“2002年廠網(wǎng)分開(kāi)，當(dāng)時(shí)全國(guó)輸配電價(jià)平均下來(lái)不到0.11元/千瓦時(shí)，現(xiàn)在已達(dá)到0.22元/千瓦時(shí)，南方電網(wǎng)的輸配電價(jià)甚至還高于0.22元/千瓦時(shí)。這對(duì)應(yīng)著多少錢(qián)呢？現(xiàn)在每年全社會(huì)用電量達(dá)到7萬(wàn)億千瓦時(shí)，其中通過(guò)國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)銷售的在6萬(wàn)億千瓦時(shí)左右，輸配電價(jià)上漲0.11元/千瓦時(shí)，相應(yīng)的總費(fèi)用就高達(dá)6600億元。那這些錢(qián)上哪去了？沒(méi)人能說(shuō)得清?！痹谌涨罢匍_(kāi)的“中國(guó)能源政策研究年會(huì)2019暨‘ 中國(guó)電力圓桌’第四季度會(huì)議”上，原中國(guó)電力投資集團(tuán)總經(jīng)理陸啟洲表達(dá)了對(duì)現(xiàn)行輸配電價(jià)改革的質(zhì)疑，“電網(wǎng)企業(yè)作為自然壟斷企業(yè)，其存在的合理性就是規(guī)模效益，即一家搞比多家搞對(duì)社會(huì)來(lái)講，其供電成本是最低的。但現(xiàn)實(shí)中這些特征并沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)?！?
作為2015年啟動(dòng)的新一輪電力體制改革的總體框架——“管住中間，放開(kāi)兩頭”的關(guān)鍵一環(huán)，輸配電價(jià)改革因條件相對(duì)成熟、推進(jìn)相對(duì)容易，成為此輪改革的重要突破口。早在2014年，輸配電價(jià)改革就已在深圳開(kāi)始試點(diǎn)。2017年，全國(guó)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革已經(jīng)全面完成。當(dāng)年的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在此基礎(chǔ)之上明確提出，要“推進(jìn)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革，合理降低輸配電價(jià)格”。但事與愿違，截至目前，輸配電價(jià)“不降反升”、成倍增長(zhǎng)，原因何在？
（文丨本報(bào)記者 賈科華 盧彬）
“17年來(lái)，每次電價(jià)調(diào)整，輸配電價(jià)就會(huì)提高一點(diǎn)，這一部分成本最終不但沒(méi)有降下來(lái)，反而成倍地翻了上去”
“電力體制改革的總目標(biāo)是讓電力回歸商品屬性?，F(xiàn)在的問(wèn)題出在什么地方呢？電力要回歸商品屬性，無(wú)論在技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上，還是在體制上，都是繞不開(kāi)電網(wǎng)企業(yè)的。”陸啟洲說(shuō)。
據(jù)記者了解，電網(wǎng)企業(yè)在電力系統(tǒng)中負(fù)責(zé)搭建電力輸送網(wǎng)絡(luò)，并收取相應(yīng)的“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”，類似于高速公路收取“過(guò)路費(fèi)”。此前電網(wǎng)的盈利路徑是賺取“差價(jià)”，即電廠首先將電力按照國(guó)家規(guī)定的價(jià)格賣(mài)給電網(wǎng)，然后再由后者按照國(guó)家規(guī)定的價(jià)格賣(mài)給用戶，電網(wǎng)作為“中間商”，通過(guò)購(gòu)銷差價(jià)獲得收入。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)電網(wǎng)企業(yè)“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”的核定是筆“糊涂賬”，負(fù)責(zé)定價(jià)的國(guó)家主管部門(mén)也不十分了解其具體構(gòu)成，這反過(guò)來(lái)影響了購(gòu)銷電價(jià)的制定。當(dāng)前輸配電價(jià)改革的核心便是厘清各類成本、把賬算清，進(jìn)而為發(fā)電廠和電力用戶的直接見(jiàn)面提供公平、合理、透明的價(jià)格信號(hào)，為電力價(jià)格的市場(chǎng)化鋪平道路。
基于此，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議針對(duì)輸配電價(jià)改革提出了“推進(jìn)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革，合理降低輸配電價(jià)格”的明確要求。但現(xiàn)實(shí)卻與此相反。“從上一輪電改到現(xiàn)在17年來(lái)，每次電價(jià)調(diào)整，輸配電價(jià)就會(huì)提高一點(diǎn)，這一部分成本最終不但沒(méi)有降下來(lái)，反而成倍地翻了上去。”陸啟洲說(shuō)。
與此形成鮮明對(duì)比的是，2002年、2018年發(fā)電企業(yè)平均上網(wǎng)電價(jià)分別約為0.356元/千瓦時(shí)和0.374元/千瓦時(shí)，幾無(wú)波動(dòng)。
“電力用戶要為規(guī)劃中的、還沒(méi)有投運(yùn)的線路付費(fèi)，這個(gè)事情很有爭(zhēng)議，也是導(dǎo)致輸配電價(jià)偏高的原因”
針對(duì)陸啟洲的發(fā)言，南方電網(wǎng)公司原總經(jīng)理鐘俊當(dāng)場(chǎng)給出回應(yīng)：“不增是不可能的”。
鐘俊說(shuō)：“大家可能還不知道，我國(guó)有堅(jiān)強(qiáng)的主電網(wǎng)，但我們的配電網(wǎng)很薄弱。這個(gè)事情，跟誰(shuí)說(shuō)，誰(shuí)也不會(huì)相信，但這是事實(shí)。所以，目前一般城市是搞不了智能電網(wǎng)的，因?yàn)樗麄儧](méi)這個(gè)基礎(chǔ)。因此，每年南方電網(wǎng)要投入1000億元用于電網(wǎng)改造，當(dāng)然這里面有一個(gè)投資效率的問(wèn)題，即900億元或800億元是不是就夠了？這就需要通過(guò)體制改革政策的落實(shí)來(lái)降低投資成本。但這些投資都會(huì)計(jì)入輸配電價(jià)，所以輸配電價(jià)每年還是遞增的，不增是不可能的。”
鐘俊進(jìn)一步指出，電網(wǎng)體量越來(lái)越大，其發(fā)展也越來(lái)越快，這是目前的整體形勢(shì)?！皯?yīng)該說(shuō)，現(xiàn)在的電網(wǎng)跟電力體制改革之前的電網(wǎng)是有區(qū)別的。另外，當(dāng)前國(guó)家電網(wǎng)正在建設(shè)的特高壓輸電線路還比較多，投資也比較大。在此背景下，這幾年國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司在核定輸配電價(jià)時(shí)，往往降不下來(lái)，因?yàn)殡娋W(wǎng)每年投入成本很高，這還未算人工成本的增加?！?
中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員范必指出，推漲輸配電價(jià)的主要因素是投資，但在目前的計(jì)算方式中，準(zhǔn)許成本的范圍過(guò)寬。據(jù)介紹，按照國(guó)家發(fā)改委2016年制定的《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》，電網(wǎng)企業(yè)規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額可按照不超過(guò)75%的比例算入折舊費(fèi)用，從而成為準(zhǔn)許成本的一部分。
“這種將規(guī)劃線路或設(shè)備都算作電網(wǎng)已發(fā)生的成本的情況，讓電力用戶負(fù)擔(dān)了額外的成本。”范必將這種現(xiàn)象類比為高速公路的通行費(fèi)，“相當(dāng)于這條路現(xiàn)在還沒(méi)有建，我還沒(méi)有走過(guò)，但我已經(jīng)要為這條道路付費(fèi)了。這意味著電力用戶要為規(guī)劃中的、還沒(méi)有投運(yùn)的線路付費(fèi)，這個(gè)事情很有爭(zhēng)議，也是導(dǎo)致輸配電價(jià)偏高的原因。”
“近日電網(wǎng)企業(yè)發(fā)文嚴(yán)控投資，對(duì)于輸配電價(jià)改革而言是好事。投資減少了，輸配電價(jià)就應(yīng)該同步降下來(lái)?！狈侗乇硎?。
另外，范必還指出，目前改革試點(diǎn)以省為單位，省內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一輸配電價(jià)，而非按照節(jié)點(diǎn)來(lái)計(jì)算?！斑@種計(jì)價(jià)方式忽略了不同距離間輸配電的成本差異，特別是增加了可再生能源、分布式能源等電力就近消納的成本?！?
“這些交叉補(bǔ)貼沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格測(cè)算和第三方監(jiān)督，企業(yè)申報(bào)之后就全部計(jì)入了輸配電價(jià)”
針對(duì)輸配電價(jià)改革出現(xiàn)的問(wèn)題，國(guó)家發(fā)改委也已開(kāi)始重新調(diào)整、細(xì)化定價(jià)政策。
2019年5月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局聯(lián)合修訂出臺(tái)新版《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法》，明確提出“電網(wǎng)企業(yè)未實(shí)際投入使用、未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)、重復(fù)建設(shè)等輸配電資產(chǎn)及成本費(fèi)用不列入輸配電成本”；2019年12月，國(guó)家發(fā)改委對(duì)上述《定價(jià)辦法（試行）》進(jìn)行修訂并征求意見(jiàn)，而根據(jù)目前的修訂版內(nèi)容，未明確具體投資項(xiàng)目和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、監(jiān)管周期內(nèi)無(wú)投運(yùn)計(jì)劃或無(wú)法按期建成投運(yùn)的，將無(wú)法再通過(guò)計(jì)入折舊費(fèi)用而成為準(zhǔn)許成本。
“既然我們的配電網(wǎng)薄弱，就應(yīng)該把投資更多地放在配電網(wǎng)，而不是再建許多西北到東南的特高壓。”中國(guó)社科院工經(jīng)所能源研究室主任朱彤直言，未來(lái)電力行業(yè)的轉(zhuǎn)型方向和創(chuàng)新將主要集中在配電側(cè)和用戶側(cè)，“我們應(yīng)該在能源轉(zhuǎn)型的框架下思考問(wèn)題。如果還按照傳統(tǒng)的思路，最后投得越多，可能就有越多的資產(chǎn)要面臨擱置、淘汰?！?
另?yè)?jù)業(yè)內(nèi)人士分析，過(guò)高的交叉補(bǔ)貼是導(dǎo)致輸配電價(jià)居高不下的又一個(gè)原因。
據(jù)了解，“交叉補(bǔ)貼”的存在與我國(guó)當(dāng)前的電價(jià)政策緊密相關(guān)。具體來(lái)講，居民用電量小，類似于“零售”；工業(yè)用電量大，類似于“批發(fā)”。各類商品的批發(fā)價(jià)格一般遠(yuǎn)低于零售價(jià)格。但考慮到民生問(wèn)題，我國(guó)制定的工商業(yè)電價(jià)遠(yuǎn)高于居民電價(jià)，即用較高的工商業(yè)電價(jià)來(lái)補(bǔ)貼城市居民和農(nóng)業(yè)低價(jià)用電。
上述人士表示：“從用電結(jié)構(gòu)來(lái)看，現(xiàn)有的交叉補(bǔ)貼已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實(shí)際需求。這些交叉補(bǔ)貼沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格測(cè)算和第三方監(jiān)督，企業(yè)申報(bào)之后就全部計(jì)入了輸配電價(jià)?！?
但是，目前出臺(tái)的輸配電價(jià)政策并未就厘清交叉補(bǔ)貼給出具體的解決方案，最新的修訂版《定價(jià)辦法（試行）》也僅有“逐步縮減”“合理測(cè)算”“妥善處理”等原則性表述。
毫無(wú)疑問(wèn)，未來(lái)輸配電價(jià)能否如愿進(jìn)入下行通道，將取決于電改的力度和深度。
評(píng)論：輸配電價(jià)不能總是一筆“糊涂賬”
文丨本報(bào)評(píng)論員
17年的時(shí)間，輸配電價(jià)從每千瓦時(shí)0.11元倍增至0.22元，綜合考慮這些年物價(jià)、投資、人工等諸多因素，這樣的漲幅是否科學(xué)？漲多少才算合理？為何只升不降？在充滿量化思維的電力領(lǐng)域，這卻是一道道無(wú)解之題。原因在于，輸配電價(jià)理應(yīng)包括什么，實(shí)際又包括什么，始終是一本“糊涂賬”。
需要肯定的是，實(shí)施輸配電價(jià)改革本身已經(jīng)是一個(gè)巨大的進(jìn)步。輸配電價(jià)改革實(shí)施前，電網(wǎng)企業(yè)左手從發(fā)電企業(yè)買(mǎi)電，右手把電賣(mài)給電力用戶，這一進(jìn)一出產(chǎn)生的購(gòu)銷差價(jià)，就成了電網(wǎng)企業(yè)的收入來(lái)源。換言之，“輸配電價(jià)”的概念并沒(méi)有對(duì)電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的制約。而根據(jù)2015年發(fā)布的“電改9號(hào)文”以及《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》的要求，輸配電價(jià)改革后，電網(wǎng)盈利將與購(gòu)售電差價(jià)脫鉤，轉(zhuǎn)而按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)實(shí)行總收入監(jiān)管。
“管住中間，放開(kāi)兩頭”是新一輪電力體制改革的基本路徑，而“管住中間”的核心抓手就是輸配電價(jià)改革，“管不住中間”，電改仍將是紙上談兵。只有厘清輸配電價(jià)，從機(jī)制上把電網(wǎng)“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”和發(fā)售電價(jià)區(qū)別開(kāi)來(lái)，才能真正釋放發(fā)電側(cè)、用電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電力價(jià)格，即“放開(kāi)兩頭”，讓電力市場(chǎng)化改革真正落地。
輸配電價(jià)迄今已歷經(jīng)兩輪改革，第一個(gè)監(jiān)管周期始于2017年，止于2019年。2019年年初，國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)第二監(jiān)管周期輸配電定價(jià)成本監(jiān)審，同年發(fā)布的《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法》（修訂稿）和《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》（修訂征求意見(jiàn)稿）可被視為首個(gè)監(jiān)管周期的經(jīng)驗(yàn)成果。透過(guò)兩份文件中的內(nèi)容，可以看到主管部門(mén)正在深入剖解電網(wǎng)企業(yè)成本，力圖算清這筆賬。
但現(xiàn)實(shí)卻并不理想。例如，輸配電價(jià)構(gòu)成中，最讓人摸不著頭腦的，莫過(guò)于交叉補(bǔ)貼。《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》（修訂征求意見(jiàn)稿）就此給出的解決方案是“結(jié)合電力體制改革進(jìn)程，合理測(cè)算政策性交叉補(bǔ)貼規(guī)模，妥善處理政策性交叉補(bǔ)貼問(wèn)題”。而這種原則性的、沒(méi)有切實(shí)執(zhí)行方案的表述透露出的信息是，如何厘清交叉補(bǔ)貼仍是一塊難啃的骨頭，缺少實(shí)現(xiàn)手段。
與此同時(shí)，輸配電價(jià)改革作為產(chǎn)業(yè)鏈條的中間環(huán)節(jié)，應(yīng)與發(fā)電側(cè)、售電側(cè)、需求側(cè)以及增量配電等其他改革環(huán)節(jié)相適應(yīng)。而在廣東電力現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)中，面對(duì)試點(diǎn)過(guò)程中暴露出的輸配未分離、固定的輸配電價(jià)機(jī)制與現(xiàn)行目錄電價(jià)銜接不暢的問(wèn)題，上述文件中對(duì)此也僅僅是提出了“結(jié)合實(shí)際情況可探索提出符合現(xiàn)貨市場(chǎng)需要的、具有一定彈性的分時(shí)輸配電價(jià)方案”，并無(wú)實(shí)際對(duì)策。
但從積極意義上講，上述重重難題在阻礙輸配電價(jià)改革的同時(shí)，也幫助改革者鎖定了未來(lái)改革的發(fā)力點(diǎn)和努力方向。
要理性看到的是，電力體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，政策制定需要綜合考量電網(wǎng)、政府、用戶的利害得失，多方統(tǒng)籌，急不得；但在電改不斷深化、規(guī)則逐漸科學(xué)的大背景下，過(guò)去遺留下來(lái)的“疑難雜癥”正在成為當(dāng)前和未來(lái)改革的障礙，亟待解決，拖不得；未來(lái)輸配電價(jià)能否按照國(guó)務(wù)院的要求如愿進(jìn)入下行通道，是檢驗(yàn)新一輪電改成功與否的關(guān)鍵所在，更是糊涂不得。
