中國特色社會主義進入新時代，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標。落實這一新要求，需要全面深化價格改革，形成主要由市場決定價格機制。黨的十八大以來，我國價格主管部門在推進價格市場化改革方面做出了巨大努力，包括大幅度縮減政府定價范圍、基本建立以“準許成本+合理收益”為核心的科學定價制度、進一步完善市場監(jiān)管與反壟斷機制等，對激發(fā)市場活力、增強發(fā)展動力以及保障改善民生發(fā)揮了積極作用。在電力領(lǐng)域，國家發(fā)展改革委近日印發(fā)了《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），將現(xiàn)行標桿上網(wǎng)電價機制改為“基準價+上下浮動”的市場化機制，進一步確立了市場在電力資源配置中的決定性作用，邁出了現(xiàn)代電力經(jīng)濟體系建設(shè)的關(guān)鍵一步。
一、健全科學反映成本效率的靈活定價機制
近年來，貫徹落實中共中央、國務院2015年“9號文”和“28號文”文件決策部署，國家發(fā)展改革委按照“管住中間，放開兩頭”的總體思路，不斷深化電價市場化改革，取得了許多積極進展。目前輸配電價改革已經(jīng)實現(xiàn)全面覆蓋，以“成本加收益”定價辦法和激勵性監(jiān)管機制為基礎(chǔ)，輸配電價監(jiān)管體系初步建立；電力市場建設(shè)如火如荼進行，國家和地方電力交易中心陸續(xù)成立，售電公司大量涌現(xiàn)，各地電力市場交易規(guī)模不斷擴大，約50%的燃煤發(fā)電上網(wǎng)電量電價已通過市場交易形成，現(xiàn)貨市場已經(jīng)開始建立。隨著電力市場化改革的不斷深化，深入推進燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價機制改革，使價格靈活動態(tài)調(diào)整、體現(xiàn)質(zhì)量效率、科學反映市場供求，是適應形勢發(fā)展的必然要求。
一是使價格靈活動態(tài)調(diào)整。2004年以來，國家發(fā)展改革委逐步建立了燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價及煤電價格聯(lián)動機制，對規(guī)范政府定價行為、優(yōu)化電力行業(yè)投資、提升電力企業(yè)效率、推動電力上下游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而隨著新一輪電改的推進和電力交易市場的完善，燃煤標桿電價的調(diào)整已經(jīng)難以隨著市場變化而做出及時動態(tài)調(diào)整，難以靈活反映電力市場供求變化，進而制約電力市場化交易的完成，不利于電力資源的優(yōu)化配置，有必要將燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價交由市場，形成市場化動態(tài)調(diào)整的價格機制。
二是使價格體現(xiàn)質(zhì)量效率。過去幾十年里，我國電力行業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)不斷提升，各類能源發(fā)電成本包括所產(chǎn)生外部成本顯著下降。例如，上海外高橋第三發(fā)電廠的發(fā)電機組在改良國外技術(shù)設(shè)備基礎(chǔ)上通過技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新，已經(jīng)成功將供電煤耗降低至276克/千瓦時，成為全球燃煤電廠的效率標桿和煤電節(jié)能減排的先鋒。然而燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價的調(diào)整并未體現(xiàn)技術(shù)進步、節(jié)能減排等因素，電價水平在一定程度上仍然較高，體現(xiàn)在電價運行過程中仍有一些低效率的機組能夠滿負荷運轉(zhuǎn)，擁有高效率機組的電廠即使閑置也不能多發(fā)，出現(xiàn)了火電企業(yè)長年存在利用小時與供電煤耗“倒掛”的情況。簡言之，燃煤標桿上網(wǎng)電價未能起到淘汰低效率機組的作用，不利于電力行業(yè)整體效率的提升，迫切需要使價格機制充分體現(xiàn)發(fā)電質(zhì)量和效率。
三是使價格科學反映成本。按照我國光伏、風電、核電等新能源補貼機制，其上網(wǎng)電價是在當?shù)厝济喊l(fā)電標桿上網(wǎng)電價基礎(chǔ)上加上補貼強度。也就是說，新能源上網(wǎng)電價很大程度上受燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價的影響。在燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價扭曲的情形下，新能源電價的偏離程度有可能更高，未能真實反映新能源的發(fā)電成本，有必要還原電力商品屬性，科學反映電力全成本。
二、促進電力市場體系資源高效有序配置
燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革就是要堅持市場化改革方向，目的是構(gòu)建能夠有效反映電力供求變化、與市場化交易機制有機銜接的價格形成機制，為全面放開燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價奠定堅實基礎(chǔ)。核心措施包括：一是將現(xiàn)行燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價機制改為“基準價+上下浮動”的市場化價格機制，基準價按各地現(xiàn)行燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價確定，浮動幅度范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%。二是現(xiàn)執(zhí)行標桿上網(wǎng)電價的燃煤發(fā)電電量中，具備市場交易條件的，具體上網(wǎng)電價由市場主體通過場外雙邊協(xié)商或場內(nèi)集中競價（含掛牌交易）等市場化方式在“基準價+上下浮動”范圍內(nèi)形成，并以年度合同等中長期合同為主確定；暫不具備市場交易條件或沒有參與市場交易的工商業(yè)用戶用電電量仍按基準價執(zhí)行。三是燃煤發(fā)電電量中居民、農(nóng)業(yè)用戶用電對應的電量仍按基準價執(zhí)行。四是已按市場化交易規(guī)則形成上網(wǎng)電價的燃煤發(fā)電電量，繼續(xù)按現(xiàn)行市場化規(guī)則執(zhí)行。五是燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革后，現(xiàn)行煤電價格聯(lián)動機制不再執(zhí)行?！吨笇б庖姟愤€提出相應配套改革措施和保障措施，以確保改革平穩(wěn)實施。此次改革，將進一步釋放電價市場化改革紅利，有利于加快確立市場在電力資源配置中的決定性作用，還原電力商品屬性。
一是加速電力市場的完善。標桿電價向“基準價+上下浮動”的轉(zhuǎn)變，電價可以更充分反映市場供求變化、科學反映真實成本。這將打破現(xiàn)行價格機制帶來的市場進入壁壘，激勵更多市場主體參與到市場競爭中，促進市場交易規(guī)模進一步擴大，從而形成良性循環(huán)，加速電力市場建設(shè)的完成。
二是促進存量資源的盤活。燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革后，技術(shù)進步帶來的效率提升將會反映在電價中，此時不同類型的機組（新老機組、高效率或低效率機組）可以通過公平競爭進行發(fā)電，高成本企業(yè)由于利潤空間縮小或虧損選擇停止生產(chǎn)，以各種交易形式將發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)移給高效率、低成本的企業(yè)，低效率機組逐漸退出市場，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和發(fā)電效率的整體提升?！吨笇б庖姟吩谂涮赘母锎胧┲刑岢?，要完善輔助服務電價形成機制，以補償燃煤發(fā)電合理成本，對于燃煤機組利用小時嚴重偏低的省份，可建立容量補償機制，逐步扭轉(zhuǎn)利用小時與煤耗倒掛的現(xiàn)象，促進存量資源的盤活。
三是加速能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國電力生產(chǎn)結(jié)構(gòu)長期以火電為主。針對電力生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的負外部性，現(xiàn)行價格機制未能有效將燃煤發(fā)電造成的外部環(huán)境成本內(nèi)部化。2017年，火電平均上網(wǎng)電價為371.65元每千千瓦時，同期核電、風電、太陽能的電價水平較高，分別為402.95、562.3和939.9元每千千瓦時，新能源競價上網(wǎng)缺乏成本優(yōu)勢?！吨笇б庖姟访鞔_提出，基準價中包含脫硫、脫硝和除塵電價，現(xiàn)行超低排放電價政策繼續(xù)執(zhí)行，這將使得電價水平真實反映燃煤發(fā)電成本、供需狀況以及外部成本，確保新能源發(fā)電和火電之間的公平競爭，促進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，進一步釋放節(jié)能減排紅利。
四是促進政府資源再配置?！吨笇б庖姟吠ㄟ^對燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制進行改革，為全面有序放開競爭性環(huán)節(jié)電力價格奠定了堅實基礎(chǔ)。當市場可以在競爭領(lǐng)域充分發(fā)揮決定性作用時，政府便能夠更好地將有限資源利用在自然壟斷監(jiān)管、成本監(jiān)審等方面，提高運行效率，實現(xiàn)政府職能資源的再配置。
三、確保改革平穩(wěn)落地、取得實效
燃煤發(fā)電是基礎(chǔ)性電源，燃煤發(fā)電價格在整個電價體系中也處于基礎(chǔ)性地位。深化燃煤發(fā)電價格形成機制改革牽一發(fā)而動全身，有利于加快確立市場在電力資源配置中的決定性作用，形成能夠有效反映電力供求變化的價格機制，促進煤電行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、功能轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)有序健康發(fā)展。
但同時，在改革過程中，也將面臨交叉補貼妥善處理、普遍服務穩(wěn)步推進、環(huán)境氣候政策協(xié)調(diào)以及政府職能轉(zhuǎn)變等一些問題，需要在細化實化改革方案、推進改革具體實施中，進一步加強研究，完善普遍服務機制、優(yōu)化脫硫脫硝價格政策、強化降成本與環(huán)境之間的平衡與協(xié)調(diào)、加強政策解讀和宣傳引導等，妥善解決好改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，確保改革平穩(wěn)落地、取得實效。（中國人民大學教授 鄭新業(yè)）
