔn)許收入而應(yīng)該是準(zhǔn)許收益率，準(zhǔn)確地說(shuō)是準(zhǔn)許權(quán)益資本收益率，因?yàn)閺亩▋r(jià)方法上看，準(zhǔn)許收入只體現(xiàn)合規(guī)性，不體現(xiàn)合理性；只有準(zhǔn)許權(quán)益資本收益率是唯一的反映收益合理性并可作為調(diào)整依據(jù)的客觀指標(biāo)；盡管實(shí)際的調(diào)整最后也體現(xiàn)在準(zhǔn)許收入的變化上，但是，所體現(xiàn)的邏輯關(guān)系不一樣。最后，“平滑處理”的內(nèi)涵不清楚，也不嚴(yán)謹(jǐn)，不宜作為一種利益調(diào)整方法。擬修訂出臺(tái)的辦法對(duì)這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有提出新的修改意見。
需要特別強(qiáng)調(diào)的是，如果僅從利益歸屬的角度看，對(duì)政府或其所代表的電力用戶和國(guó)有的省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)雙方而言，利益調(diào)整的意義確實(shí)不大。但是，為什么需要通過(guò)收入調(diào)整建立實(shí)際權(quán)益資本收益率與準(zhǔn)許收益率一致的閉環(huán)機(jī)制？最根本的原因是，閉環(huán)機(jī)制的缺乏可能會(huì)誘導(dǎo)企業(yè)的策略性行為，比如通過(guò)減少核價(jià)電量而得到更高的輸配電價(jià)，這樣做的結(jié)果會(huì)影響甚至破壞這項(xiàng)工作的基本秩序。
省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)方法的基本原理
為什么會(huì)產(chǎn)生這些問(wèn)題？如何分析和解決這些問(wèn)題？筆者認(rèn)為根本原因在于我們對(duì)輸配電價(jià)制定的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和方法掌握不夠有關(guān)。
政府管制定價(jià)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理
不論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，還是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，自然壟斷行業(yè)或企業(yè)生產(chǎn)商品的價(jià)格都由政府決定。政府定價(jià)有兩種基本方式，一種是行政定價(jià)，另一種是管制定價(jià)。行政定價(jià)指價(jià)格制定沒(méi)有事先制定的規(guī)則作為依據(jù)，由政府決策者根據(jù)當(dāng)時(shí)的需要決策，關(guān)鍵在定價(jià)結(jié)果。
管制定價(jià)指政府事先制定定價(jià)規(guī)則，然后完全根據(jù)規(guī)則而不是政府決策者意志確定價(jià)格；關(guān)鍵在規(guī)則。理論上，行政定價(jià)屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，而管制定價(jià)雖然決策主體也是政府而不是企業(yè)，但卻屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，因?yàn)轶w現(xiàn)了法制經(jīng)濟(jì)的核心精神。我國(guó)輸配電價(jià)改革以成本監(jiān)審辦法和定價(jià)辦法為基本依據(jù)，體現(xiàn)了從行政定價(jià)到管制定價(jià)的市場(chǎng)化改革精神。但是，由于我們對(duì)這種改革缺乏自覺(jué)和清醒的認(rèn)識(shí)，實(shí)際工作中，在管制定價(jià)中又經(jīng)常摻雜了行政定價(jià)的成分。比如不少省（市、區(qū)）對(duì)經(jīng)過(guò)成本監(jiān)審并按照定價(jià)辦法計(jì)算得出的輸配電價(jià)結(jié)果又提出降價(jià)的要求。
輸配電價(jià)水平的確定依據(jù)
近兩年國(guó)家連續(xù)兩次降低一般工商業(yè)電價(jià)10%，電網(wǎng)企業(yè)的收入大幅度降低，實(shí)際的輸配電價(jià)水平和權(quán)益收益率明顯降低。據(jù)有關(guān)資料，今年上半年國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司的權(quán)益收益率分別為1.73%和2.35%，已經(jīng)低于銀行貸款利率；從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，目前兩大電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)不在理性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。
近年來(lái)，伴隨電力市場(chǎng)改革和輸配電價(jià)改革的進(jìn)行，電價(jià)水平包括輸配電價(jià)水平引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。許多人經(jīng)常比較不同國(guó)家的電價(jià)水平，分析和說(shuō)明降低電價(jià)的合理性。其實(shí)，由于電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性，邊際成本隨著售電量增加而減少，因此，按社會(huì)福利（生產(chǎn)者福利與消費(fèi)者福利之和）最大化目標(biāo)，即短期邊際成本等于短期邊際收益或電價(jià)的規(guī)則，最優(yōu)的輸配電價(jià)水平肯定明顯低于平均成本；也就是說(shuō)，較低的輸配電價(jià)水平不僅是現(xiàn)實(shí)的，而且還是理論上最優(yōu)的。不過(guò)，與這種最優(yōu)的低電價(jià)水平相對(duì)應(yīng)的是電網(wǎng)企業(yè)處于虧損狀態(tài)，政府必然給予財(cái)政補(bǔ)貼，彌補(bǔ)虧損并使電網(wǎng)企業(yè)具備滿足需要的生產(chǎn)能力。因此，由于目前電網(wǎng)企業(yè)還有盈利，現(xiàn)有的輸配電價(jià)水平理論上還可以降低，當(dāng)然，政府同時(shí)需要提供更大的財(cái)政補(bǔ)貼。
20世紀(jì)80年代電力市場(chǎng)改革前，英國(guó)政府就根據(jù)這種理論采用低電價(jià)水平加高政府補(bǔ)貼的政策。不過(guò)，后來(lái)的實(shí)踐證明，正是長(zhǎng)期巨額的政府財(cái)政補(bǔ)貼，成為了英國(guó)政府實(shí)施電力市場(chǎng)改革的重要原因。實(shí)際上，由于政府無(wú)法提供長(zhǎng)期的巨額財(cái)政補(bǔ)貼，而且財(cái)政補(bǔ)貼本身也會(huì)產(chǎn)生另外的資源配置損失，因此，目前國(guó)外政府管制定價(jià)政策中并沒(méi)有采用這種理論上最優(yōu)的定價(jià)方法，而是采用以被管制企業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)利潤(rùn)為零為約束條件的社會(huì)福利最大化定價(jià)，即次最優(yōu)定價(jià)。比如直接按平均成本定價(jià)，由于平均成本高于邊際成本，這種定價(jià)的水平相對(duì)較高，但是，政府不需要承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼。這樣實(shí)際上政府管制電價(jià)水平的政策選擇上，有基于平均成本的高電價(jià)水平和基于短期邊際成本的低電價(jià)水平兩種選擇。從經(jīng)濟(jì)理論的角度，低電價(jià)水平更好；但在實(shí)際政策中，卻普遍選擇高電價(jià)水平。
管制定價(jià)目標(biāo)
與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)以資源優(yōu)化配置為唯一目標(biāo)不同，政府管制定價(jià)有利益調(diào)整目標(biāo)和資源優(yōu)化配置兩種基本目標(biāo)，也就是通常所說(shuō)的公平和效率兩種目標(biāo)可以選擇。準(zhǔn)確地說(shuō)，應(yīng)該是兩種基本目標(biāo)的組合選擇，因?yàn)檎豢赡苤豢紤]公平目標(biāo)，也不可能只考慮資源優(yōu)化配置目標(biāo)（這樣不需要政府定價(jià)，直接采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)即可）。
由于電力生產(chǎn)能力不足或過(guò)剩的損失都很大，國(guó)外政府管制定價(jià)目標(biāo)主要集中在資源優(yōu)化配置上。一方面要確保通過(guò)價(jià)格機(jī)制能夠吸引充分的資本投資，保證電力供應(yīng)義務(wù)；另一方面，又要避免投資過(guò)剩和生產(chǎn)能力過(guò)剩造成資源浪費(fèi)和閑置損失。兩種機(jī)制同時(shí)作用的結(jié)果使電力投資始終保持在一個(gè)變化范圍非常窄的平衡狀態(tài)，這種平衡有如“刀尖上的平衡”，非常難以實(shí)現(xiàn)，充分體現(xiàn)了政府管制定價(jià)的科學(xué)性和藝術(shù)性。
由于公平因素所形成的價(jià)格信號(hào)扭曲會(huì)導(dǎo)致相對(duì)更大的資源配置損失，國(guó)外政府管制電價(jià)政策中基本上不考慮公平性，公平性的考慮主要通過(guò)與電價(jià)政策并行的社會(huì)政策如普遍服務(wù)機(jī)制解決，即通過(guò)“明補(bǔ)”解決公平性問(wèn)題。目前我國(guó)電價(jià)政策中考慮的公平性因素太多，如一般工商業(yè)用戶和大工業(yè)用戶補(bǔ)貼居民用戶，結(jié)果產(chǎn)生了大量而被忽視的一般工商業(yè)用戶和大工業(yè)用戶抑制生產(chǎn)和居民用戶過(guò)度或浪費(fèi)用電的資源配置損失。
管制定價(jià)方法選擇
按照定價(jià)所依據(jù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想的不同，政府管制定價(jià)方法可以分為傳統(tǒng)成本定價(jià)方法與現(xiàn)代激勵(lì)定價(jià)方法兩大類;其實(shí)也是兩個(gè)階段,20世紀(jì)70年代前主要采用傳統(tǒng)成本定價(jià)方法,隨后產(chǎn)生了引入激勵(lì)相容機(jī)制的現(xiàn)代激勵(lì)定價(jià)方法；每個(gè)大類或階段又分為許多具體方法；不同方法在不同國(guó)家或地區(qū)又有不同的表現(xiàn)形式。
傳統(tǒng)成本定價(jià)方法建立在成本補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，具體方法主要分為三種：第一種是平均成本定價(jià)方法，第二種是投資回報(bào)率定價(jià)方法，這兩種方法主要在美國(guó)等國(guó)家使用，以會(huì)計(jì)成本為基本依據(jù)；第三種方法是長(zhǎng)期邊際成本方法，主要在法國(guó)使用，以經(jīng)濟(jì)學(xué)成本為基本依據(jù)。
現(xiàn)代激勵(lì)定價(jià)方法建立在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論等現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)上，不完全以生產(chǎn)成本為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，引導(dǎo)企業(yè)自主投資，避免投資不足和過(guò)剩投資，降低成本，提高效率，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和政府（社會(huì)）的激勵(lì)相容。這類方法主要有價(jià)格上限管制定價(jià)，收入上限管制定價(jià)和標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)模型等具體方法。
目前我國(guó)輸配電價(jià)提出的“準(zhǔn)許成本加合理收益”定價(jià)方法其實(shí)反映的是國(guó)外投資回報(bào)率定價(jià)方法的定價(jià)原則，所以本質(zhì)上屬于投資回報(bào)率定價(jià)方法。我國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)行的各省份燃煤電廠標(biāo)桿電價(jià)和分地區(qū)的風(fēng)電、光電標(biāo)桿電價(jià)本質(zhì)上吸收了國(guó)外標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)模型中的定價(jià)方法。目前增量配電網(wǎng)配電價(jià)格就采用價(jià)格上限定價(jià)方法。
改革建議
對(duì)于擬修訂出臺(tái)的管制定價(jià)辦法，在上面分析的基礎(chǔ)上，筆者提出以下建議。
政府要堅(jiān)持管制定價(jià)方式
目前省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)政策以《成本監(jiān)審辦法》和《定價(jià)辦法》為基本依據(jù),集中體現(xiàn)了管制定價(jià)的思路。但是，由于政府沒(méi)有自覺(jué)區(qū)分和運(yùn)用這兩種定價(jià)辦法，結(jié)果在推行管制定價(jià)改革的同時(shí)，又無(wú)意識(shí)地回到了行政定價(jià)的老路上。比如按《成本監(jiān)審辦法》和《定價(jià)辦法》測(cè)算得出的輸配電價(jià)結(jié)果在省級(jí)政府層面被簡(jiǎn)單地要求降低到某個(gè)水平或再降低多少，直接降低已經(jīng)批準(zhǔn)執(zhí)行的輸配電價(jià)等。
如同上面有關(guān)電價(jià)水平的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理分析中所指出的一樣，降電價(jià)本身是政府的政策選擇，關(guān)鍵是路徑或方式，筆者認(rèn)為，既然有《成本監(jiān)審辦法》和《定價(jià)辦法》，就要依據(jù)這兩個(gè)辦法降低電價(jià)，而不是仍然采用行政方式降低電價(jià)。比如通過(guò)降低權(quán)益資本收益率，或者通過(guò)降低折舊率，控制準(zhǔn)許成本范圍和標(biāo)準(zhǔn)等降低電價(jià)，而不是通過(guò)行政權(quán)力直接降低電價(jià)。政府管制定價(jià)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在自然壟斷商品定價(jià)領(lǐng)域的一個(gè)組成部分，符合中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的方向，應(yīng)該堅(jiān)持和完善。
調(diào)整省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)審批權(quán)
目前我國(guó)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)不僅由國(guó)家價(jià)格主管部門制定相關(guān)政策，主要是《成本監(jiān)審辦法》和《定價(jià)辦法》，還由各省級(jí)價(jià)格主管部門報(bào)國(guó)家價(jià)格主管部門審批。這種管理體制有利于全國(guó)統(tǒng)籌，但是，也可能造成相關(guān)政策不適用和定價(jià)結(jié)果不合理的問(wèn)題，甚至?xí)?duì)輸配電價(jià)改革產(chǎn)生不利影響。
我國(guó)電力市場(chǎng)改革就有這方面的教訓(xùn)，“五號(hào)文”后，我國(guó)電力市場(chǎng)改革由中央政府直接主導(dǎo)，結(jié)果不僅區(qū)域電力市場(chǎng)改革進(jìn)行不下去，直接交易市場(chǎng)也做不起來(lái)?！熬盘?hào)文”后，我國(guó)電力市場(chǎng)改革換了一種思路，電力市場(chǎng)改革的決策權(quán)從中央政府下放到了省級(jí)政府，中央政府只制定政策，即九號(hào)文件加六個(gè)配套文件，省級(jí)政府制定各省電力市場(chǎng)改革方案，并且組織實(shí)施，電力市場(chǎng)很快做起來(lái)，2018年全國(guó)電力市場(chǎng)成交電量比例近40%。
借鑒國(guó)內(nèi)外電力市場(chǎng)改革包括電價(jià)改革經(jīng)驗(yàn)，充分考慮我國(guó)國(guó)情，有必要對(duì)目前的省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)管理體制進(jìn)行改革，把定價(jià)政策與價(jià)格審批兩項(xiàng)權(quán)力在中央和省級(jí)政府兩個(gè)層面分開，國(guó)家價(jià)格主管部門只制定相關(guān)政策，主要是上述兩個(gè)辦法或者指導(dǎo)意見（同時(shí)負(fù)責(zé)區(qū)域電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電價(jià)格審批），省級(jí)價(jià)格主管部門制定執(zhí)行方案后報(bào)同級(jí)政府審批，并報(bào)國(guó)家價(jià)格主管部門備案。
如同地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的制定一樣，國(guó)家價(jià)格主管部門在制定省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)相關(guān)政策時(shí)，主要提出目標(biāo)任務(wù)和原則意見，如目前由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格司出臺(tái)的《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見》，盡可能給各省份留出根據(jù)省情自由選擇政策的空間，允許各省份有針對(duì)性地確定不同的定價(jià)目標(biāo)，采用不同的定價(jià)方法，給電網(wǎng)企業(yè)不同的準(zhǔn)許收益率等。
調(diào)整定價(jià)方法
考慮到目前我國(guó)并不需要通過(guò)價(jià)格信號(hào)吸引投資保障輸配電可靠性和效率，目前實(shí)行的投資回報(bào)率方法或“準(zhǔn)許成本加合理收益”辦法并沒(méi)有特別的針對(duì)性。
考慮到目前政府價(jià)格管制目標(biāo)的需要，可以有兩種方法可以采用：第一種是價(jià)格上限法，即規(guī)定省級(jí)電網(wǎng)平均輸配電價(jià)不超過(guò)政府希望控制的水平，同時(shí)，允許省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)在平均輸配電價(jià)不變的情況下制定分電壓等級(jí)和用戶類型的輸配電價(jià)，實(shí)現(xiàn)輸配電價(jià)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。當(dāng)然，政府同時(shí)要對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的輸配電服務(wù)質(zhì)量等提出要求。第二種是平均成本定價(jià)方法，仍然可適用現(xiàn)在的準(zhǔn)許成本核算規(guī)則，不過(guò)，把準(zhǔn)許收益部分用權(quán)益資本的機(jī)會(huì)成本和負(fù)債資本的財(cái)務(wù)成本表示。政府通過(guò)對(duì)權(quán)益資本成本的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)控制定價(jià)水平的目標(biāo)。這種定價(jià)方法充分地反映了國(guó)有企業(yè)特性。
明確取消輸配電價(jià)中的交叉補(bǔ)貼
目前我國(guó)定價(jià)目標(biāo)中較多地考慮了公平因素，明顯忽視了效率因素；對(duì)于資本密集的電力工業(yè)，這樣的價(jià)格政策的代價(jià)太大，而且本身也嚴(yán)重有損公平，如對(duì)居民電價(jià)的交叉補(bǔ)貼實(shí)際上產(chǎn)生了“窮人補(bǔ)貼富人”的效果，因?yàn)楦蝗擞秒姸?，享受的補(bǔ)貼也多。
2014年深圳輸配電價(jià)改革方案中將交叉補(bǔ)貼單獨(dú)列出，《定價(jià)辦法》提出了暫時(shí)擱置的意見。實(shí)際上，由于交叉補(bǔ)貼數(shù)額較大，第一輪輸配電價(jià)制定中各省份參照購(gòu)銷價(jià)差模式的做法把交叉補(bǔ)貼納入了輸配電價(jià)中，《定價(jià)辦法》與實(shí)際定價(jià)方法及結(jié)果并不一致。交叉補(bǔ)貼的危害和損失實(shí)在太大，建議在省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法中明確取消不同電壓等級(jí)不同用戶類型之間的交叉補(bǔ)貼，同時(shí)進(jìn)行居民階梯電價(jià)配套改革，對(duì)居民和農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼采用提高居民階梯電價(jià)中第二檔、第三檔電價(jià)的辦法解決，或者通過(guò)向全部電量征收交叉補(bǔ)貼基金或電價(jià)附加的方式解決。同時(shí)，在目前各省份特別困難用戶電價(jià)優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，通過(guò)以上渠道建立電價(jià)普遍服務(wù)基金，對(duì)真正需要補(bǔ)貼的特殊電力用戶直接發(fā)放補(bǔ)貼。
建立基于設(shè)備利用率的定價(jià)機(jī)制
準(zhǔn)許成本（折舊）和有效資產(chǎn)僅僅從相關(guān)性和合規(guī)性界定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在滿足這兩方面要求的條件下，利用率可以在很大的范圍內(nèi)變化。國(guó)外都有這樣的機(jī)制，對(duì)輸配電網(wǎng)設(shè)施的有效性基于利用率進(jìn)行判斷，并決定是否或按什么規(guī)則計(jì)入準(zhǔn)許成本和有效資產(chǎn)。
針對(duì)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)制定，建議由國(guó)家能源局及各省級(jí)能源監(jiān)管辦負(fù)責(zé)，設(shè)計(jì)一個(gè)反映省級(jí)電網(wǎng)設(shè)備利用率的綜合指標(biāo)，綜合指標(biāo)要結(jié)合省級(jí)電網(wǎng)資產(chǎn)或設(shè)備特點(diǎn)，比如以變壓器年負(fù)荷率和線路年負(fù)荷率為基礎(chǔ)，按資產(chǎn)比例加權(quán)計(jì)算確定。設(shè)備利用率綜合指標(biāo)要考慮一定的前置性，確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值，超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)值的資產(chǎn)全部計(jì)入準(zhǔn)許成本和有效資產(chǎn)；低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值，按比例計(jì)入準(zhǔn)許成本和有效資產(chǎn)。標(biāo)準(zhǔn)值的確定要充分考慮目前我國(guó)電網(wǎng)建設(shè)的實(shí)際需要，特別是堅(jiān)強(qiáng)電網(wǎng)和泛在電力物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的需要。
考慮到目前我國(guó)電網(wǎng)設(shè)備利用率不僅與電網(wǎng)企業(yè)有關(guān)，也與電力用戶有關(guān)。受兩部制電價(jià)執(zhí)行范圍窄、水平低和需求側(cè)管理不夠等因素的影響，我國(guó)省級(jí)電網(wǎng)年負(fù)荷率普遍較低，用電緊張、可靠性低和輸電堵塞與低設(shè)備負(fù)荷率同時(shí)存在。在這種情況下，要求電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)低設(shè)備負(fù)荷率的責(zé)任明顯不合理，建議先建立基于設(shè)備利用率的定價(jià)機(jī)制，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步實(shí)施隨著電力市場(chǎng)改革的進(jìn)行，基于發(fā)電利用小時(shí)的發(fā)電設(shè)備利用率問(wèn)題可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決；今后國(guó)家和省級(jí)價(jià)格主管部門和監(jiān)管部門要把注意力放在電網(wǎng)設(shè)備利用率和避免投資過(guò)剩上面，通過(guò)價(jià)格機(jī)制進(jìn)行約束和規(guī)范，促進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)和電力用戶提高利用效率，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的集約發(fā)展。
建立權(quán)益資本收益率的閉環(huán)機(jī)制
不管采用投資回報(bào)率或準(zhǔn)許成本加合理收益方法，不是平均成本法，都存在權(quán)益資本收益率的核準(zhǔn)及保證機(jī)制問(wèn)題。建議政府定價(jià)辦法中吸收原深圳輸配電價(jià)改革方案中提出的平衡賬戶辦法，還原政府管制定價(jià)的本質(zhì)，使省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)沒(méi)有動(dòng)機(jī)策略性地調(diào)整和選擇定價(jià)參數(shù)，能夠獲得事先確定的穩(wěn)定收益，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)模式和盈利模式的轉(zhuǎn)換，把重心集中到電網(wǎng)開放，電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)和為市場(chǎng)主體和電力用戶提供多種優(yōu)質(zhì)服務(wù)上。
本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2019年11期，作者系長(zhǎng)沙理工大學(xué)副校長(zhǎng)、教授。
