近幾年的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，難有第二個(gè)像電力一樣的行業(yè)承擔(dān)了明確、持續(xù)、高頻的降價(jià)任務(wù)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力之下，眾多企業(yè)用戶對(duì)電改的期待自然而然地聚焦到降電價(jià)（指工商業(yè)電價(jià)）上，不可避免地，圍繞降電價(jià)的爭議也日益激烈。正確地理解降電價(jià)，對(duì)于電力行業(yè)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展都具有重要意義。
5年來各方如何為降電價(jià)作貢獻(xiàn)
新年伊始，國內(nèi)電改圈對(duì)發(fā)電、電網(wǎng)和政府對(duì)降電價(jià)的貢獻(xiàn)展開了爭論。一份利用官方電價(jià)監(jiān)管報(bào)告整理的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：在近5年的降電價(jià)工作中，政府部門發(fā)揮了主導(dǎo)作用，發(fā)電企業(yè)充當(dāng)了主力軍，而電網(wǎng)企業(yè)則貢獻(xiàn)有限。數(shù)據(jù)本身肯定能反映出問題，當(dāng)然也有很多細(xì)節(jié)未被發(fā)掘，但無論如何，理解各相關(guān)主體在降電價(jià)中的貢獻(xiàn)方式都十分必要。
第一，發(fā)電企業(yè)。發(fā)電企業(yè)承擔(dān)最直接的降電價(jià)貢獻(xiàn)可謂當(dāng)仁不讓，一方面，發(fā)電成本是電價(jià)的大頭，另一方面供求持續(xù)寬松，而且發(fā)電企業(yè)確實(shí)有提供降價(jià)的空間。
發(fā)電企業(yè)對(duì)降電價(jià)的直接貢獻(xiàn)方式主要有四：
（1）參與市場化交易，無論在哪個(gè)地方的試點(diǎn)中，（相對(duì)）高成本的火電都是參與市場的發(fā)電側(cè)主力；
（2）降低火電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，這既針對(duì)未參與市場的電廠，也為市場化電量交易提供一個(gè)參照系（因?yàn)殡娏拷灰撞捎媒捣鶊?bào)價(jià)）；
（3）加大大范圍的資源消納，推進(jìn)跨省跨區(qū)交易使得低成本電源能夠獲得更多市場，當(dāng)然其中既有市場化交易，也有國家計(jì)劃和政府間協(xié)議；
（4）能源轉(zhuǎn)型和技術(shù)進(jìn)步的推動(dòng)，特別是可再生能源發(fā)電成本下降明顯，低成本可再生能源發(fā)電消納更多。當(dāng)然，還有一些間接的貢獻(xiàn)方式，比如通過一體化重組或市場協(xié)調(diào)來解決煤-電矛盾。
第二，電網(wǎng)企業(yè)。電網(wǎng)企業(yè)也有提供降價(jià)的空間，其貢獻(xiàn)主要來自兩個(gè)方面。
首先是輸配電價(jià)，第一輪輸配電價(jià)監(jiān)管主要解決了輸配電價(jià)的有無，盡管定價(jià)過程核減了許多主業(yè)無關(guān)成本，但從成本監(jiān)審到價(jià)格核準(zhǔn)仍存在許多問題，使得輸配電價(jià)降幅不及預(yù)期，落地執(zhí)行面臨困難，以至于有地方強(qiáng)行要求降輸配電價(jià)?，F(xiàn)有輸配電價(jià)更像是一個(gè)將電網(wǎng)企業(yè)利益兜住的保險(xiǎn)費(fèi)，整體而言并未對(duì)降電價(jià)產(chǎn)生太大貢獻(xiàn)，第二輪輸配電價(jià)監(jiān)管將在一定程度上解決一些問題。
其次是改革由電網(wǎng)執(zhí)行的一些政府定價(jià)政策，比如2016年改革二部制電價(jià)的執(zhí)行方式；2017年取消鐵路供電工程還貸電價(jià)，2018年取消臨時(shí)接電費(fèi)、變電站間隔占用費(fèi)、電力負(fù)荷管理終端設(shè)備費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目。盡管電網(wǎng)企業(yè)只是定價(jià)政策的執(zhí)行者，但由于是這些定價(jià)政策直接受益者，所以看作是其貢獻(xiàn)也完全可以。
第三，政府部門。政府的貢獻(xiàn)主要來自三個(gè)方面。
首先，取消或降低多種政府性基金和附加，比如2017年取消城市公用事業(yè)附加，減征國家重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫移民后期扶持基金。
其次，降低電力增值稅生產(chǎn)率，2018年5月在增值稅改革全面推開兩年后，電力行業(yè)迎來姍姍來遲的增值稅減稅，適用稅率為16%，2019年4月后降為13%。
最后，當(dāng)然也是最強(qiáng)力的，政府直接設(shè)定降價(jià)目標(biāo)：2018年明確要求降10%，2019年再次要求降10%，2020年放開全面規(guī)上企業(yè)進(jìn)入市場后，相應(yīng)將煤電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)改為基準(zhǔn)加浮動(dòng)電價(jià)，并要求電價(jià)只降不漲。
從上面可以看出，各方降電價(jià)的措施很多，而政府確實(shí)是降電價(jià)的主導(dǎo)者，無論是發(fā)電側(cè)的市場化交易、上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整，還是電網(wǎng)側(cè)的輸配電價(jià)和其他電價(jià)改革，都是政府決策、企業(yè)執(zhí)行。但更重要的問題在于：
第一，降電價(jià)的各類政策本身是否科學(xué)合理；
第二，降電價(jià)與市場化改革之間是什么關(guān)系；
第三，降電價(jià)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的真實(shí)貢獻(xiàn)如何。
如何理解5年來的降電價(jià)
從“讓利”主體視角很容易把握降電價(jià)的“成績”，但也容易讓各方陷入“功勞”爭奪上，但實(shí)際上，功勞還算不上，充其量算是苦勞。降電價(jià)的目的是支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，因此我們更關(guān)心降電價(jià)政策本身的科學(xué)性，以及降下來的電價(jià)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的真實(shí)效果。這恰是高質(zhì)量發(fā)展給降電價(jià)的最基本要求。如何才能準(zhǔn)確地理解這些問題呢？
第一，降電價(jià)絕不能止于“降”。
降電價(jià)政策成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一，既有國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的內(nèi)因，也有國外復(fù)雜環(huán)境的外因，從而兼具必要性和緊迫性。當(dāng)然，中國的工商業(yè)電價(jià)本身確實(shí)也高，但問題是怎么理解這個(gè)高。國內(nèi)學(xué)者做過不少中外電價(jià)比較，有說高，有說低，不一而足。如果僅為論證中國電價(jià)該升還是該降，那么這些比較很容易形成誤導(dǎo)，因?yàn)榉椒ú煌?、?duì)象不同、基準(zhǔn)不同，結(jié)論的參考價(jià)值便不具有絕對(duì)意義。實(shí)際上，最重要的電價(jià)比較基準(zhǔn)應(yīng)該是，跟自身制度條件相適應(yīng)的合理水平。因此，降電價(jià)必須要有目標(biāo)導(dǎo)向，不能“跟著感覺走”。而且，這個(gè)目標(biāo)導(dǎo)向與市場化改革應(yīng)保持一致。更不容忽視但容易被忽視的是，中國電價(jià)問題本質(zhì)上是結(jié)構(gòu)問題，且關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能，現(xiàn)有電價(jià)結(jié)構(gòu)已經(jīng)抑制了國內(nèi)需求釋放和消費(fèi)升級(jí)（這留待后話）。不以優(yōu)化電價(jià)結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向的價(jià)格水平調(diào)整，無異于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。
第二，行政式降電價(jià)與市場化降電價(jià)之間存在政策競爭關(guān)系。
行政式降電價(jià)力度強(qiáng)、見效快，但在電力市場化改革背景下，在還原電力商品屬性的方向下，這多少有些尷尬。更讓人無奈的是，在降電價(jià)上，無形之手確確實(shí)實(shí)跑不贏有形之手。一方面，對(duì)用戶而言，在降價(jià)預(yù)期形成后，能迅速享受到降價(jià)實(shí)惠才是關(guān)鍵，任何基于整體和長遠(yuǎn)利益的說辭都蒼白無力；另一方面，市場建設(shè)一直缺乏清晰藍(lán)圖，根本不具備跑贏有形之手的實(shí)力。但不管怎么說，行政降電價(jià)畢竟是政府之手在直接干預(yù)電價(jià)，即便初衷再好，再為形勢所迫，也只能作為權(quán)宜之計(jì)。昨日有形之手干預(yù)之后果，恰為今日問題之癥結(jié)。況且行政降電價(jià)雖然更容易被用戶感受，但也容易制造新的問題。中國需要電力行業(yè)通過降低電價(jià)來穩(wěn)定和支撐國民經(jīng)濟(jì)，但更需要一個(gè)與市場化程度和對(duì)外開放程度越來越高的國民經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的真正電力市場！所幸的是，行政降電價(jià)的政策空間已逐漸見底（但不代表其不會(huì)再加干預(yù)）。盡管強(qiáng)力的行政降電價(jià)給市場化改革已經(jīng)制造一些障礙，但市場重裝上路總好過半途而廢。
第三，降電價(jià)名義效果并不等于實(shí)體經(jīng)濟(jì)獲得有效支持。
電改5年來，電價(jià)名義下降3500億以上，實(shí)體經(jīng)濟(jì)肯定得到了輸血，但真實(shí)的扶持效果卻取決于若干其他因素。
（1）降價(jià)是否傳遞到終端用戶。無論是降電價(jià)過程中突顯的轉(zhuǎn)供電，還是改革政策推動(dòng)的售電側(cè)放開（獨(dú)立售電、增量配電等），均面臨共同的問題或風(fēng)險(xiǎn)，即降價(jià)被中間環(huán)節(jié)吃掉，無法充分傳導(dǎo)至終端用戶。
（2）降價(jià)是否真正流向了需要支持的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。愿意參與市場化的用戶往往對(duì)電價(jià)更為敏感，因此降價(jià)的配置會(huì)更有效率，但行政降電價(jià)則更像是普惠式紅包，必然使低效產(chǎn)業(yè)和企業(yè)享受到“搭便車”的好處。
（3）降價(jià)是否真正激勵(lì)企業(yè)投資經(jīng)營，抑或石沉大海。實(shí)際上，企業(yè)投資經(jīng)營的核心考慮是市場、勞動(dòng)和資本等。降電價(jià)可紓企業(yè)之困，但難樹企業(yè)之信心，除電力投入密集型行業(yè)外，指望降電價(jià)刺激企業(yè)振興并不切實(shí)際。根本上，降電價(jià)政策是配合企業(yè)融資、用工、審批等改革政策的配套支持政策。
真正的降電價(jià)紅利在哪里
從人頭上而不是從制度上要降價(jià)紅利，仍是計(jì)劃思維，走的是“征稅”加轉(zhuǎn)移支付的老路，說白了，就是電力在為其他行業(yè)輸血。當(dāng)然，這種邏輯的存在與電力行業(yè)仍是計(jì)劃體制為主的特征緊密相關(guān)。但既然我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)體制的弊端，將市場化定為目標(biāo)，那么在降電價(jià)的思路上是否也應(yīng)該有突破呢？我們首先要理解傳統(tǒng)體制下產(chǎn)生高電價(jià)的因素。
第一，計(jì)劃資源配置機(jī)制的低效。長期以來，中國的電力資源配置采用的計(jì)劃電量制，即發(fā)用電均采取計(jì)劃配給，與計(jì)劃電量給相適應(yīng)的是計(jì)劃定價(jià)。如此一來，電價(jià)既不反映電力供應(yīng)成本，也不反映電力給用戶帶來的實(shí)際價(jià)值。高效率機(jī)組出力不足，低效率機(jī)組卻能多發(fā)；高價(jià)值用戶多付電費(fèi)，而低價(jià)值用戶卻能過度浪費(fèi)。盡管目前在推進(jìn)電量市場化交易，但距離真正發(fā)現(xiàn)電力價(jià)格的機(jī)制仍有較大差距。市場供求錯(cuò)配是推高電價(jià)的直接原因。
第二，電力國有企業(yè)的治理低效。電力是國有資本集中的行業(yè)之一，這是歷史上國企戰(zhàn)略布局調(diào)整的自然結(jié)果，不過在市場環(huán)境和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管不健全的條件下，電力國企往往缺乏有效的外部約束，特別是處于自然壟斷環(huán)節(jié)的國企；同時(shí)由于現(xiàn)代企業(yè)制度和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)尚不夠完善，其投資經(jīng)營激勵(lì)往往會(huì)被扭曲，過分關(guān)注企業(yè)自身利益，從而使成本控制、經(jīng)營范圍、投資規(guī)模等方面決策偏離合理水平，難免引發(fā)許多受到詬病的問題。這構(gòu)成了推高電力成本的企業(yè)因素。
第三，歷史形成的電價(jià)交叉補(bǔ)貼。所謂電價(jià)交叉補(bǔ)貼，簡單地說就是，工商業(yè)用戶幫居民用戶承擔(dān)一部分電費(fèi)，表現(xiàn)為工商業(yè)電價(jià)高于居民電價(jià)。如果從供電成本角度看，反映成本結(jié)構(gòu)的電價(jià)關(guān)系應(yīng)該是工商業(yè)電價(jià)低于居民電價(jià)才對(duì)。成本關(guān)系與價(jià)格關(guān)系的倒掛產(chǎn)生了交叉補(bǔ)貼。在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期，高工商業(yè)電價(jià)很容易向市場傳導(dǎo)，所以電價(jià)高不高無所謂。但在經(jīng)濟(jì)增速換檔后，特別是經(jīng)濟(jì)持續(xù)承受下行壓力時(shí)，工商業(yè)用戶自然要想要算清這賬，交叉補(bǔ)貼收入來源負(fù)擔(dān)當(dāng)然是一個(gè)歷史因素。
第四，種類多樣的政府性基金及附加。一般提到政府性基金及附加，多指隨銷售電價(jià)一并征收的基金和附加，比如水利工程建設(shè)基金、水庫移民后期扶持基金等，往往有中央和地方之分，更知名的是可再生能源附加，此外還有17年取消的公用事業(yè)附加等。但基金和附加還不止這些，比如水電站的水資源費(fèi)、核電站的乏燃料處理基金、煤電和可再生能源發(fā)電的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金（僅征了一年半）等是加在發(fā)電成本中。此外，還有一些說不清道不明的，比如農(nóng)網(wǎng)還貸資金，其身份是政府性基金，但大多卻已并入輸配電價(jià)。盡管數(shù)額相對(duì)不大，但以各種名目征收的政府非稅收入仍是一個(gè)重要的政府因素。
第五，傳統(tǒng)稅制決定的電力增值稅。增值稅可能為很多人所忽略，而且感覺電力在減稅浪潮中也享受到了優(yōu)惠（盡管來得比其他行業(yè)晚一些），但相比歐美這兩個(gè)常被國內(nèi)學(xué)者拿來對(duì)比的地區(qū)，我們的電力稅負(fù)依舊偏高。首先，美國的電不交增值稅，電價(jià)中的綜合稅負(fù)（主要是直接稅）比例也低于中國；歐洲的電雖然交增值稅，但只是部分，只有居民電價(jià)要交，工業(yè)電價(jià)不用交。如此一看，中國的工商業(yè)電價(jià)承擔(dān)的增值稅重?fù)?dān)同樣是推高電價(jià)一個(gè)重要政府因素。
第六，有效經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的缺位與錯(cuò)位。無論是自然壟斷環(huán)節(jié)還是競爭性市場環(huán)節(jié)，均勻缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，無論是體制、機(jī)制，還是政策手段。許多已有的定價(jià)政策和征收方式也不合理，比如大用戶二部制定價(jià)規(guī)則和征收方式（當(dāng)然近年來已有變化）；甚至有的電價(jià)政策在沿用近40年前的規(guī)定。電網(wǎng)企業(yè)長期以來都在承擔(dān)了許多應(yīng)由政府承擔(dān)的監(jiān)管職能，但也因此降低了監(jiān)管的效能。此外，許多電力交易長期未納入任何監(jiān)管之下，比如數(shù)量眾多轉(zhuǎn)售電行為。凡此種種，都是提高用電成本的重要因素。
以上因素的共同作用形成了我國偏高的工商業(yè)電價(jià)。雖然我們可以把降電價(jià)的來源歸結(jié)到某個(gè)主體頭上，但卻無法把高成本的癥結(jié)歸結(jié)到哪個(gè)主體頭上。當(dāng)以主體為導(dǎo)向探究降電價(jià)的成績時(shí)，我們?nèi)f不能忽視對(duì)電力體制改革的重視。總之，降電價(jià)絕對(duì)不是一個(gè)“線性”問題，哪兒高，降哪兒，而是必須與電力體制改革融合在一起才能科學(xué)解決的問題。
推進(jìn)降電價(jià)工作融合入市場化改革政策。
綜合以上六個(gè)方面，行政降電價(jià)只覆蓋了其中兩個(gè)方面，分別針對(duì)政府部門涉電的稅收收入和非稅收入兩塊，是政府對(duì)市場的“讓利”，其他四個(gè)方面的進(jìn)展并不明顯，或者缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)性。整體來看，我們?nèi)匀狈⑿袠I(yè)改革、國企改革與政府改革有機(jī)銜接的統(tǒng)一政策體系，也就難怪乎行政降電價(jià)幾乎搶了電力體制改革的風(fēng)頭。降之有處，降之有道，降之有度，降之有效，是我們降電價(jià)工作需要遵循的原則。我們現(xiàn)在的降電價(jià)只做到了第一點(diǎn)，后三點(diǎn)還需要努力。
在“十三五”降電價(jià)政策漸入尾聲，政策重心需要向市場化政策體系回歸，必須警惕近幾年行政降電價(jià)政策產(chǎn)生的“路徑依賴”效應(yīng)，這會(huì)對(duì)市場化改革產(chǎn)生抑制作用，尤其是影響社會(huì)對(duì)市場化改革的信心。同時(shí)我們的電力體制改革工作也必須加強(qiáng)對(duì)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)思維的重視，只有將降電價(jià)工作融入市場化改革之中，我們才能真正將電價(jià)降到實(shí)處，國民經(jīng)濟(jì)才能真正獲得電改紅利，高質(zhì)量發(fā)展才不會(huì)成為空談。
（作者馮永晟為中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員）
