回顧“十三五”前期的煤電政策導向，幾乎是“清一色”約束政策：嚴控新增產能、淘汰落后產能，限期完成升級改造，降低排放、降低煤耗、降低電價，煤炭去產能，放開發(fā)電計劃，力推市場交易等等，可謂利好不多利空多，煤電出現了“生存難、發(fā)展難”。到了2019年四季度，煤電政策導向出現微調，由“全面收緊”到“松緊搭配”。
根據國務院決定，2019年10月21日，國家發(fā)展改革委印發(fā)1658號文《關于深化燃煤發(fā)電上網電價形成機制改革的指導意見》，2020年執(zhí)行。文件看似非?！柏撁妗?，如將現行燃煤標桿電價改為“基準價+上下浮動”的市場化價格機制；下浮比例超過上浮比例5%，并特別強調“2020年暫不上浮”，確保工商業(yè)平均電價“只降不升”；明確“煤電價格聯動機制不再執(zhí)行”等等，確實會給煤電企業(yè)的經營環(huán)境帶來不利影響。但深入挖掘，辯證思考，其中也不乏一些“正能量”：一是首次確立了與煤電新的戰(zhàn)略定位相一致的“容量補償機制”，“兩部制電價”推行可期。業(yè)內外基本形成共識，煤電已由過去的“主體電源”，轉向近中期“基荷電源與調節(jié)電源并重”，再到長遠“調節(jié)電源”，為保障電力安全供應兜底，為全額消納清潔能源調峰，起到“壓艙石”作用，但其利用小時大幅下降，將越來越低于5000左右的核價利用小時。因此，現行的單一制電度電價，已不能適應能源清潔轉型背景下電力市場的新形勢、煤電的新定位。令人欣慰的是在文中“配套改革”部分首次明確“對于燃煤機組利用小時嚴重偏低的省份，可建立容量補償機制，容量電價和電量電價通過市場化方式形成”，成為本次煤電價改最大的一個亮點。近年來，云貴川、青海、寧夏、廣西等能源清潔大省的煤電幾乎成了備用電源，再加上低電價、高煤價的影響，煤電企業(yè)集體虧損，資不抵債，深陷困局?！皟刹恐齐妰r”的出臺，點燃了煤電企業(yè)的“希望之光”。
二是新電改下構建高比例消納清潔能源電力系統（市場）的實踐證明，發(fā)揮煤電“靈活性價值”要有政策保障。遼寧等東北區(qū)域進行了有益的探索，可望在全國推廣，真正形成由發(fā)電、電網、用戶共同參與的輔助服務市場。文中再次強調要“完善輔助服務電價形成機制。通過市場機制形成燃煤機組參與調峰、調頻、備用、黑啟動等輔助服務價格，以補償燃煤發(fā)電合理成本”?？梢灶A見，這一政策的完善，有利于提高煤電靈活性改造的積極性，也有助于未來煤電的長期生存。
三是將燃煤標桿電價改為“基準價+上下浮動”的市場化價格機制，從體制機制解決了產生煤電矛盾的基礎。煤電新的定價機制，改變了過去標桿電價長期固化、政府調價嚴重滯后的缺陷，也從運行體制機制上實現了“計劃電”到“市場電”的轉變，并與“市場煤”作了順承對接，有利于在發(fā)電側真正引入競爭機制、發(fā)揮電力市場在資源配置中的決定作用，有利于電價及時反映“兩個變化”——電力市場供求變化和發(fā)電燃料成本變化，也有利于促進煤、電上下游產業(yè)的協調發(fā)展。當然，這種定價機制比較適合山東、內蒙古、廣東、江蘇等煤電大省，而且對煤電企業(yè)來講，是“雙刃劍”，如何適應、運用新的市場定價機制，改善電力供求關系、降低燃料成本、提高競爭力成為關鍵。
四是煤電市場價格只限定“2020年暫不上浮”。這就預示著“十四五”有上浮不超過10%的可能，即使下浮也有“下限”控制，原則上不超過15%。當然，2020年加了一個“天花板”，受到了行政約束。但理性分析，2020年全國經濟下行壓力加大，電力供需仍是總體寬松，煤電電價市場化改革后，并不具備上漲的動能，只是會對電力供求緊張的局部區(qū)域或高峰時段的煤電企業(yè)報價產生負面影響。而且，文中要求“規(guī)范政府行為”，督促各地堅持市場化方向，對用戶和發(fā)電企業(yè)準入不得設置不合理門檻，在交易組織、價格形成等過程中，不得進行不當干預。
五是對“煤電價格聯動機制不再執(zhí)行”，不必太擔心。起始于2004年的煤電聯動政策，突然取消，引起了電力業(yè)內外的熱議，甚至讓煤電企業(yè)悲觀失望。其實，我個人理解，不必太擔心。首先，煤電聯動既然是一種“機制”，就不可能被取消。這就像人渴了要喝水、餓了要吃飯一樣，也像水漲船高的自然現象一樣，是一種“長在身上”的內在規(guī)律。因此，取消的是一項“政策”，而不是“機制”。其次，進入“十三五”，煤電聯動政策擱置不動，實際上成了“鏡中花”“水中月”。即使過去聯動時，也往往不及時、不到位。第三，如果說取消煤電聯動政策是關上“一扇窗”，新的市場定價機制則是開了“一道門”。因為煤電競價交易能分分鐘反映電力市場供求變化和發(fā)電燃料成本變化。燃料成本推動電價提高是一種內在要求，我們真正要關注的是不要讓電力市場嚴重過剩扭曲了成本、價格聯動的合理邏輯。近年來，煤電市場交易價格降幅收窄、出現上漲正是對煤炭高價的正常反應。
當然，上述煤電價改政策，國家發(fā)展改革委要求各省制定“細化實施方案”，各省能否全面地、非選擇性地貫徹落實，能否在“十四五”真正見效，改善煤電企業(yè)的政策環(huán)境，仍有待進一步觀察。我們煤電企業(yè)一方面要繼續(xù)積極反映合理訴求，增加國家與地方政策制定中的話語權，協助地方政府在實施方案中體現國家電改、價改初衷；另一方面也要認識到，“優(yōu)勝劣汰”“適者生存”是我國推進電力市場化改革、全球能源清潔轉型的必然結果，如何抓住政策、市場的“窗口期”，正確運用新的市場定價機制，改善電力供求關系，千方百計實現扭虧增盈仍是我們最重要的工作主旋律。
（作者：陳宗法，系中國華電集團有限公司副總法律顧問）
