2019年年底，特斯拉在上海投產(chǎn)的消息燃爆了特斯拉的股價，但特斯拉的國內(nèi)同行們可能不會有馬斯克一樣的好心情。就在這個21世紀(jì)最后一個以“1”打頭的年份里，中國新能源汽車遭遇了十年來第一次產(chǎn)銷負(fù)增長。中國汽車工業(yè)協(xié)會公布的2019年銷量數(shù)據(jù)顯示，新能源汽車產(chǎn)銷完成124.2萬輛和120.6萬輛，同比分別下降2.3%和4.0%。這是自2009年大力發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)以來出現(xiàn)的首次年度下降。
很多行業(yè)內(nèi)的人士都表示，補(bǔ)貼大幅退坡等原因是本次產(chǎn)銷下降的主要原因。為鼓勵新能源車的發(fā)展，政府對新能源車行業(yè)采取了一系列支持性的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策，是指政府給予部分新興產(chǎn)業(yè)一定的稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼和其他非經(jīng)濟(jì)性的支持政策。作為新興行業(yè)，新能源汽車在起始階段，研發(fā)投入大，規(guī)模效應(yīng)難以顯現(xiàn)，國家給予部分支持性的政策，如電池補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、牌照便利等，原本無可厚非，但當(dāng)十年后，這個行業(yè)還不能“斷奶”獨立應(yīng)對市場競爭，離開產(chǎn)業(yè)政策就全行業(yè)困難，恐怕是當(dāng)年政策設(shè)計者始料未及。而這種尷尬也并不僅存在于新能源汽車領(lǐng)域。當(dāng)年傳統(tǒng)汽車行業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策也曾被指責(zé)頗多。國家政策強(qiáng)力傾斜于部分國內(nèi)汽車制造廠，包括高額的進(jìn)口關(guān)稅和市場換技術(shù)的合資政策，但都沒有培育出真正的全球競爭力。反倒是產(chǎn)業(yè)政策顧及不到的領(lǐng)域，如紡織、機(jī)電等產(chǎn)業(yè)為中國在全球市場中爭到了一席之地。
產(chǎn)業(yè)政策被后發(fā)經(jīng)濟(jì)體廣泛使用，被認(rèn)為是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)升級的重要法寶。日本通產(chǎn)省對日本電子、汽車等產(chǎn)業(yè)的扶植政策，被認(rèn)為對日本的經(jīng)濟(jì)奇跡居功至偉。中國作為后發(fā)經(jīng)濟(jì)體，使用產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展某些行業(yè)，有合理性。前面四十年，中國經(jīng)濟(jì)的快速增長、產(chǎn)業(yè)的不斷升級也證明了產(chǎn)業(yè)政策有效性。新能源車和其他一些行業(yè)顯示出的困難告訴我們，是時候?qū)Ξa(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行反思了。即使是日本，也在90年代進(jìn)行了深刻的反思，當(dāng)年成就日本經(jīng)濟(jì)奇跡的產(chǎn)業(yè)政策是不是隨后經(jīng)濟(jì)低迷的罪魁禍?zhǔn)住?000年日本各界認(rèn)為通產(chǎn)省已經(jīng)“完成了使命但喪失了功能”，通產(chǎn)省被改為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省，標(biāo)志著日本產(chǎn)業(yè)政策的重大轉(zhuǎn)型。
反思不是否定，而是弄清楚產(chǎn)業(yè)政策的邊界。筆者以為，從全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史看，產(chǎn)業(yè)政策至少有以下幾個邊界。
產(chǎn)業(yè)政策的適用邊界在于追趕型的后發(fā)經(jīng)濟(jì)體。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，有一種理論叫后發(fā)優(yōu)勢，指的是后發(fā)經(jīng)濟(jì)體可以通過學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體來避免各種彎路和探索成本。日本、德國和法國在戰(zhàn)后三十年里，都通過學(xué)習(xí)美國的產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗、承接下游產(chǎn)業(yè)鏈，獲得了一段快速增長的繁榮時期。產(chǎn)業(yè)政策正是后發(fā)經(jīng)濟(jì)體模仿政策的具體而微。后發(fā)經(jīng)濟(jì)體通過觀察先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)鏈，可以準(zhǔn)確判斷，哪些產(chǎn)業(yè)會有市場、哪些產(chǎn)業(yè)是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的下一階段，據(jù)此制定政策，重點傾斜某些行業(yè)。日本、德國、法國等國家在上世紀(jì)70年代后先后結(jié)束了高增長，后發(fā)優(yōu)勢理論給予的解釋是，這些經(jīng)濟(jì)體的學(xué)習(xí)階段結(jié)束了。在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上，我們很少看到產(chǎn)業(yè)政策能培育出新興產(chǎn)業(yè)。無論是上世紀(jì)八九十年的興起的信息經(jīng)濟(jì)，還是21世紀(jì)頭十年爆發(fā)的頁巖氣經(jīng)濟(jì)，都和產(chǎn)業(yè)政策沒有太多的關(guān)系，而由市場力量自發(fā)產(chǎn)生。在學(xué)習(xí)階段結(jié)束后，缺少了模仿對象，政府官員不可能比市場更聰明地了解哪些產(chǎn)業(yè)更具有前景。
產(chǎn)業(yè)政策資源配置的邊界在于宏觀和中觀，而非微觀。與市場機(jī)制一樣，產(chǎn)業(yè)政策也是一種配置資源的方式，可以使部分資源向某些行業(yè)傾斜，但這種資源配置方式很難做到微觀上的有效，即向具有競爭力的企業(yè)聚集。與市場機(jī)制的優(yōu)勝劣汰不同，產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)就是讓暫時不具備市場競爭力的企業(yè)活下去，政策的著眼點在于行業(yè)，而非企業(yè)。因此，有產(chǎn)業(yè)保護(hù)的行業(yè)里，往往魚龍混雜。新能源企業(yè)的制造商們過去幾年一直在抱怨，新能源汽車的補(bǔ)貼政策不合理，很多企業(yè)渾水摸魚，生產(chǎn)出無人購買的產(chǎn)品，用以騙取補(bǔ)貼。從長遠(yuǎn)來看，產(chǎn)業(yè)政策很難培育出有市場競爭力的企業(yè)，一則企業(yè)缺乏提升市場競爭力的動力，二則也不會有馬太效應(yīng)讓有優(yōu)勢的企業(yè)越來越大。當(dāng)然，我國也有把資源傾斜到具體某些企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，但結(jié)果同樣難以令人滿意，被扶植的企業(yè)更是缺乏市場競爭的能力。
產(chǎn)業(yè)政策是有資源邊界的。中國具有大政府的傳統(tǒng)，幾乎每個行業(yè)都想從財政補(bǔ)貼中分一杯羹，每個行業(yè)都會向政府“哭窮”，說自己的重要性。但產(chǎn)業(yè)政策不是沒有成本的。產(chǎn)業(yè)政策的成本，既有顯性的，也有隱性的。顯性的成本在于財政的負(fù)擔(dān)。每一個產(chǎn)業(yè)政策都要花費財政資源，無論是財政補(bǔ)貼，還是稅收減免。最近幾年里，我們時常聽到聲音，抱怨國內(nèi)的稅收負(fù)擔(dān)過重，不僅企業(yè)的稅收中，個人的很多經(jīng)濟(jì)資源也通過個稅、房產(chǎn)等方式流入各級政府的財政。為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，政府多次想方設(shè)法減稅降費。在財政資源更為緊張的情況下，產(chǎn)業(yè)政策也需要更加謹(jǐn)慎。地方債務(wù)問題一直被認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)的一頭潛在的“灰犀?！?，地方財政資源中恐怕有一部分就是在各種名目的產(chǎn)業(yè)政策中浪費掉的。政府的本質(zhì)責(zé)任在于社會責(zé)任，且在我國不存在政府破產(chǎn)機(jī)制，如果部分地方政府過多資源投入產(chǎn)業(yè)政策，可能產(chǎn)生嚴(yán)重的外部效應(yīng)。
2012年，中國經(jīng)濟(jì)總量超過日本，成為世界第二，從那時起，我國經(jīng)濟(jì)又高速增長了8年。雖然尚未進(jìn)入發(fā)達(dá)國家的序列，但以我國的體量，經(jīng)濟(jì)追趕階段大體已經(jīng)進(jìn)入了尾聲。追趕階段的結(jié)束，不僅意味著經(jīng)濟(jì)增長的速度要換擋，也意味著曾經(jīng)有效的經(jīng)濟(jì)刺激政策要失效了，產(chǎn)業(yè)政策如此，基建拉動可能也如此。如果我們不及時進(jìn)行反思，而是形成了路徑依賴，遇到經(jīng)濟(jì)問題就按照舊方抓藥，那么曾經(jīng)讓我們成功的經(jīng)驗，可能就是未來限制我們發(fā)展的束縛。
（作者為金融機(jī)構(gòu)資深研究人士）
