關(guān)于“十四五”能源發(fā)展的三點(diǎn)認(rèn)識
魯剛
（國網(wǎng)能源研究院有限公司能源戰(zhàn)略與規(guī)劃研究所所長）
當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國能源電力發(fā)展不確定性因素疊加累積，約束性條件增多趨緊，慣性發(fā)展模式可行空間逐步收窄，新挑戰(zhàn)、新條件和新機(jī)遇并存。貫徹落實(shí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，謀劃好“十四五”能源發(fā)展目標(biāo)、路徑和體制機(jī)制，對推動能源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、“兩個階段”戰(zhàn)略安排開好局具有重大意義。
一、奠定能源安全新戰(zhàn)略長遠(yuǎn)格局
我國能源政策發(fā)展史的一個基本經(jīng)驗(yàn)是，必須改變僅著眼于均衡當(dāng)時歷史格局，缺乏明確長遠(yuǎn)發(fā)展指導(dǎo)思想的政策制定方式；戰(zhàn)略的不清晰、不穩(wěn)定，將導(dǎo)致能源政策波動頻繁，各方在形成具體能源政策中缺少共同的目標(biāo)核心，影響協(xié)同。面對復(fù)雜多變的形勢，唯有立足能源安全新戰(zhàn)略看得更遠(yuǎn)，才能看清、錨定好“十四五”能源發(fā)展的方位。
能源安全新戰(zhàn)略是事關(guān)國家安全與發(fā)展全局的方略，能源發(fā)展要由支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性位置向超越能源一域的引領(lǐng)性發(fā)展調(diào)整。綜合下表所示典型國家和地區(qū)能源戰(zhàn)略演進(jìn)趨勢，能源戰(zhàn)略目標(biāo)和路徑具有超越能源一域的屬性，往往涵蓋政治、資源、金融、科技、生態(tài)、地緣和社會等多維度。與信息一樣作為基本要素的能源，在人類千年進(jìn)化史上出現(xiàn)了多輪類似“互聯(lián)網(wǎng)+”的“能源+”歷史階段，木炭、煤、油、氣、電的進(jìn)步均帶來革命性變化，推動著城市擴(kuò)張、工業(yè)發(fā)展、交通進(jìn)化。能源科技重大突破引領(lǐng)著每一輪工業(yè)革命乃至世界格局變化，其主要表現(xiàn)就是能源生產(chǎn)與消費(fèi)模式換代升級。
表 典型國家或地區(qū)能源戰(zhàn)略
（來源：國網(wǎng)能源院）
能源安全新戰(zhàn)略亟待全面縱深突破。能源安全新戰(zhàn)略提出五年多來，能源行業(yè)砥礪奮進(jìn)、加快轉(zhuǎn)型，能源發(fā)展關(guān)鍵指標(biāo)都有顯著進(jìn)步，但距離習(xí)近平總書記新發(fā)展理念、供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、生態(tài)文明、現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)等一系列指示要求還有較大差距。尤其當(dāng)前世界能源版圖出現(xiàn)重大變化，能源地緣政治發(fā)生深刻改變，全球經(jīng)濟(jì)政治格局大調(diào)整，保障能源可持續(xù)供應(yīng)、保障碳減排下的可持續(xù)發(fā)展權(quán)壓力增大，能源安全新戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)更為緊迫。能源屬重資產(chǎn)、技術(shù)密集，沉沒成本巨大，連鎖影響深遠(yuǎn)，保持一種更早突破發(fā)展路徑依賴的傾向性總體有利，因而面對內(nèi)外復(fù)雜局面，“十四五”的時間窗口意義更不同尋常。
“十四五”要奠定能源安全新戰(zhàn)略長遠(yuǎn)格局，為邁向2035乃至更遠(yuǎn)未來打通能源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展快車道。開放條件下以多元化能源供應(yīng)保障能源安全基礎(chǔ)上，堅(jiān)定依靠電氣化提升能源自給水平，進(jìn)一步深度替代傳統(tǒng)化石能源，穩(wěn)步推進(jìn)清潔低碳、安全高效能源體系建設(shè)，并為能源安全新戰(zhàn)略長遠(yuǎn)格局實(shí)施縱深突破。一是突破未來技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化瓶頸，堅(jiān)定加大科研投入與新產(chǎn)業(yè)新模式新業(yè)態(tài)培育，做好氫能、儲能等未來能源的技術(shù)攻關(guān)和高端產(chǎn)業(yè)化長期布局。二是突破能源基礎(chǔ)性位置，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革為主線，建立“能源+”基本格局，為產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價值鏈升級提供新動能，賦能經(jīng)濟(jì)增長，滿足人民群眾日益增長的對美好生活的向往。三是實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，抓住數(shù)字技術(shù)革命與能源革命融合歷史機(jī)遇，推動能源數(shù)字化、智慧化轉(zhuǎn)型，推動能源互聯(lián)網(wǎng)成為國家工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)主平臺之一，激發(fā)平臺型數(shù)字能源經(jīng)濟(jì)的活力和效益。四是突破當(dāng)前全球能源治理格局，以“一帶一路”油氣資源合作、能源互聯(lián)互通、前瞻技術(shù)研發(fā)聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)國際合作等方式，打造能源命運(yùn)共同體。
二、達(dá)成多維目標(biāo)統(tǒng)籌平衡
“十四五”能源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要處理好五方面關(guān)系。一是安全、低碳、經(jīng)濟(jì)性發(fā)展目標(biāo)之間關(guān)系?！笆奈濉逼陂g，保障能源安全的挑戰(zhàn)加大，降低用能成本成為社會普遍預(yù)期，生態(tài)環(huán)境資源約束愈發(fā)趨緊，而能源電力各環(huán)節(jié)普遍面臨成本上升局面，能源發(fā)展的“不可能三角”進(jìn)一步收縮，為可行解決方案留出的空間更小。二是化石能源與非化石能源關(guān)系。要用發(fā)展眼光看待提高新能源利用率等一系列挑戰(zhàn)，也需要正確認(rèn)識化石能源替代不等于化石能源與非化石能源的對立，協(xié)同互補(bǔ)才是共同出路。三是地域關(guān)系。各地區(qū)在能源流向、輸送能源品種、價格等方面往往有不同意見，并隨著本地承載力等條件變化而調(diào)整，反映了省間壁壘和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡不充分。四是能源產(chǎn)業(yè)間關(guān)系。以補(bǔ)貼為代表的產(chǎn)業(yè)培育方式本質(zhì)是政府特惠模式，存在政府選擇失靈或過度支持問題，可能引發(fā)產(chǎn)能過剩、低效率、其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)被忽視。五是上下游關(guān)系。能源轉(zhuǎn)型過程中一次和二次之間、源網(wǎng)荷之間出現(xiàn)效益分化，上下游企業(yè)苦樂不均，影響部分環(huán)節(jié)的可持續(xù)發(fā)展。
中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，必須從系統(tǒng)論出發(fā)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理方式，加強(qiáng)全局觀念，在多重目標(biāo)中尋求動態(tài)平衡。這為“十四五”能源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了方法論。毫無疑問，未來要在多重趨緊約束條件下依靠創(chuàng)新實(shí)施多目標(biāo)策略。重點(diǎn)之一是貫徹新發(fā)展理念，從全局出發(fā)，以更經(jīng)濟(jì)的方式保障能源安全和實(shí)現(xiàn)更高綠色發(fā)展水平，這需要發(fā)揮國家層面宏觀調(diào)控對各能源品種、能源運(yùn)輸體系的總體引領(lǐng)與協(xié)調(diào)作用。重點(diǎn)之二是系統(tǒng)結(jié)構(gòu)決定功能，核心需要發(fā)揮各行業(yè)“條”和地方政府“塊”的積極性以及微觀主體活力，充分發(fā)揮各自特定作用，特別是“塊”在促進(jìn)“條”上的融合作用。
開源節(jié)流并舉，節(jié)流要擺在首要位置。其一，受全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇放緩、中美經(jīng)貿(mào)摩擦等因素影響，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行承壓較大，要求能源行業(yè)加大挖掘存量力度，精準(zhǔn)投資做好增量。其二，我國單位產(chǎn)值平均能耗偏高，是世界平均水平的1.5倍。以我國的經(jīng)濟(jì)體量突破能源發(fā)展瓶頸，降低能源強(qiáng)度，推動經(jīng)濟(jì)增長與能源消費(fèi)脫鉤成為必由之路。節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略在“十四五”應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化。這實(shí)際是一場社會革命，需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能科技攻關(guān)、近零能耗建筑到工業(yè)余熱利用等生產(chǎn)生活方式的全方位變化。其三，充分挖掘需求側(cè)資源，降低發(fā)展投入。通過充分挖掘工業(yè)和空調(diào)負(fù)荷，預(yù)計(jì)2025年削峰潛力可達(dá)到6000萬千瓦左右。若東中部地區(qū)通過需求側(cè)響應(yīng)調(diào)減2%尖峰負(fù)荷，可減少電力缺口約1800萬千瓦，節(jié)省火電裝機(jī)投資約500億元。
按系統(tǒng)最優(yōu)提高源網(wǎng)荷儲協(xié)調(diào)發(fā)展。對于電力系統(tǒng)，以推動能源清潔發(fā)展、提升我國能源自給水平和降低全社會供應(yīng)成本為目標(biāo)，綜合考慮需求側(cè)響應(yīng)潛力，基于國網(wǎng)能源院GESP和NEOS軟件，初步測算表明：其一，能源安全仍離不開煤電的可持續(xù)發(fā)展，預(yù)計(jì)一定時期內(nèi)，在持續(xù)削減煤炭消費(fèi)總量下，仍有必要在系統(tǒng)中維持12.5~14億千瓦煤電裝機(jī)。其二，以更經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)更高綠色發(fā)展水平，宜推動新能源進(jìn)一步向東中部地區(qū)布局，不宜單純追求低棄能率。若“十四五”新能源利用率由95%降到92%，國家電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)可增加新能源發(fā)電量280億千瓦時，降低電力供應(yīng)總成本350億元。其三，需要完善價格機(jī)制，科學(xué)合理補(bǔ)償火電靈活性改造、儲能等各類靈活性資源參與系統(tǒng)調(diào)節(jié)所產(chǎn)生的成本，改變我國靈活性調(diào)節(jié)電源比重低的局面，以適應(yīng)大規(guī)模新能源發(fā)展的需要。其四，統(tǒng)籌考慮各區(qū)域的能源資源與需求，適應(yīng)新能源集中式與分散式的規(guī)?；l(fā)展需要，建立高效清潔的能源輸配體系，更好發(fā)揮電力系統(tǒng)在能源轉(zhuǎn)型中的核心作用，以及電網(wǎng)在電力系統(tǒng)中的樞紐平臺作用。繼續(xù)挖掘輸配電網(wǎng)存量資產(chǎn)效率效益，優(yōu)化提升電網(wǎng)大范圍資源配置能力，聚焦用戶需求、遵循供電可靠性差異化標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)配電網(wǎng)精益化發(fā)展。
國家頂層設(shè)計(jì)、區(qū)域能源協(xié)同發(fā)展、省域能源革命、城市綜合能源要做好銜接、各司其職。國家先后公布京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長江三角洲等多個區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，同時要求增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口的承載力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能。從全國來看，就需要圍繞區(qū)域功能定位，充分發(fā)揮大范圍能源資源優(yōu)化配置作用，針對不同地區(qū)稟賦特點(diǎn)和發(fā)展目標(biāo)，因地制宜發(fā)展區(qū)域能源。從區(qū)域協(xié)同發(fā)展來看，面向經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)的深刻改變，核心是圍繞中心城市和城市群，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移、環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、能源互聯(lián)互通布局、用能權(quán)和排污權(quán)等的協(xié)調(diào)。從一省來看，山西能源革命綜合改革試點(diǎn)（能源云）、內(nèi)蒙古現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)（生態(tài)能源）、青海清潔能源示范?。茉椿菝瘢┑葏⑴c的一系列研究工作表明，要從全局謀一域，要以一域服務(wù)全局，要加強(qiáng)對地方能源革命差異化路徑探索。從城市來看，城市智慧升級與能源變革愈發(fā)呈現(xiàn)雙軌融合態(tài)勢，構(gòu)建清潔、低碳、高效和智慧的城市能源系統(tǒng)是大型城市能源轉(zhuǎn)型趨勢。城市是各類能源消費(fèi)的聚集地，消費(fèi)了80%能源，產(chǎn)生了75%碳排放，以城市為中心開展綜合能源規(guī)劃的效益潛力巨大。例如，針對北京，以TIMES和CGE模型為內(nèi)核，構(gòu)建城市能源綜合規(guī)劃模型，初步測算表明，通過提升電氣化水平，2025年北京能源強(qiáng)度將達(dá)到1.15~1.21噸標(biāo)煤/萬元，較2015年下降約30%~34%。
推進(jìn)能源數(shù)字化、智慧化轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新發(fā)展能源互聯(lián)網(wǎng)，為破解多維目標(biāo)平衡挑戰(zhàn)、挖掘更大綠色發(fā)展效益提供新路徑。數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展使企業(yè)間的大規(guī)模協(xié)作成為可能。能源互聯(lián)網(wǎng)將開創(chuàng)一種新產(chǎn)業(yè)，形成一種新的生態(tài)關(guān)系和治理體系。這表現(xiàn)為多方之間發(fā)展的不平衡不充分關(guān)系轉(zhuǎn)化為共建共享共榮的協(xié)調(diào)一體關(guān)系，形成能源產(chǎn)業(yè)價值共創(chuàng)共享的合力，更有效促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化及投資、市場、規(guī)則等治理現(xiàn)代化，將以一種平臺型的數(shù)字能源經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，帶動產(chǎn)業(yè)升級、促進(jìn)能源革命。另一方面，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)成為影響全球競爭格局關(guān)鍵領(lǐng)域?！笆奈濉笔谴_立未來國家級工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)主平臺的關(guān)鍵窗口期。是否擁有工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，決定著企業(yè)和行業(yè)能否進(jìn)化到下一代的組織形態(tài)。能源領(lǐng)域必須走出一條具有自身獨(dú)特賦能規(guī)律的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)之路。其中，電網(wǎng)所具有的網(wǎng)絡(luò)物理特性將在能源數(shù)字化轉(zhuǎn)型中發(fā)揮愈發(fā)重要作用。
三、實(shí)現(xiàn)能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化
長期以來，各方對能源政策本身研究廣泛而深入，但對政策形成的過程還未引起足夠重視。能源產(chǎn)業(yè)是一個有機(jī)整體，對政策的協(xié)調(diào)性有很高的要求。政出多門、行業(yè)為中心的發(fā)展方式對能源戰(zhàn)略的有效實(shí)施增加了困難和挑戰(zhàn)。事實(shí)上，由于能源轉(zhuǎn)型節(jié)奏、能源管理體制演變、各行業(yè)市場化進(jìn)程和國企改革間缺乏整體協(xié)調(diào)，以及我國能源市場結(jié)構(gòu)與市場體系存在缺陷，單一政策往往導(dǎo)致行業(yè)間、上下游企業(yè)間發(fā)展不協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)發(fā)展空間與利益的沖突。此外，能源政策本應(yīng)更多立足長遠(yuǎn)，著眼長期不平衡不充分核心矛盾，但卻往往受當(dāng)時焦點(diǎn)問題或相關(guān)主體影響，難以壯士斷腕，難以治未病，難以一以貫之。這就不可避免出現(xiàn)政策滯后性、過度引導(dǎo)、偏重一隅等無序、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。
一個科學(xué)的政策形成機(jī)制將有效提升能源政策制定的合理性和有效性。在一定歷史時期，能源政策形成的方法、途徑、程序，以及主體表達(dá)意愿的方式都具有慣例化、規(guī)律性、制度性和穩(wěn)定性，是融合了國家意志和多方利益主體訴求的不斷反饋、調(diào)整、博弈、完善的動態(tài)復(fù)雜過程。這主要涉及政策問題的引入及主體的溝通、協(xié)調(diào)與決策幾個環(huán)節(jié)，核心是引入政策的制度資源有限性，以及政策制定者和各類影響者之間關(guān)系、互動途徑與方式。能源管理體制作為組織基礎(chǔ)，是影響能源政策形成機(jī)制科學(xué)性、有效性的根本所在，隨著我國政治、文化、經(jīng)濟(jì)體制、管理體制等向前演進(jìn)，需要與時俱進(jìn)。
貫徹黨的十九屆四中全會精神，“十四五”要完成能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化任務(wù)，奠定能源安全新戰(zhàn)略長遠(yuǎn)根基。一是“十四五”要立法先行，按照系統(tǒng)論，建立總體協(xié)調(diào)各能源品種和能源行業(yè)關(guān)系的基礎(chǔ)性、綜合性能源法，避免單一能源品種單行法影響能源發(fā)展的整體協(xié)調(diào)性，從源頭上保障能源政策有序形成與發(fā)展。
二是需要著力構(gòu)建市場機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的治理體系。一方面，創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，打破地區(qū)壁壘、行政壁壘、行業(yè)壁壘、市場壁壘，解決“九龍治水”問題，從整體上處理好中央與地方之間能源發(fā)展的關(guān)系，處理好行業(yè)之間的協(xié)同，處理好能源轉(zhuǎn)型節(jié)奏與能源安全、綠色低碳、經(jīng)濟(jì)性之間多目標(biāo)的統(tǒng)籌，處理好行政規(guī)制與矯正市場失靈的平衡。另一方面，回歸能源商品屬性，優(yōu)化財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策直接作用的能源治理思路，發(fā)揮市場對資源優(yōu)化配置的決定作用，提高能源市場化程度，放松市場準(zhǔn)入的所有制限制，放松政府對能源價格的行政管制，發(fā)揮價格反映能源資源稀缺程度、市場供求關(guān)系和環(huán)境成本作用。
三是加強(qiáng)政策形成機(jī)制的制度規(guī)范性和創(chuàng)新性建設(shè)。提高能源政策議題引入制度資源的充裕性，拓寬利益訴求的表達(dá)渠道，健全參與制度和披露制度，更好適應(yīng)未來復(fù)雜多變環(huán)境及市場主體多元化下政策需求，保障相關(guān)主體都能充分享有制度資源。統(tǒng)籌發(fā)揮協(xié)會協(xié)調(diào)、智庫支撐、媒體輿論、公眾民意監(jiān)督等各方作用；建立政策審查制度、責(zé)任追究制度、外界監(jiān)督評價機(jī)制，以及時動態(tài)調(diào)整政策；建立適當(dāng)?shù)闹贫?，在行業(yè)政策付諸實(shí)施前開展規(guī)范化、制度化的協(xié)同工作。
四是加強(qiáng)能源統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、智庫機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)學(xué)科建設(shè)，重點(diǎn)改變?nèi)齻€局面：其一，全面而有較高可信度的能源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足，特別是參與國際能源治理的數(shù)據(jù)話語權(quán)不足。其二，能源領(lǐng)域智庫機(jī)構(gòu)總量不足、力量分散、獨(dú)立性不夠，智庫和專家參與能源政策制定的規(guī)范化、制度化、正式化程度不夠。其三，更為綜合的能源基礎(chǔ)學(xué)科建設(shè)不足，尤其是能源互聯(lián)網(wǎng)、城市智慧能源、綜合能源、綠色金融、全球能源治理等需要全面加強(qiáng)。
四、結(jié)語
可以預(yù)期，“十四五”能源發(fā)展將更具新時代特征。需要注意的是，在加快能源轉(zhuǎn)型過程中，要保持對部分“過熱”技術(shù)產(chǎn)業(yè)布局低端化問題的清醒，避免重蹈卡脖子覆轍，要做好煤電因財(cái)務(wù)困境而裝機(jī)不足等重大潛在風(fēng)險(xiǎn)防范，要加快優(yōu)化調(diào)整高比例新能源下電力發(fā)展規(guī)劃方法、重要參數(shù)設(shè)置原則。更為重要的是，要瞄向未來能源產(chǎn)業(yè)，開展能源安全新戰(zhàn)略長期路線圖的頂層設(shè)計(jì)，并一以貫之。
原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2020年1月3日第1、2期
