12月9日，國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司（簡稱國家管網(wǎng)公司）在北京正式宣告成立。這是我國深化油氣行業(yè)改革、保障油氣安全穩(wěn)定供應的重大舉措，對于打破長期以來油氣行業(yè)高度壟斷經(jīng)營的局面，推進能源行業(yè)要素市場化配置，促進“產(chǎn)權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰”等，具有十分重要的意義，是我國天然氣行業(yè)市場化改革邁出的關鍵一步。值得注意的是，國家管網(wǎng)公司的組建工作千頭萬緒，資產(chǎn)、人員的剝離重組絕非易事。如何推動國家管網(wǎng)公司平穩(wěn)過渡，并真正順暢地運作起來，已成為當前行業(yè)關注焦點。
建立完善運營機制是當務之急
鐘焱
長期以來，我國采取由中石油、中石化和中海油三大國有石油公司負責運營全國天然氣管網(wǎng)的模式，并且取得了顯著成績。截至2018年，我國天然氣管道總里程近10.8萬千米，管輸能力超過3600億立方米。然而，這種由企業(yè)運營國家級管網(wǎng)的方式畢竟是企業(yè)行為，不是國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)運營管理行為；而且管網(wǎng)里程不斷增加和覆蓋范圍不斷擴大，對管網(wǎng)建設、運營和管理方式的要求不斷提高，新問題層出不窮，原有的運營和管理模式顯然已經(jīng)落伍，亟需改革現(xiàn)有的管網(wǎng)建設和運營模式，而成立國家管網(wǎng)公司恰好就是一種較好的解決方式。但國家管網(wǎng)公司首先要解決以下幾個問題：
天然氣保供責任劃分
首先，上游供氣企業(yè)作為主要的資源供應商，仍將承擔主要保供責任（季節(jié)調(diào)峰與月調(diào)峰）。
其次，相對于上游供氣主體所承擔的保供責任，國家管網(wǎng)公司應該承擔管道平穩(wěn)運營的責任。建議將部分與管網(wǎng)運營有關的儲氣庫劃歸國家管網(wǎng)公司，其余儲氣庫及接收站資產(chǎn)仍然歸上游供應企業(yè)，劃撥給國家管網(wǎng)公司的儲氣庫按照“準許成本加合理收益”核定成本，并在管輸費中收取儲氣設施使用費率。當然，還可以允許國家管網(wǎng)公司根據(jù)需要建設儲氣設施，新建儲氣設施的費用也應受國家監(jiān)管，且與管輸費單獨核算。制定專門的儲氣服務費，用戶可根據(jù)需求向國家管網(wǎng)公司購買儲氣服務。
最后，考慮到短期內(nèi)資產(chǎn)無法全部從中國石油、中國石化和中國海油劃轉(zhuǎn)至國家管網(wǎng)公司，建議由中國石油、中國石化、中國海油和國家管網(wǎng)公司共同承擔管網(wǎng)應急保障責任，待資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)完成后再由國家管網(wǎng)公司承擔相應責任。
容量預留和管容分配
國家管網(wǎng)公司成立后，上游企業(yè)勢必將已簽署的管道容量遷移到國家管網(wǎng)公司，這顯然對城市燃氣企業(yè)、市場新進入者不公平。目前的情況是中石油、中石化和中海油將管容占滿的可能性極大，即使其他企業(yè)找到了氣源，也會因為申請不到管容而無法實現(xiàn)把氣送到最需要的區(qū)域。應該說管網(wǎng)公平開放是針對全部的市場參與者，上游企業(yè)原有的氣量也要重新參與到管容分配中來，而不是僅僅針對富余的部分開放。
關于容量預留，根據(jù)美國、英國等國家的經(jīng)驗，在天然氣市場化改革進入到管網(wǎng)第三方準入階段改革期間，均要求原有的上游企業(yè)讓渡部分管網(wǎng)容量給予下游企業(yè)以及新的市場進入者。英國的做法是要求上游企業(yè)讓渡20%的份額給予其他企業(yè)，歐盟的做法是把管容的30%預留出來。因此，建議所有市場參與者重新分配管容。國家可以將現(xiàn)有主要的作業(yè)者容量予以保持，拿出其余10%—20%的份額來給予其他非中國石油、中國石化和中國海油的市場主體。未來再逐步降低上游企業(yè)所占管容比例并進一步釋放容量空間，最終只保留保民生部分容量。
關于管容分配?？紤]到上游企業(yè)的保供責任較大，建議在監(jiān)管機構的核準下，中石油、中石化和中海油的保供氣量可以豁免向第三方開放；剩余容量通過交易平臺進行市場化分配，過渡期結(jié)束后所有容量均采取市場化手段進行分配。傳統(tǒng)上，管容分配的原則主要有價高者得和“價格優(yōu)先、先到先得”兩種。就價高者得定價機制而言，氣源和容量如果都是競拍，對于托運方來說，價格如何順下去是主要挑戰(zhàn)。
同時，價高者得定價機制會導致國家管網(wǎng)公司獲得超額收益，這部分收益應該通過費率調(diào)整返回給用戶，但是政府是否具備這個監(jiān)管能力還是未知數(shù)；就價格優(yōu)先、先到先得定價機制而言，似乎更公平一些，因為對于惡意高價競拍主體，市場本身就具有懲罰機制。
管輸費應由單一費率制度變?yōu)閮刹恐?/strong>
目前，國內(nèi)天然氣管輸實行單一費率制度，即按不同運距制定不同檔次的費率標準，將管輸企業(yè)應收取的固定管輸費和變動管輸費均通過用戶實際使用的管輸量收回。此計算方法不太符合管道輸送業(yè)的特點，會造成用戶負擔不合理、管輸能力得不到充分利用等問題。國家管網(wǎng)公司即將成立，考慮到天然氣管道運輸過程中對容量和實際運輸量的需求不同，單一管輸費的方式已經(jīng)無法滿足未來國家管網(wǎng)公司的運營需要和天然氣市場的發(fā)展要求，為了保證管道設施基本回報不受市場波動影響，兼顧氣源競爭的公平性、提高管輸使用效率及合理控制費率水平，建立“兩部制”價格機制是一種較為現(xiàn)實的選擇。
“兩部制”更適應天然氣市場的需求，體現(xiàn)用戶與管輸企業(yè)權利與義務對等，用戶之間對管輸成本公平負擔，有利于充分利用管輸能力；而管輸能力的充分利用又有利于提高管輸系統(tǒng)負荷、降低單位輸氣量成本，進而降低管輸價格水平。與此同時，充分利用管輸能力也是國家管網(wǎng)公司取得合理投資回報的基礎。
運營信息披露應進一步透明公開
信息公開的目的是解決國家管網(wǎng)公司和用戶之間的信息不對稱，方便用戶據(jù)以制定天然氣購銷計劃、申請基礎設施服務，也方便監(jiān)管機構對天然氣基礎設施的使用情況進行監(jiān)管。目前，《油氣管道設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》規(guī)定剩余服務能力為保密信息，僅向國家能源局及其派出機構報送，向提出申請的上下游用戶披露，獲知該信息的上下游用戶承擔保密責任。實際上對剩余服務能力進行保密既不可行，也不合理。
國家管網(wǎng)公司成立后，首先，企業(yè)的天然氣管網(wǎng)等基礎設施的接入標準、輸送價格、申請接入條件、受理流程等信息相對穩(wěn)定，沒有必要每季度公布，但是應該在相關信息平臺上隨時可以查閱，有修改時才需要再次公布。其次，天然氣管網(wǎng)設施運營情況包括運營企業(yè)名稱、最大輸送能力、接收和分輸點等信息，相對穩(wěn)定而且沒有必要保密，應當由承運人在信息平臺予以公布而無須申請獲得。最后，剩余服務能力是滾動變化的信息，承運人應當每日公布，無需用戶申請獲得而且無需保密，以便用戶據(jù)以安排氣源和基礎設施服務采購計劃。
（作者系油氣行業(yè)從業(yè)者）
過渡期主管部門的協(xié)調(diào)保障必不可少
劉毅軍
國家管網(wǎng)公司9日正式掛牌成立，由此開始“開門辦公”，這里談談接下來的“三件事”。
第一件事：平穩(wěn)安全地過渡
國家管網(wǎng)公司正式掛牌成立是一次宣示，表明油氣管網(wǎng)等基礎設施改革正式落地，要“亮相”了，由“閉門籌備”轉(zhuǎn)向“開門辦公”。改革方案的落實，由于涉及多家大央企的大量資產(chǎn)、人員的剝離重組，需要一個過渡期，初步的看法是這個過渡期要1—2年，至少也要1年，整個社會要保持耐心、給予寬容。過渡期內(nèi)，不只是相關資產(chǎn)、人員按照市場規(guī)則依法逐步交付轉(zhuǎn)移到位；還有由于國家管網(wǎng)公司的成立，整個油氣資源配置方式發(fā)生根本性變化，全產(chǎn)業(yè)鏈上原來大量由企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)銜接的環(huán)節(jié)，現(xiàn)在將改由市場合同的形式進行銜接，任務艱巨，要經(jīng)過一年以上的時間，做“四季驗收”，特別是天然氣的保供考驗；同時，由于不同公司的油氣管網(wǎng)等基礎設施狀況、管理習慣、管理水平差異很大，交付轉(zhuǎn)移到位后如何保證平穩(wěn)安全運行，也需要留出時間穩(wěn)步推進。在此期間，政府相關部門的協(xié)調(diào)、保障只能加強，不能放松。
第二件事：上下齊心求生存
油氣管道等基礎設施，特別是天然氣干線管道現(xiàn)在還是一種高收益資產(chǎn)，這里的基本背景是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈2004年進入快速發(fā)展階段后，受經(jīng)濟快速發(fā)展拉動，天然氣市場持續(xù)近十年高速擴張，總體上天然氣處于需求“饑渴期”，主要管道負荷率較高，國家為鼓勵基礎設施投資、化解投資風險，政府對管輸定價時的投資回報率定的是過高的。主要生產(chǎn)商也存在通過管道環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移利潤的動力，保證了管道的收益。原油、成品油管道也類似。近年，政府開始下調(diào)天然氣管道的稅后全投資收益率，強化成本監(jiān)審，今后進一步下調(diào)收益率是大概率事件，這是由于經(jīng)濟可能面臨困難局面，降低用能成本是大局要求；煉油產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的調(diào)整，成品油市場今后可能持續(xù)下滑；天然氣產(chǎn)業(yè)鏈即使整體仍處于快速發(fā)展期，天然氣市場發(fā)展速度應進入10%以內(nèi)甚至更低；管網(wǎng)公司將統(tǒng)一負責全國油氣干線管網(wǎng)的建設，承擔主體責任，這需要大量的投資，真正賺錢的項目可能會減少。受這些大環(huán)境影響，管網(wǎng)等基礎設施收益面臨下行風險，國家管網(wǎng)公司是有生存危機的，在新的不利環(huán)境下，如何生存下來，是國家管網(wǎng)公司掛牌后就要面對的，需要上下齊心求生存。
第三件事：聚精會神謀發(fā)展
按照《中長期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》，到2025年，全國油氣管網(wǎng)規(guī)模將達到24萬公里，這幾年管網(wǎng)建設速度減慢，接下來的管網(wǎng)建設任務艱巨，管網(wǎng)公司要承擔主體責任，面臨籌集資金的壓力和經(jīng)營回報的壓力，只依靠管網(wǎng)等基礎設施的傳統(tǒng)經(jīng)營方式是不行的，以新思維、新模式做精、做好主業(yè)，同時需要謀求新的發(fā)展空間。隨著新科技革命的到來，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)并快速發(fā)展，基于管網(wǎng)等基礎設施的數(shù)字化、智能化發(fā)展及其經(jīng)營的平臺經(jīng)濟特征，凝聚公司戰(zhàn)略，牢牢抓住平臺經(jīng)濟發(fā)展的新機遇，將其納入核心業(yè)務，加大研發(fā)投入，創(chuàng)新商業(yè)模式，發(fā)展油氣能源平臺經(jīng)濟，并嫁接新產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新業(yè)態(tài)，使國家管網(wǎng)公司走上一條新時代的新道路。
（作者系中國石油大學（北京）教授）
防止上下游寡頭企業(yè)控股
李雷
長期以來，國內(nèi)85%左右的天然氣運輸管道里程和接近100%的地下儲氣庫設計庫容都被中石油、中石化、中海油等“三桶油”控制。產(chǎn)生這種寡頭壟斷的原因，包括管網(wǎng)設施建設初始投資量大、跨區(qū)域協(xié)調(diào)難度高以及存在前置行政審批限制等。但從整體看，這種行業(yè)寡頭縱向一體化控制油氣管網(wǎng)的情況，非常不利于天然氣產(chǎn)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，也不利于社會總福利的增加。因為行業(yè)寡頭會以滿足自身需求為管網(wǎng)建設的出發(fā)點，而不太顧及其他市場主體的使用需求，這容易使得管網(wǎng)設施建設步伐跟不上于市場總需求增長速度。相關數(shù)據(jù)也證明了這一點，截至2018年年底，中國建成的長輸天然氣管線總里程約為7.72萬千米，配氣管網(wǎng)總里程約為40萬千米，均遠低于美國同期的55萬千米和200萬千米的水平。從管網(wǎng)密度看，中國建成運行的長輸天然氣干線管道密度只有7.3米/平方千米，只相當于美國、法國、德國同期水平的1/8、1/9和1/10，運輸保障能力明顯不足。
此外，管網(wǎng)運營設施被寡頭壟斷，還容易造成市場主體競爭地位不平等的情況，使得管網(wǎng)利用機會難以實現(xiàn)均等化，限制了天然氣上下游市場的百花齊放和做大做強。再者，由于三大國家石油公司建設的主干管網(wǎng)各自運行，沒有完全實現(xiàn)互聯(lián)互通，因而有重復建設的風險，也不利于發(fā)揮資源互補及實現(xiàn)調(diào)峰調(diào)谷等作用。
此次，國家管網(wǎng)公司正式成立，對于加快實現(xiàn)運天然氣行業(yè)運銷分離、促進運儲基礎設施建設和運轉(zhuǎn)的效率提升、保障行業(yè)公平有序競爭、推動天然氣價格市場化改革等，具有十分重要的作用。
一方面，國家管網(wǎng)公司的成立，將有助于天然氣行業(yè)上、中、下游實現(xiàn)職能分化，處于自然壟斷環(huán)節(jié)的中游運儲設施建設運營領域?qū)⒏呌诠媸聵I(yè)化，而處于市場競爭環(huán)節(jié)的上游勘探開采和下游銷售使用領域等將會吸引更多市場主體加入，有助于加快形成公平競爭市場環(huán)境，促進行業(yè)整體供能保障能力的提升。
另一方面，國家管網(wǎng)公司的成立，將會使油氣管網(wǎng)運儲設施的建設和運營更加專業(yè)化，其可以通過吸引更多社會資本的加入，擴大管網(wǎng)投資規(guī)模、加快建設步伐，從而滿足更廣泛和更大量的運儲需求。再者，國家管網(wǎng)公司的成立還有助于“放開兩頭、管住中間”的天然氣價格改革目標實現(xiàn)，因為其可以將管輸價從門站價中剝離出來，從而為放開氣源價和終端銷售價的市場定價奠定好基礎。
行百里者半九十。國家管網(wǎng)公司的成立，是我國天然氣行業(yè)市場化改革和國家油氣體制改革邁出的關鍵一步，但后面絕非坦途，其還面臨著股權合理配置、資產(chǎn)邊界清晰劃分和運儲費率依法確定等多重現(xiàn)實問題。下一步，還需要行業(yè)有關監(jiān)管部門、“三桶油”及企業(yè)自身等幾個方面共同發(fā)力，不斷推進國家管網(wǎng)公司治理體系和治理能力的優(yōu)化，才能確保企業(yè)發(fā)展蹄疾步穩(wěn)，才能有助于達到改革初衷。
首先，要加快完善《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》（國能監(jiān)管〔2014〕84號），科學制定對國家管網(wǎng)公司的運儲監(jiān)管措施，確保監(jiān)管工作有據(jù)可依。其次要合理配置公司的股權架構。美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）出臺法規(guī)禁止管道運輸公司和經(jīng)營天然氣業(yè)務的公司（包括天然氣生產(chǎn)商或銷售商）交叉持股，以防止管道運輸企業(yè)濫用自然壟斷優(yōu)勢地位，操縱價格或者限制管網(wǎng)其他使用者公平進入。這一有效經(jīng)驗應該被吸收到國家管網(wǎng)公司治理體系的優(yōu)化中。要防止上下游寡頭企業(yè)在國家管網(wǎng)公司中控股，以免出現(xiàn)改革“換湯不換藥”的情況。再者，要建立科學的容量預留和管容分配體系，著重保障各類市場主體公平使用管網(wǎng)設施的權利。另外，還要完善天然氣管輸費率制度，合理確定費率，建立不容易隨上下游市場價格波動而擺動的管輸價格體系，達到管輸成本公平負擔的目的。
可以堅信，只要堅持完善相關監(jiān)管制度，不斷優(yōu)化公司治理架構，突出輸配事業(yè)的社會公益屬性，國家管網(wǎng)公司的發(fā)展將漸入佳境，國內(nèi)天然氣行業(yè)的市場化改革也將行穩(wěn)致遠。
（作者供職于國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)展研究中心）
先要落實資金投入
姜勇
12月9日，國家管網(wǎng)公司掛牌成立，核心任務就是管道建設。從1958年中國自建第一條長輸管道開始，到2018年60年間總計建成長輸油氣管道13.6萬千米 (不含中國臺灣省)，按《中長期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》， 2025年管網(wǎng)里程將達24萬千米，換言之，從現(xiàn)在開始6年內(nèi)要建設至少10萬千米，年均1.67萬千米。
以天然氣管道為例，到2025年，規(guī)劃建成天然氣管道16.3萬千米,截至2018年，只有約7.7萬千米，也就是說，還有一倍以上的管道沒建。據(jù)國金證券測算，不含征地拆遷補償費的管道每公里造價為1323萬元，再建8.8萬千米意味著需要在6年內(nèi)集中連續(xù)投入至少1.33萬億元。
國家管網(wǎng)公司預計估值在3000億至5000億元，如果讓一家新成立的公司背負自身資產(chǎn)規(guī)模3倍以上的銀行貸款，這不會是一件令人開心的事，資產(chǎn)負債率會很高。油氣管道建設投資回收期樂觀的話是建成投產(chǎn)后有收益的15年-20年，按《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法(試行)》規(guī)定，天然氣管道運輸?shù)臏试S收益率為稅后全投資收益率8%。
在這種情況下，管道大建設需要的上萬億元天量資金的短期內(nèi)集中投放，單純靠國家財政撥款和銀行貸款是不樂觀的，建議靠以下“三條腿”走路：
國資直投。一是“三桶油”除管道資產(chǎn)入股外以現(xiàn)金增資入股國家管網(wǎng)公司。二是國家社?；鹑牍伞Ｔ缭趲啄昵芭e辦的“油氣管道合作座談會”上，全國社會保障基金理事會副理事長王忠民就針對投資中石油西三線管道表示：“中石油是社?；鸬淖罴淹顿Y標的。監(jiān)管社?；鸬牟块T規(guī)定，社?；鹂捎每傎Y產(chǎn)的20%做直接投資，直接投資的渠道只有央企。因此中石油是我們最好的投資標的?！爆F(xiàn)在成立國家管網(wǎng)公司了，這種無風險的穩(wěn)定收益正好適合社?；鹬蓖叮鶕?jù)2019年7月發(fā)布的《2018年全國社會保障基金理事會社?；鹉甓葓蟾妗?，截至2018年末，社?；鹳Y產(chǎn)總額22353.78億元，20%為4470億元。三是其他國有企事業(yè)單位注入現(xiàn)金持股。誠通金控、國新投資分別持有中石油A股股份總股本的0.53%股份；寶鋼集團持有中石油6.24億股A股股份，占中石油總股本的0.34%；城市基礎設施產(chǎn)業(yè)投資基金本來就持有國家管網(wǎng)公司的資產(chǎn)——在西氣東輸三線有小股份，未來也可以考慮讓他們現(xiàn)金入股國家管網(wǎng)公司。
民資納入。在國資委統(tǒng)籌安排下2013年—2018年國有企業(yè)實施混改超過5000項，央企3359項，央企混改比例在70%以上，引入非公有資本超過9000億元。既然以前做得不錯那就應該擴大“混合所有制”改革，國家管網(wǎng)公司直接吸納民營私有資本入股，直至最終的IPO上市募集社會資金。
引進外資。中國沒有法律禁止外資投入國內(nèi)油氣基礎設施建設，按照《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》，投資油氣管道建設不受特別管制，建議國家管網(wǎng)公司依照《中華人民共和國外商投資法》敞開大門歡迎外國資本現(xiàn)金注入，可以考慮以外資參股但不參與管理，不控股只分紅的方式。
海納百川、有容乃大，國家管網(wǎng)公司只有主動走出去把更多的資本請進來，才能落實好《中長期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》。巧婦難為無米之炊，畢竟按照規(guī)劃6年內(nèi)要建成的油氣管道總里程相當于前60年的總和。所謂兵馬未動，糧草先行，公司發(fā)展、管道建設、能源安全都要先落實資金投入。
（作者系中國石油天然氣與管道分公司生產(chǎn)運行部高級工程師）
