近幾年的供給側結構性改革中，難有第二個像電力一樣的行業(yè)承擔了明確、持續(xù)、高頻的降價任務。在經(jīng)濟下行壓力之下，眾多企業(yè)用戶對電改的期待自然而然地聚焦到降電價（指工商業(yè)電價）上，不可避免地，圍繞降電價的爭議也日益激烈。正確地理解降電價，對于電力行業(yè)和整個國民經(jīng)濟的高質量發(fā)展都具有重要意義。
5年來各方如何為降電價作貢獻
新年伊始，國內電改圈對發(fā)電、電網(wǎng)和政府對降電價的貢獻展開了爭論。一份利用官方電價監(jiān)管報告整理的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：在近5年的降電價工作中，政府部門發(fā)揮了主導作用，發(fā)電企業(yè)充當了主力軍，而電網(wǎng)企業(yè)則貢獻有限。數(shù)據(jù)本身肯定能反映出問題，當然也有很多細節(jié)未被發(fā)掘，但無論如何，理解各相關主體在降電價中的貢獻方式都十分必要。
第一，發(fā)電企業(yè)。發(fā)電企業(yè)承擔最直接的降電價貢獻可謂當仁不讓，一方面，發(fā)電成本是電價的大頭，另一方面供求持續(xù)寬松，而且發(fā)電企業(yè)確實有提供降價的空間。
發(fā)電企業(yè)對降電價的直接貢獻方式主要有四：
（1）參與市場化交易，無論在哪個地方的試點中，（相對）高成本的火電都是參與市場的發(fā)電側主力；
（2）降低火電上網(wǎng)標桿電價，這既針對未參與市場的電廠，也為市場化電量交易提供一個參照系（因為電量交易采用降幅報價）；
（3）加大大范圍的資源消納，推進跨省跨區(qū)交易使得低成本電源能夠獲得更多市場，當然其中既有市場化交易，也有國家計劃和政府間協(xié)議；
（4）能源轉型和技術進步的推動，特別是可再生能源發(fā)電成本下降明顯，低成本可再生能源發(fā)電消納更多。當然，還有一些間接的貢獻方式，比如通過一體化重組或市場協(xié)調來解決煤-電矛盾。
第二，電網(wǎng)企業(yè)。電網(wǎng)企業(yè)也有提供降價的空間，其貢獻主要來自兩個方面。
首先是輸配電價，第一輪輸配電價監(jiān)管主要解決了輸配電價的有無，盡管定價過程核減了許多主業(yè)無關成本，但從成本監(jiān)審到價格核準仍存在許多問題，使得輸配電價降幅不及預期，落地執(zhí)行面臨困難，以至于有地方強行要求降輸配電價?，F(xiàn)有輸配電價更像是一個將電網(wǎng)企業(yè)利益兜住的保險費，整體而言并未對降電價產(chǎn)生太大貢獻，第二輪輸配電價監(jiān)管將在一定程度上解決一些問題。
其次是改革由電網(wǎng)執(zhí)行的一些政府定價政策，比如2016年改革二部制電價的執(zhí)行方式；2017年取消鐵路供電工程還貸電價，2018年取消臨時接電費、變電站間隔占用費、電力負荷管理終端設備費等收費項目。盡管電網(wǎng)企業(yè)只是定價政策的執(zhí)行者，但由于是這些定價政策直接受益者，所以看作是其貢獻也完全可以。
第三，政府部門。政府的貢獻主要來自三個方面。
首先，取消或降低多種政府性基金和附加，比如2017年取消城市公用事業(yè)附加，減征國家重大水利工程建設基金、大中型水庫移民后期扶持基金。
其次，降低電力增值稅生產(chǎn)率，2018年5月在增值稅改革全面推開兩年后，電力行業(yè)迎來姍姍來遲的增值稅減稅，適用稅率為16%，2019年4月后降為13%。
最后，當然也是最強力的，政府直接設定降價目標：2018年明確要求降10%，2019年再次要求降10%，2020年放開全面規(guī)上企業(yè)進入市場后，相應將煤電上網(wǎng)標桿電價改為基準加浮動電價，并要求電價只降不漲。
從上面可以看出，各方降電價的措施很多，而政府確實是降電價的主導者，無論是發(fā)電側的市場化交易、上網(wǎng)電價調整，還是電網(wǎng)側的輸配電價和其他電價改革，都是政府決策、企業(yè)執(zhí)行。但更重要的問題在于：
第一，降電價的各類政策本身是否科學合理；
第二，降電價與市場化改革之間是什么關系；
第三，降電價對實體經(jīng)濟的真實貢獻如何。
如何理解5年來的降電價
從“讓利”主體視角很容易把握降電價的“成績”，但也容易讓各方陷入“功勞”爭奪上，但實際上，功勞還算不上，充其量算是苦勞。降電價的目的是支持實體經(jīng)濟，因此我們更關心降電價政策本身的科學性，以及降下來的電價對實體經(jīng)濟的真實效果。這恰是高質量發(fā)展給降電價的最基本要求。如何才能準確地理解這些問題呢？
第一，降電價絕不能止于“降”。
降電價政策成為供給側結構性改革的重要內容之一，既有國內經(jīng)濟發(fā)展形勢的內因，也有國外復雜環(huán)境的外因，從而兼具必要性和緊迫性。當然，中國的工商業(yè)電價本身確實也高，但問題是怎么理解這個高。國內學者做過不少中外電價比較，有說高，有說低，不一而足。如果僅為論證中國電價該升還是該降，那么這些比較很容易形成誤導，因為方法不同、對象不同、基準不同，結論的參考價值便不具有絕對意義。實際上，最重要的電價比較基準應該是，跟自身制度條件相適應的合理水平。因此，降電價必須要有目標導向，不能“跟著感覺走”。而且，這個目標導向與市場化改革應保持一致。更不容忽視但容易被忽視的是，中國電價問題本質上是結構問題，且關乎國民經(jīng)濟結構和經(jīng)濟發(fā)展動能，現(xiàn)有電價結構已經(jīng)抑制了國內需求釋放和消費升級（這留待后話）。不以優(yōu)化電價結構為導向的價格水平調整，無異于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。
第二，行政式降電價與市場化降電價之間存在政策競爭關系。
行政式降電價力度強、見效快，但在電力市場化改革背景下，在還原電力商品屬性的方向下，這多少有些尷尬。更讓人無奈的是，在降電價上，無形之手確確實實跑不贏有形之手。一方面，對用戶而言，在降價預期形成后，能迅速享受到降價實惠才是關鍵，任何基于整體和長遠利益的說辭都蒼白無力；另一方面，市場建設一直缺乏清晰藍圖，根本不具備跑贏有形之手的實力。但不管怎么說，行政降電價畢竟是政府之手在直接干預電價，即便初衷再好，再為形勢所迫，也只能作為權宜之計。昨日有形之手干預之后果，恰為今日問題之癥結。況且行政降電價雖然更容易被用戶感受，但也容易制造新的問題。中國需要電力行業(yè)通過降低電價來穩(wěn)定和支撐國民經(jīng)濟，但更需要一個與市場化程度和對外開放程度越來越高的國民經(jīng)濟體系相適應的真正電力市場！所幸的是，行政降電價的政策空間已逐漸見底（但不代表其不會再加干預）。盡管強力的行政降電價給市場化改革已經(jīng)制造一些障礙，但市場重裝上路總好過半途而廢。
第三，降電價名義效果并不等于實體經(jīng)濟獲得有效支持。
電改5年來，電價名義下降3500億以上，實體經(jīng)濟肯定得到了輸血，但真實的扶持效果卻取決于若干其他因素。
（1）降價是否傳遞到終端用戶。無論是降電價過程中突顯的轉供電，還是改革政策推動的售電側放開（獨立售電、增量配電等），均面臨共同的問題或風險，即降價被中間環(huán)節(jié)吃掉，無法充分傳導至終端用戶。
（2）降價是否真正流向了需要支持的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。愿意參與市場化的用戶往往對電價更為敏感，因此降價的配置會更有效率，但行政降電價則更像是普惠式紅包，必然使低效產(chǎn)業(yè)和企業(yè)享受到“搭便車”的好處。
（3）降價是否真正激勵企業(yè)投資經(jīng)營，抑或石沉大海。實際上，企業(yè)投資經(jīng)營的核心考慮是市場、勞動和資本等。降電價可紓企業(yè)之困，但難樹企業(yè)之信心，除電力投入密集型行業(yè)外，指望降電價刺激企業(yè)振興并不切實際。根本上，降電價政策是配合企業(yè)融資、用工、審批等改革政策的配套支持政策。
真正的降電價紅利在哪里
從人頭上而不是從制度上要降價紅利，仍是計劃思維，走的是“征稅”加轉移支付的老路，說白了，就是電力在為其他行業(yè)輸血。當然，這種邏輯的存在與電力行業(yè)仍是計劃體制為主的特征緊密相關。但既然我們已經(jīng)認識到傳統(tǒng)體制的弊端，將市場化定為目標，那么在降電價的思路上是否也應該有突破呢？我們首先要理解傳統(tǒng)體制下產(chǎn)生高電價的因素。
第一，計劃資源配置機制的低效。長期以來，中國的電力資源配置采用的計劃電量制，即發(fā)用電均采取計劃配給，與計劃電量給相適應的是計劃定價。如此一來，電價既不反映電力供應成本，也不反映電力給用戶帶來的實際價值。高效率機組出力不足，低效率機組卻能多發(fā)；高價值用戶多付電費，而低價值用戶卻能過度浪費。盡管目前在推進電量市場化交易，但距離真正發(fā)現(xiàn)電力價格的機制仍有較大差距。市場供求錯配是推高電價的直接原因。
第二，電力國有企業(yè)的治理低效。電力是國有資本集中的行業(yè)之一，這是歷史上國企戰(zhàn)略布局調整的自然結果，不過在市場環(huán)境和經(jīng)濟監(jiān)管不健全的條件下，電力國企往往缺乏有效的外部約束，特別是處于自然壟斷環(huán)節(jié)的國企；同時由于現(xiàn)代企業(yè)制度和內部治理結構尚不夠完善，其投資經(jīng)營激勵往往會被扭曲，過分關注企業(yè)自身利益，從而使成本控制、經(jīng)營范圍、投資規(guī)模等方面決策偏離合理水平，難免引發(fā)許多受到詬病的問題。這構成了推高電力成本的企業(yè)因素。
第三，歷史形成的電價交叉補貼。所謂電價交叉補貼，簡單地說就是，工商業(yè)用戶幫居民用戶承擔一部分電費，表現(xiàn)為工商業(yè)電價高于居民電價。如果從供電成本角度看，反映成本結構的電價關系應該是工商業(yè)電價低于居民電價才對。成本關系與價格關系的倒掛產(chǎn)生了交叉補貼。在經(jīng)濟高速增長時期，高工商業(yè)電價很容易向市場傳導，所以電價高不高無所謂。但在經(jīng)濟增速換檔后，特別是經(jīng)濟持續(xù)承受下行壓力時，工商業(yè)用戶自然要想要算清這賬，交叉補貼收入來源負擔當然是一個歷史因素。
第四，種類多樣的政府性基金及附加。一般提到政府性基金及附加，多指隨銷售電價一并征收的基金和附加，比如水利工程建設基金、水庫移民后期扶持基金等，往往有中央和地方之分，更知名的是可再生能源附加，此外還有17年取消的公用事業(yè)附加等。但基金和附加還不止這些，比如水電站的水資源費、核電站的乏燃料處理基金、煤電和可再生能源發(fā)電的工業(yè)企業(yè)結構調整專項資金（僅征了一年半）等是加在發(fā)電成本中。此外，還有一些說不清道不明的，比如農(nóng)網(wǎng)還貸資金，其身份是政府性基金，但大多卻已并入輸配電價。盡管數(shù)額相對不大，但以各種名目征收的政府非稅收入仍是一個重要的政府因素。
第五，傳統(tǒng)稅制決定的電力增值稅。增值稅可能為很多人所忽略，而且感覺電力在減稅浪潮中也享受到了優(yōu)惠（盡管來得比其他行業(yè)晚一些），但相比歐美這兩個常被國內學者拿來對比的地區(qū)，我們的電力稅負依舊偏高。首先，美國的電不交增值稅，電價中的綜合稅負（主要是直接稅）比例也低于中國；歐洲的電雖然交增值稅，但只是部分，只有居民電價要交，工業(yè)電價不用交。如此一看，中國的工商業(yè)電價承擔的增值稅重擔同樣是推高電價一個重要政府因素。
第六，有效經(jīng)濟監(jiān)管的缺位與錯位。無論是自然壟斷環(huán)節(jié)還是競爭性市場環(huán)節(jié)，均勻缺乏相應的經(jīng)濟監(jiān)管，無論是體制、機制，還是政策手段。許多已有的定價政策和征收方式也不合理，比如大用戶二部制定價規(guī)則和征收方式（當然近年來已有變化）；甚至有的電價政策在沿用近40年前的規(guī)定。電網(wǎng)企業(yè)長期以來都在承擔了許多應由政府承擔的監(jiān)管職能，但也因此降低了監(jiān)管的效能。此外，許多電力交易長期未納入任何監(jiān)管之下，比如數(shù)量眾多轉售電行為。凡此種種，都是提高用電成本的重要因素。
以上因素的共同作用形成了我國偏高的工商業(yè)電價。雖然我們可以把降電價的來源歸結到某個主體頭上，但卻無法把高成本的癥結歸結到哪個主體頭上。當以主體為導向探究降電價的成績時，我們萬不能忽視對電力體制改革的重視。總之，降電價絕對不是一個“線性”問題，哪兒高，降哪兒，而是必須與電力體制改革融合在一起才能科學解決的問題。
推進降電價工作融合入市場化改革政策。
綜合以上六個方面，行政降電價只覆蓋了其中兩個方面，分別針對政府部門涉電的稅收收入和非稅收入兩塊，是政府對市場的“讓利”，其他四個方面的進展并不明顯，或者缺乏內在的協(xié)調性。整體來看，我們仍缺乏將行業(yè)改革、國企改革與政府改革有機銜接的統(tǒng)一政策體系，也就難怪乎行政降電價幾乎搶了電力體制改革的風頭。降之有處，降之有道，降之有度，降之有效，是我們降電價工作需要遵循的原則。我們現(xiàn)在的降電價只做到了第一點，后三點還需要努力。
在“十三五”降電價政策漸入尾聲，政策重心需要向市場化政策體系回歸，必須警惕近幾年行政降電價政策產(chǎn)生的“路徑依賴”效應，這會對市場化改革產(chǎn)生抑制作用，尤其是影響社會對市場化改革的信心。同時我們的電力體制改革工作也必須加強對頂層設計和系統(tǒng)思維的重視，只有將降電價工作融入市場化改革之中，我們才能真正將電價降到實處，國民經(jīng)濟才能真正獲得電改紅利，高質量發(fā)展才不會成為空談。
（作者馮永晟為中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員）
