受相關(guān)部委和世界銀行委托，國(guó)發(fā)院副教授王敏在2016年組織聯(lián)合課題組研究如何完善我國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電補(bǔ)貼政策。在大量實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，課題組在2017年4月完成近16萬字的研究報(bào)告（含1個(gè)主報(bào)告和9個(gè)專題報(bào)告），并受到相關(guān)決策者重視。我國(guó)風(fēng)電和光伏補(bǔ)貼政策在2018年已發(fā)生重大調(diào)整，但通過該報(bào)告，我們可以更好的回顧和理解我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)以及政策調(diào)整的邏輯。本文是由王敏老師撰寫的主報(bào)告部分的3000字摘要，文末可下載主報(bào)告全文。
關(guān)于我國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電補(bǔ)貼缺口和大比例棄電問題的研究
報(bào)告摘要
自2006年1月頒布《可再生能源法》以來，我國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電以世所罕見的速度迅猛發(fā)展，在取得亮眼成績(jī)的同時(shí)，也面臨諸多挑戰(zhàn)。其中尤為突出的是：可再生能源發(fā)電的補(bǔ)貼資金缺口急劇膨脹；“棄風(fēng)棄光”比例不斷攀升。
回顧歷史，審視當(dāng)下，本研究在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上提出分析和建議。我們發(fā)現(xiàn)，分別始于2009年和2011年出臺(tái)的風(fēng)電和光伏發(fā)電固定上網(wǎng)電價(jià)制度，雖然在較短的時(shí)間內(nèi)迅速推動(dòng)風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)的大規(guī)模發(fā)展，對(duì)我國(guó)能源綠色轉(zhuǎn)型起到關(guān)鍵性作用，但在風(fēng)電和光伏發(fā)電成本大幅度下降的背景下，卻因電價(jià)調(diào)整的嚴(yán)重緩慢和滯后，導(dǎo)致補(bǔ)貼額度過高，高度激發(fā)市場(chǎng)投資意愿，催生5萬千瓦光伏項(xiàng)目指標(biāo)“黑市”價(jià)可達(dá)2000萬元的尋租亂象。除引發(fā)市場(chǎng)主體的投資沖動(dòng)，補(bǔ)貼成本由全國(guó)電價(jià)共同分擔(dān)的政策設(shè)計(jì)，也在制度層面上形成“地方請(qǐng)客、中央買單”的資源配置邏輯，觸發(fā)地方政府的投資饑渴和行政干預(yù)，為我國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電的發(fā)展埋下了“重建設(shè)、輕消納”的隱患。
高額補(bǔ)貼所引爆的風(fēng)電和光伏發(fā)電投資，不但給財(cái)政補(bǔ)貼資金造成巨大壓力，也與我國(guó)原有僵化的電力體制產(chǎn)生種種摩擦和矛盾，促發(fā)罕見的棄風(fēng)棄光問題。在現(xiàn)有電力體制下，電力傳輸和交易以省為界、“畫地為牢”， 跨省交易困難重重，嚴(yán)重阻礙風(fēng)電和光伏發(fā)電的外送消納。在經(jīng)濟(jì)下行、省內(nèi)工業(yè)用電需求大幅度下滑的背景下，三北地區(qū)的棄風(fēng)棄光問題因此而首當(dāng)其沖。更深層次的問題是，固定上網(wǎng)電價(jià)結(jié)合全額保障性收購(gòu)的政策設(shè)計(jì)雖欲以“既保價(jià)、又保量”的初衷推動(dòng)可再生能源的大規(guī)模發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)規(guī)律表明“量”、“價(jià)”難兩全：給定固定上網(wǎng)電價(jià)，只要新建裝機(jī)能獲得超額回報(bào)率，即便棄風(fēng)棄光率不斷攀升，企業(yè)也會(huì)不斷增加投資，直到項(xiàng)目收益趨向行業(yè)平均回報(bào)率。在封閉且需求有限的市場(chǎng)中，高額補(bǔ)貼成為高棄風(fēng)棄光率的最直接推手，而棄風(fēng)棄光率則替代價(jià)格成為調(diào)節(jié)市場(chǎng)供給的重要工具，且隨補(bǔ)貼強(qiáng)度水漲船高。
近些年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境污染形勢(shì)再次發(fā)生重大變化。為此，有必要重新審視、冷靜分析當(dāng)前新形勢(shì)，選擇切實(shí)可行的政策思路。我們的分析表明，在當(dāng)前的新形勢(shì)下，曾經(jīng)催生風(fēng)電和光伏發(fā)電高額補(bǔ)貼政策的歷史因素，已經(jīng)發(fā)生變化。而可再生能源發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在風(fēng)電和光伏發(fā)電成本急劇下降以及成本信息在政府和企業(yè)之間存在嚴(yán)重不對(duì)稱的背景下，上網(wǎng)電價(jià)競(jìng)標(biāo)制度以其獨(dú)有的市場(chǎng)化配置資源的方式以及真實(shí)發(fā)現(xiàn)和還原發(fā)電成本的優(yōu)勢(shì)受到越來越多的國(guó)家的歡迎和采用。我們認(rèn)為，解決當(dāng)前風(fēng)電和光伏發(fā)電所面臨問題，并促進(jìn)其長(zhǎng)久可持續(xù)發(fā)展，第一要還原風(fēng)電和光伏發(fā)電的商品和環(huán)境屬性，第二要讓市場(chǎng)和環(huán)境成為配置稀缺清潔能源的決定性力量。我們要擺脫以往補(bǔ)貼思維的慣性，讓補(bǔ)貼政策回歸它的環(huán)境宗旨：從減少大氣污染和二氧化碳減排的環(huán)境角度，而不是為完成某種發(fā)展目標(biāo)、某種占比的角度，制定合理的補(bǔ)貼政策。尤其要抑制為完成任務(wù)不顧實(shí)際、不惜代價(jià)、操之過急的政策傾向。
在討論可選政策的基礎(chǔ)上，本報(bào)告提出以下建議：
（一）在中長(zhǎng)期，以開征環(huán)境稅為契機(jī)取消對(duì)新增裝機(jī)的發(fā)電補(bǔ)貼。我們建議，充分利用環(huán)境稅的“雙重紅利”，在降低其它稅賦、維持稅收總量大體不變的前提下，開征燃煤發(fā)電大氣污染物排放和碳排放的環(huán)境稅（或碳稅），并在對(duì)已建成的存量風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目按原有合同繼續(xù)補(bǔ)貼直至補(bǔ)貼期滿的同時(shí)，適時(shí)取消新增裝機(jī)的發(fā)電補(bǔ)貼。
（二）在短期，迎難而上、及時(shí)果斷調(diào)整現(xiàn)有高額補(bǔ)貼政策。我們建議在未來環(huán)境稅和碳交易市場(chǎng)都全面推行的情形下，設(shè)置一補(bǔ)貼過渡期：在此過渡期內(nèi)，對(duì)新增裝機(jī)延用既有補(bǔ)貼政策框架，但需對(duì)補(bǔ)貼政策做大幅度調(diào)整；過渡期滿，取消對(duì)新增裝機(jī)的發(fā)電補(bǔ)貼，對(duì)已建成的存量風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目則按原有合同繼續(xù)補(bǔ)貼直至補(bǔ)貼期滿。但在補(bǔ)貼政策退出之前，需對(duì)補(bǔ)貼做法做如下大幅度調(diào)整：
（1）努力擴(kuò)大上網(wǎng)電價(jià)競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目范圍。建議在每年的全國(guó)裝機(jī)容量指標(biāo)中，劃出部分比例供在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)競(jìng)標(biāo)，且面向全國(guó)各省進(jìn)行統(tǒng)一競(jìng)標(biāo)。
（2）對(duì)于不納入競(jìng)標(biāo)的風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目，我們建議：（a）先掛鉤各資源區(qū)上一年度平均棄風(fēng)棄光率水平，依據(jù)資源區(qū)內(nèi)平均棄風(fēng)棄光率越高、下調(diào)幅度亦越高的原則，一次性大幅度下調(diào)現(xiàn)有新建項(xiàng)目上網(wǎng)價(jià)格，以約束高棄風(fēng)棄光率省份政府和企業(yè)的投資沖動(dòng)；（b）增加新建風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的調(diào)整頻率，可考慮根據(jù)新增裝機(jī)規(guī)?；驐夛L(fēng)棄光率進(jìn)行每年一次的調(diào)整；（c）最后，在充分利用價(jià)格工具調(diào)整全國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目新增建設(shè)規(guī)模的基礎(chǔ)上，適時(shí)取消年度裝機(jī)容量計(jì)劃指標(biāo)管制。
（三）基于“誰受益、誰付費(fèi)”的原則以及減少電價(jià)交叉補(bǔ)貼的考慮，建議對(duì)居民用電全額征收每千瓦時(shí)1.9分的可再生能源電價(jià)附加,以應(yīng)對(duì)不斷增加的補(bǔ)貼缺口。
（四）制定合理、切實(shí)可行的最低保障利用小時(shí)數(shù)，促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電參與電力市場(chǎng)交易。我們建議，先由國(guó)家能源局制定各省風(fēng)電和光伏發(fā)電占全省可調(diào)發(fā)電量15%的最低比例。對(duì)于風(fēng)電和光伏發(fā)電占比尚未達(dá)到該最低比例的省份，由電網(wǎng)公司對(duì)省內(nèi)風(fēng)電和光伏發(fā)電進(jìn)行全額保障性收購(gòu)；對(duì)于風(fēng)電和光伏發(fā)電占比超過該最低比例的省份，則可進(jìn)一步考慮，（1）比例內(nèi)的發(fā)電總量，按現(xiàn)有辦法根據(jù)風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)容量進(jìn)行等比例分配，并以此作為制定各省風(fēng)電和光伏發(fā)電最低保障利用小時(shí)數(shù)的依據(jù)；（2）比例外的風(fēng)電和光伏發(fā)電則參與市場(chǎng)交易。
（五）加快電力市場(chǎng)改革，釋放風(fēng)電和光伏發(fā)電的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。電力市場(chǎng)的有效運(yùn)行是發(fā)展風(fēng)電和光伏發(fā)電、消納間歇不穩(wěn)定電力的重要保障。我們建議：
（1）先由中央政府協(xié)調(diào)推動(dòng)，破除電力市場(chǎng)交易的省際壁壘，在更大范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的電力交易市場(chǎng)，擴(kuò)大電力平衡范圍和跨省跨區(qū)交易規(guī)模；
（2）加快建立電力現(xiàn)貨交易市場(chǎng)，發(fā)揮風(fēng)電和光伏發(fā)電零邊際成本的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以市場(chǎng)手段促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電的全額消納；
（3）建立調(diào)峰調(diào)頻輔助服務(wù)交易，讓風(fēng)電和光伏發(fā)電企業(yè)通過向其它電源購(gòu)買調(diào)峰調(diào)頻輔助服務(wù)來解決其間歇性和不穩(wěn)定性問題。
（六）謹(jǐn)慎對(duì)待非水可再生能源配額制度。在電力市場(chǎng)嚴(yán)重分割、風(fēng)電和光伏發(fā)電難以跨省消納的背景下，有關(guān)政策制定方寄希望于盡快出臺(tái)以省為單位的可再生能源配額制度，促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電的跨省購(gòu)售電交易。但是，我們認(rèn)為當(dāng)前出臺(tái)非水可再生能源配額制度的條件尚不成熟。首先，可再生能源配額和上網(wǎng)電價(jià)分別代表數(shù)量控制政策和價(jià)格控制政策，兩項(xiàng)政策不能同時(shí)疊加執(zhí)行，否則市場(chǎng)無法出清。其次，只要發(fā)電權(quán)掌握在省政府手中，貿(mào)然推進(jìn)可再生能源配額制度并將完成配額的義務(wù)落在發(fā)電企業(yè)身上，未必如政策設(shè)計(jì)初衷所愿能打破省際壁壘、促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電的跨省購(gòu)售電交易。最后，如果一定要推行非水可再生能源配額制，也應(yīng)在條件成熟地區(qū)先行先試。尤其是河北、河南、北京、天津和山東五省市，不但是我國(guó)大氣污染問題最為嚴(yán)重地區(qū)，而且在地理位置上相鄰，最有條件成為非水可再生能源配額制先行試點(diǎn)地區(qū)。
我們認(rèn)為，在充分尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的前提下，制定穩(wěn)步務(wù)實(shí)的補(bǔ)貼政策，是實(shí)現(xiàn)風(fēng)電和光伏發(fā)電可持續(xù)發(fā)展的重要保障。隨著技術(shù)的進(jìn)步和成本的不斷降低，風(fēng)電和光伏發(fā)電最終將擺脫補(bǔ)貼、憑借成本優(yōu)勢(shì)在發(fā)電市場(chǎng)中獲得一席之位。我們相信，只要能秉持十八屆三中全會(huì)全面深化改革以來所提出的，還原能源商品屬性并讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的改革原則，并立足于發(fā)展風(fēng)電和光伏發(fā)電的環(huán)境初衷，在當(dāng)前新型經(jīng)濟(jì)和環(huán)境形勢(shì)下，實(shí)事求是，重新制定適宜的補(bǔ)貼政策、大力推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革，我國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電一定能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，并成為我國(guó)發(fā)電領(lǐng)域的重要組成部分。
王敏，國(guó)發(fā)院副教授，研究領(lǐng)域包括環(huán)境與資源經(jīng)濟(jì)學(xué)、能源經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
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