文/吳安平，西南電力設計院原副總工程師
本輪深化電力體制改革已經(jīng)進行快5年了，人們對改革的成效褒貶不一：有的認為成效顯著，盡管遇到了不少困難，但整個改革基本按照既定目標不斷推進；有的則認為成效不大，在一定程度上還偏離了正確的方向，亟需糾偏。之所以出現(xiàn)完全不同的觀點，主要原因在于沒有一個統(tǒng)一的衡量標準。
從2002年國務院印發(fā)《電力體制改革方案》算起，電力體制改革已經(jīng)走過18個年頭了，什么時候基本結(jié)束，似乎難以預計。認為改革只有進行時，沒有完成時，指的是人們與時俱進的創(chuàng)新步伐永遠不會停止，并不是說實現(xiàn)改革目標的時間可以隨意拖延。電力體制改革不應當成為一場不可預期、無法評判的改革，實踐向人們提出了一個必須要解決的問題，這就是確立一個用以衡量我國電力體制改革成功與否的科學、統(tǒng)一的標準，并以此凝聚共識，排除干擾，確保改革沿著市場化的正確方向前進并快速達到預期目標。
本文將重溫并根據(jù)中央《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)【2015】9號文）確定的市場化改革方向以及相關(guān)要求，探討衡量電力體制改革成功的標準。
一、電力市場建設不能替代電力體制改革
電力體制改革的市場化方向，決定了電力市場建設是本輪電改一項十分重要的內(nèi)容。改革近5年以來出臺的配套文件，以及針對改革具體實踐提出的諸如輸配電價定價、電力交易規(guī)則制定、售電側(cè)改革、現(xiàn)貨市場試點等一系列指導意見，幾乎涉及的都是電力市場建設的問題，而涉及體制的改革除電力交易機構(gòu)組建、增量配電業(yè)務改革的有關(guān)意見外，基本上還未看到其它文件。電力市場建設受到主管部門高度重視，也成功吸引了民眾的注意力，以至于很多人產(chǎn)生了錯覺，以為電力體制改革就是電力市場建設，兩者之間可以劃等號，其實這是不對的。
（1）電力市場建設并非電力體制改革的全部內(nèi)容。電力體制改革這一概念實際上有狹義和廣義之分，前者僅指體制方面的改革，后者則包含電力市場建設，在認識上將體制改革與市場建設區(qū)分開來，是非常必要的。中央《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)【2015】9號文），既提出了電力市場建設的任務，也提出了體制改革的要求。盡管9號文對體制改革的任務著墨不多，但這并不代表體制改革可有可無。恰恰相反，從9號文確定的總體思路、改革的重點和路徑看，體制改革的任務不僅是明確的，而且被放到了具有決定性意義的重要位置上。
（2）體制改革和市場建設各自要解決的主要矛盾不同。本輪電改的基本思路是“管住中間，放開兩頭”。顯然，中間能不能管住管好，是體制改革要解決的主要問題，放開后的兩頭能不能實現(xiàn)公平有效競爭，則是市場建設要解決的主要問題。從一個更高的視角看，體制改革的任務主要是對生產(chǎn)關(guān)系進行調(diào)整，而市場建設的任務則主要是為電力這一特殊商品設計交易方案和建立相關(guān)機制。
（3）體制改革與市場建設的關(guān)系類似樓房基礎(chǔ)與樓體的關(guān)系。建設電力市場意味著要打破市場壟斷和市場壁壘，開放電網(wǎng)，培育多元主體，實現(xiàn)從“獨買獨賣”到公平有效競爭的轉(zhuǎn)變，如果一直保持發(fā)、輸、配、售電垂直一體化的壟斷體制，電力市場的建設將無從談起。而且如果在市場中允許既當運動員，又當裁判員的主體存在，市場競爭的公平性也無法得到保障。所以沒有體制改革，或者體制改革不到位，電力市場的建設都是搞不好的。體制改革與市場建設，前者為后者奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件，前者具有戰(zhàn)略性特征，后者具有戰(zhàn)術(shù)性特征。
電力市場由于其自身的特殊性和復雜性，加上我國電力行業(yè)雙軌制狀況一時難以改變，決定了它的建設不可能一蹴而就，需要經(jīng)歷一個從簡單到復雜，從局部到全局，從不完善到完善的較長過程（其實世界各國電力市場的建設情況也基本如此）?？梢钥隙ǎ娏κ袌龅慕ㄔO不可能先于電力體制改革的完成而完成，因此不能用對電力市場建設的評價替代對電力體制改革的評價。
二、電力體制改革的主要內(nèi)容和關(guān)鍵任務
電網(wǎng)體制和調(diào)度交易體制改革是本輪電力體制改革的兩個主要內(nèi)容，其中最核心、最關(guān)鍵的任務是重新定位電網(wǎng)企業(yè)（功能）。
中發(fā)（2015）9號文在“近期推進電力體制改革的重點任務”一節(jié)中指出：要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和電力技術(shù)特性定位電網(wǎng)企業(yè)功能，改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況，電網(wǎng)企業(yè)主要從事電網(wǎng)投資運行、電力傳輸配送、負責電力系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無歧視開放，按國家規(guī)定履行電力普遍服務義務；改革和規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)運營模式，不再以上網(wǎng)電價和銷售電價價差作為收入來源，按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費；規(guī)范投資和資產(chǎn)管理行為；繼續(xù)完善主輔分離。
由此可見，本輪電改重新定位電網(wǎng)企業(yè)功能的要求是十分明確和具體的。9號文在“總體思路”一節(jié)中還指出：“深化電力體制改革的重點和路徑是：在進一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，按照管住中間、放開兩頭的體制構(gòu)架，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本開放配售電業(yè)務，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃；推進交易機構(gòu)相對獨立，規(guī)范運行；繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設和適合我國國情的輸配體制研究；進一步強化政府監(jiān)管，進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應”。
這段話清楚地表明，人們常說的“三放開、一獨立、三強化”是必須在完善電力體制改革，形成“管住中間、放開兩頭”的體制構(gòu)架基礎(chǔ)上進行的。理論和實踐都證明，這個基礎(chǔ)的形成有賴于電網(wǎng)企業(yè)按照9號文要求進行重新定位，沒有電網(wǎng)企業(yè)的重新定位，就不可能真正有“管住中間、放開兩頭”的體制構(gòu)架。因此，重新定位電網(wǎng)企業(yè)（功能）在本輪電改中具有基礎(chǔ)性、決定性作用，是改革的關(guān)鍵任務。
需要特別說明的是，以“三放開、一獨立、三強化”的提法概括改革的重點和路徑是很片面的，極易產(chǎn)生誤解或誤導。這一提法不僅回避了“三放開、一獨立、三強化”的基礎(chǔ)和前提，還回避了繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設和適合我國國情的輸配體制研究的要求，而這些被回避的東西恰恰正是本輪電力體制改革的重要內(nèi)容。必須指出，深化對區(qū)域電網(wǎng)建設和輸配體制研究的要求，在9號文中是與“三放開、一獨立、三強化”并列提出的，同樣是本輪電改必須要完成的課題，任何人無權(quán)將其屏蔽或刪除。
如果要簡明概括深化電力體制改革的重點和路徑，根據(jù)9號文的精神，準確全面的表述應當是：在進一步深化電力體制改革的基礎(chǔ)上，在“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)下，創(chuàng)造性地開展“三放開、一獨立、一繼續(xù)、三強化”的各項改革工作。
三、電網(wǎng)企業(yè)的科學定位就是成為真正的公共事業(yè)企業(yè)
理論上電網(wǎng)企業(yè)本來就是公共事業(yè)企業(yè)，但實際上我國的電網(wǎng)企業(yè)一直是需要完成利潤指標、競爭性與非競爭性業(yè)務混合、公共事業(yè)屬性不明確的壟斷型企業(yè)。中央（2015）9號文在“近期推進電力體制改革的重點任務”第9和第10條中，提出了深化電網(wǎng)企業(yè)改革的任務，目標就是重新定位電網(wǎng)企業(yè)（功能），即通過一系列改革，剝離其具有競爭性的環(huán)節(jié)和有關(guān)輔業(yè)，退出購售電競爭，完全回歸公共事業(yè)屬性，變成一個不以追求贏利為目標，只按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費，自覺履行電力普遍服務義務的公共事業(yè)企業(yè)。電網(wǎng)企業(yè)完全回歸公共事業(yè)屬性意義重大，它是堅持電改市場化方向的需要，是實現(xiàn)“管住中間、放開兩頭”的前提，也是建設公平、公正電力市場的保障。
電網(wǎng)企業(yè)成為真正的公共事業(yè)企業(yè)有三種模式可供選擇：一是輸配合一，電網(wǎng)企業(yè)成立具有獨立法人資格的售電公司，售電業(yè)務與輸配電業(yè)務分開；二是輸配合一，但與售電徹底分離，售電公司由其它資本投資組建并獨立運營；三是輸配分開，配售一體，同時鼓勵成立單一售電公司參與售電競爭。
第一種模式售電公司與電網(wǎng)企業(yè)存在資產(chǎn)紐帶關(guān)系，電網(wǎng)企業(yè)事實上仍在經(jīng)營售電，在我國傳統(tǒng)文化背景下，這種藕斷絲連的模式無法保障市場競爭的公平性，容易成為滋生腐敗的溫床，而且也不符合中央（2015）9號文關(guān)于重新定位電網(wǎng)企業(yè)功能的要求。第二種模式電網(wǎng)企業(yè)完全退出售電，售電與配電也完全分離，這種模式同樣存在較大問題，由于配電和售電兩者密切相關(guān)，相鋪相成，配電是售電的物理基礎(chǔ)，售電是配電的實現(xiàn)目標，因此沒有配電的售電，不僅難以拓展服務范圍，提升服務質(zhì)量，而且極不利于達成配電網(wǎng)吸引社會資本加快自身發(fā)展和進行混合制改造的目標。第三種模式則不僅克服了前兩者存在的缺點，而且建立了真正的“管住中間，放開兩頭”的體制架構(gòu)，是一種較理想的模式。
有一種觀點認為“放開兩頭”，其中一頭是發(fā)電，另一頭是售電，其實是一種誤解。售電是肯定要放開的，這是市場競爭的需要，但它不是電力體制架構(gòu)中完整的一頭，只是其中的一個部分。9號文在“總體思路”一節(jié)中說的“三放開”，其中一個放開是“有序向社會資本開放配售電業(yè)務”，在第16項重點任務中又再次強調(diào)“鼓勵社會資本投資配電業(yè)務”，可見放開的另一頭主要還不是售電，而是配電。輸電網(wǎng)具有集中性、統(tǒng)一性、樞紐性的特征，是高度自然壟斷業(yè)務；配電網(wǎng)具有分散性、區(qū)域性、終端性的特征，是有一定競爭性的業(yè)務，兩者無法相提并論。因此，需要重新定位并必須管住的中間是輸電網(wǎng)；配電網(wǎng)當然也需要監(jiān)管，但可以通過其它方式來實現(xiàn)。
輸配分開不僅是電網(wǎng)企業(yè)回歸公共事業(yè)屬性的最佳途徑，而且是深化電改的一步妙棋和無可替代的抓手。它除了為形成真正“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，進而為建立公平公正的電力市場創(chuàng)造必要的前提外，還有以下重要意義和作用：
一是為避免調(diào)度獨立提供了一個具有較強說服力的理由，使調(diào)度能夠繼續(xù)保持與輸電網(wǎng)企業(yè)一體化的模式，有利于保障電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行。
二是順應時代潮流，從體制上為促進配電網(wǎng)的有源化、區(qū)域化、市場化、協(xié)同化、智能化、現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件，可以極大地推動以低碳、綠色分布式能源為基礎(chǔ)的能源互聯(lián)網(wǎng)建設，加快我國能源轉(zhuǎn)型步伐。
三是開辟了社會資本投資配電網(wǎng)以及配電網(wǎng)實施混合制改造的廣闊前景，能夠真正吸引社會資本遵循市場規(guī)律，規(guī)?；⒁?guī)范化參與配電網(wǎng)建設，促進配電網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展。
四是如果各發(fā)電集團（企業(yè)）經(jīng)政府授權(quán)運營存量和增量配電網(wǎng)，可以充分利用新的平臺，通過拓展諸如綜合能源服務等更多的相關(guān)業(yè)務，解決傳統(tǒng)燃煤電廠因能源轉(zhuǎn)型需要關(guān)閉后，相關(guān)人員的工作出路問題。
五是有利于理順中央和地方在電網(wǎng)管理上的責權(quán)關(guān)系，形成中央管輸電，地方管配電的更加科學合理的行業(yè)治理體系架構(gòu)，共同為投資者創(chuàng)造以更低的成本、更便捷的方法獲得電力的營商環(huán)境。
六是破解增量配電業(yè)務改革試點面臨的困境，增量配電業(yè)務改革試點實際上就是輸配分開改革試點，因此兩者基本上可以做到無縫銜接。
四、衡量本輪電力體制改革成功的基本標準
電力體制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，確定它的衡量標準，需要對各項改革任務間的關(guān)系有一個清晰的了解，這些關(guān)系可扼要歸納如下:
第一，電力體制改革包括體制改革和市場建設兩部分內(nèi)容，前者不僅是后者的基礎(chǔ)和前提，而且是電力市場實現(xiàn)公平競爭的保障。
第二，原來的電網(wǎng)體制與市場化以及能源轉(zhuǎn)型的要求不相適應，是本輪深化電力體制改革要解決的主要矛盾，而重新定位電網(wǎng)企業(yè)（功能）則是解決該矛盾的關(guān)鍵。
第三，電網(wǎng)企業(yè)重新定位的本質(zhì)要求就是完全回歸公共事業(yè)屬性。電網(wǎng)企業(yè)在電改中扮演的角色舉足輕重，它自身的改革（重新定位）是否到位，是整個電力體制改革能否沿著正確方向前進并取得最后成功的決定因素。
因此，只有當電網(wǎng)企業(yè)最大限度剝離其具有競爭性的環(huán)節(jié)和有關(guān)輔業(yè)，徹底退出購售電競爭，成為電力市場的服務者、公平正義的維護者、電網(wǎng)安全的守衛(wèi)者、經(jīng)濟繁榮的助推者、能源轉(zhuǎn)型的鋪路者、電網(wǎng)重塑的引領(lǐng)者時，電力體制改革才算真正獲得了成功。輸電網(wǎng)企業(yè)的“六種角色”，就是衡量本輪電力體制改革成功的基本標準。
完全回歸公共事業(yè)屬性的輸電網(wǎng)企業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用，不僅沒有降低和減小，反而提高和增大了。輸電網(wǎng)是電力市場的物理支撐，在今天的技術(shù)條件下，沒有輸電網(wǎng)就沒有電力市場，與輸電網(wǎng)一體化的調(diào)度又是電力生產(chǎn)的“前線總指揮”，因此輸電網(wǎng)企業(yè)理所當然既是政府推動電力市場建設和組織交易的得力“助手和參謀”，又是協(xié)助政府維護市場公平競爭秩序不可缺少的“助理裁判”。由于沒有利潤考核指標，輸電網(wǎng)企業(yè)可以更好地集中精力研究和應對能源轉(zhuǎn)型對電網(wǎng)提出的各種挑戰(zhàn)，包括高比例可再生能源接入、系統(tǒng)低慣量化、潮流雙向并頻繁反轉(zhuǎn)等一系列問題，確保整個電力系統(tǒng)的安全和經(jīng)濟運行。同時在沒有束縛和干擾的情況下，可以徹底解放思想，通過科學、務實、精細的電網(wǎng)規(guī)劃研究，最大限度減少過度和低效投資，降低輸電電價，為進一步改善營商環(huán)境作出值得期待的貢獻。
從發(fā)展的眼光看，傳統(tǒng)電網(wǎng)正在經(jīng)歷一場新的變革，它要重塑一個與低密度、低慣量、小型化、分散化的可再生能源相適應的現(xiàn)代電網(wǎng)。隨著時間的推移，遠距離輸電容量以及輸電網(wǎng)下網(wǎng)潮流都會逐漸減少，輸電網(wǎng)的利用率也會隨之進一步下降，這已經(jīng)是可以預見的發(fā)展趨勢。電網(wǎng)的重塑，必須站在全局的立場上，以社會效益最大化為目標，用互聯(lián)網(wǎng)的新思維和能源革命的新技術(shù)，對輸電網(wǎng)的存量改造和增量發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃。顯然輸電網(wǎng)企業(yè)只有真正回歸公共事業(yè)屬性，擺脫各種羈絆，才能在電網(wǎng)的重塑中大展身手，真正成為時代潮流的引領(lǐng)者。
輸電網(wǎng)企業(yè)的“六種角色”體現(xiàn)的是一種與能源革命催生的生產(chǎn)力相適應的新的生產(chǎn)關(guān)系。確立“六種角色”的衡量標準，并非必須經(jīng)過復雜的邏輯推理過程，人們憑借相關(guān)常識和辯證思維也能得出同樣的結(jié)論，事實上，這個標準早已經(jīng)是藏在人們心里或潛意識里的一把尺子，大多數(shù)人都是（自覺或不自覺地）用這把尺子來衡量電力體制改革成效的。
五、電力體制改革也要敢于攻克難關(guān)
未能完全貫徹和執(zhí)行中央（2015）9號文件的精神和要求，改革一直忽視或回避了以重新定位電網(wǎng)企業(yè)功能為核心的電網(wǎng)體制改革，導致新一輪電改難以真正深化，甚至在一定程度上走了樣。顯然，不是創(chuàng)造性地而是選擇性地執(zhí)行中央文件，是本輪電力體制改革目前存在的最大的問題。
習總書記在十九屆四中全會上指出：改革還有許多硬骨頭要啃，還有許多難關(guān)要攻克，要堅持方向不變，決不能停下腳步；新時代的改革更多面對的是深層次體制機制問題。習總書記這一重要指示對電力體制改革也有很強的針對性。
電力體制改革快5年了，但人們看到那些本該屬于競爭性行業(yè)的輔業(yè)依舊沒有被剝離出去，一項本來十分清晰明確的“完善主輔分離”的任務，在由“執(zhí)行”變成“博弈”的過程中，漸漸變得模糊起來，足見在實踐中堅持市場化改革方向并非易事。重新定位電網(wǎng)企業(yè)功能無疑是本輪電力體制改革的一道難關(guān)，只有正視問題，牢記使命，下定決心攻下這道難關(guān)，本輪電力體制改革才能達到成功標準的要求，也才能向新時代交出一份人民滿意的答卷。
