內(nèi)容提要：保底供電為競爭性電力體制中的標(biāo)準(zhǔn)配置。國外的保底供電包括默認(rèn)供電和應(yīng)急供電兩種形式，保底供電的銷售價格基于“合理成本+合理利潤”確定，既不是“虧本供電”，也不是“懲罰性高價供電”。我國保底供電規(guī)范化的發(fā)展方向是逐步減少保底供電對象，基于成本原則確定保底供電價格。近期在保持居民、農(nóng)業(yè)用電價格穩(wěn)定的條件下，為實現(xiàn)保底供電的可持續(xù)性，需采取與電力市場化改革過渡期相適應(yīng)的保底供電對策。
關(guān)鍵詞：電力市場 保底供電 默認(rèn)供電 應(yīng)急供電 保底供電價格
保底供電是指政府指定的供電企業(yè)向特定用戶提供的用電保障，為規(guī)范、成熟的競爭性電力體制中的標(biāo)準(zhǔn)配置。隨著我國電力“市場化交易”的數(shù)量和占比快速增長，保底供電與電力“市場化交易”不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題也日趨顯現(xiàn)。為此，本文擬根據(jù)國外監(jiān)管機(jī)構(gòu)網(wǎng)站的相關(guān)信息，對國外的保底供電及其價格形成機(jī)制做簡要介紹，并探討我國保底供電的規(guī)范化及其可持續(xù)性的保障措施。
一、市場化電力體制國家中的保底供電及其價格形成機(jī)制
（一）澳大利亞國家電力市場的保底供電及其價格形成機(jī)制
澳大利亞國家電力市場覆蓋區(qū)域的零售選擇權(quán)已全部放開，所有用戶可自由選擇零售商。截至2018年6月，27%的居民用戶（按用戶數(shù)）和38%的小商業(yè)用戶（按用戶數(shù)）未參與市場。澳大利亞的保底供電有兩種形式：一種稱為標(biāo)準(zhǔn)合同供電（Standing Contract），另一種稱為應(yīng)急供電（Last resort）。
1. 標(biāo)準(zhǔn)合同供電及其價格形成機(jī)制。未簽訂市場合同的用戶由其所在配電區(qū)域指定的零售商按標(biāo)準(zhǔn)合同供電。市場合同期滿后不再續(xù)簽的用戶，也要由此前最后與其簽訂市場合同的零售商按標(biāo)準(zhǔn)合同供電。標(biāo)準(zhǔn)合同供電的條款（不含價格條款）由政府統(tǒng)一規(guī)定，零售商無權(quán)更改，合同無終止期限，直至用戶簽訂了市場合同。
標(biāo)準(zhǔn)合同供電的價格，在小用戶零售電價尚未放開的州，由州監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定，以反映有效率的零售商向用戶提供服務(wù)的合理成本為基本原則。在取消零售電價管制的州，包括維多利亞州、南澳大利亞州、新南威爾士州和昆士蘭州東南部，標(biāo)準(zhǔn)合同價格由各零售商自行確定。但州政府要求零售商公布小用戶可獲得的標(biāo)準(zhǔn)合同價格，且調(diào)整時間不能短于6個月。近年來有關(guān)能源零售市場的政府評估主張在所有地區(qū)恢復(fù)零售電價管制。如2018年10月，澳大利亞政府通過了ACCC（澳大利亞競爭與消費(fèi)者委員會）提出的由AER（澳大利亞能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)）設(shè)定默認(rèn)市場價格的建議。該默認(rèn)價格將作為價格未受管制地區(qū)零售商確定標(biāo)準(zhǔn)合同價格的上限。ACCC同時建議，默認(rèn)價格不應(yīng)反映或接近市場最低價格，以避免“激勵”消費(fèi)者退出市場。默認(rèn)價格應(yīng)涵蓋高效服務(wù)的成本以及合理的利潤，從而為電力零售商所宣傳的折扣提供比較基礎(chǔ)，為消費(fèi)者選擇零售商提供有意義的信息。
2. 應(yīng)急供電及其價格形成機(jī)制。適用于市場合同發(fā)生意外終止時的用戶。旨在確保在零售商倒閉的情況下，相關(guān)用戶自動轉(zhuǎn)由指定的供電商繼續(xù)獲得電力供應(yīng)。對電力用戶實施應(yīng)急支持的另一目的，是減少因零售商不付費(fèi)而對批發(fā)市場（發(fā)電企業(yè)）造成的風(fēng)險。AER（能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)制定和發(fā)布應(yīng)急供電指南和計劃，維護(hù)應(yīng)急供電零售商注冊系統(tǒng)，任命“默認(rèn)”應(yīng)急供電商。零售商可通過上述注冊系統(tǒng)提交承擔(dān)應(yīng)急供電服務(wù)的意向以及成本回收機(jī)制等方面的要求。除已被任命的“默認(rèn)”應(yīng)急供電商外，其他零售商也可申請成為“非默認(rèn)（或備用）”應(yīng)急供電服務(wù)商，需提交固定或非固定形式的應(yīng)急供電報價、供電成本以及相關(guān)證明材料等。
（二）英國的保底供電及其價格形成機(jī)制
英國從1999年開始全面放開零售市場競爭，所有用戶可自由選擇供電商。截至2018年底，50%以上的居民用戶和27%左右的微型商業(yè)用戶仍未選擇新的供電商，繼續(xù)由原供電商供電，稱為默認(rèn)合同（Default Contract）供電。
為保護(hù)小用戶利益不受侵害，英國政府對售電商實施“默認(rèn)價格上限”（Default Tariff Price Cap）管制。默認(rèn)價格的上限由Ofgem（監(jiān)管機(jī)構(gòu)）確定。Ofgem根據(jù)各供電商最新預(yù)測成本及批發(fā)市場電能量、電網(wǎng)、環(huán)境和社會項目、稅收、供電商繼續(xù)運(yùn)營所需的成本和合理利潤等，決定各地區(qū)默認(rèn)價格上限?；趯α闶凼袌龅某掷m(xù)監(jiān)測，Ofgem每隔6個月對默認(rèn)價格上限進(jìn)行一次評估并決定是否調(diào)整。
零售商默認(rèn)供電的價格可在默認(rèn)價格上限內(nèi)根據(jù)市場供求變化及時調(diào)整，但如提高價格須提前通知用戶，以便用戶選擇是否繼續(xù)接受默認(rèn)供電服務(wù)。該上限管制暫定實施至2023年。期滿后，英國將根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對零售市場競爭程度的評估，決定是否繼續(xù)實施。
（三）美國的保底供電及其價格形成機(jī)制
1. 默認(rèn)供電及其價格形成機(jī)制。在引入零售競爭的州中，大部分州提供默認(rèn)供電服務(wù)（Default Service，Basic Service），為那些未選擇競爭性零售商或無資格進(jìn)入零售市場的用戶提供服務(wù)。大部分居民和商業(yè)用戶仍由默認(rèn)供電商提供服務(wù)。默認(rèn)服務(wù)一般由區(qū)域內(nèi)原一體化電力公司（即配電商）提供，價格受政府管制。價格制定的基本原則為反映成本，其中與發(fā)電相關(guān)的部分每年調(diào)整一次。
2. 應(yīng)急供電及其價格形成機(jī)制。在引入零售競爭的部分州，如德州，州公用事業(yè)委員會在放開零售市場的地區(qū)為各類用戶任命應(yīng)急供電商（Provider of Last Resort Service），以此作為后備電力服務(wù)商，在競爭性零售商不能提供服務(wù)時啟動。應(yīng)急供電是臨時性服務(wù)，僅在競爭性零售商不能提供服務(wù)，或用戶自愿選擇該服務(wù)時生效。德州公用事業(yè)委員會為各類用戶（居民、中小型工商用戶、大工業(yè)用戶）制定了應(yīng)急供電價格，以收回應(yīng)急供電所需的成本為原則確定。
（四）新加坡的保底供電及其價格形成機(jī)制
新加坡自2001年開始逐步開放零售電力市場競爭，符合條件的用戶（稱為可競爭用戶，Contestable）可選擇從零售商購電，也可直接從電力批發(fā)市場購電。在新加坡，保底供電服務(wù)被稱為“管制供電服務(wù)（Regulated Supply Service）”。政府指定的SP服務(wù)公司具有向非競爭（Non-Contestable）用戶提供管制供電服務(wù)的義務(wù)。截至2017年，非競爭用戶用電量比例為23.7%。其中，居民用電量占62.1%，商業(yè)和服務(wù)業(yè)用電量占29.8%。
管制供電服務(wù)的價格由政府基于成本制定，包括四個部分：能源成本，向發(fā)電企業(yè)支付，每季度審查并調(diào)整一次，以反映批發(fā)市場價格變化；電網(wǎng)收費(fèi)，向電網(wǎng)公司支付，每年審查一次；市場支持服務(wù)費(fèi)，向市場結(jié)算服務(wù)公司支付，每年審查一次；市場管理和電力系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)，向市場運(yùn)行機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)支付，每年審查一次。2017年，政府管制的低壓用戶平均電價為20.7新加坡分/千瓦時，高于2016年水平1.8新加坡分，其中能源成本（即批發(fā)市場購電成本）上漲1.6新加坡分，是最主要的因素。
（五）兩點結(jié)論
1. 國外的保底供電包括默認(rèn)供電和應(yīng)急供電兩種形式。默認(rèn)供電的對象是未進(jìn)市場的用戶，可能是沒有零售選擇權(quán)，或雖有零售選擇權(quán)，但未選擇競爭性零售商或市場合同結(jié)束后不再簽訂市場合同的用戶。應(yīng)急供電適用于在市場合同有效期內(nèi)，因零售商原因?qū)е率袌龊贤瑹o法繼續(xù)執(zhí)行，由政府指定的服務(wù)商提供應(yīng)急救援服務(wù)。
2. 保底供電的性質(zhì)是對消費(fèi)者用電可靠性的制度保障，而非一種社會福利。保底供電的購進(jìn)價格由批發(fā)市場中的供求關(guān)系決定，保底供電的銷售價格基于“合理成本+合理利潤”確定。因此，保底供電不是低價供電，更不是“虧本供電”，但也不是“懲罰性高價供電”。
二、與我國電力市場化改革進(jìn)程相適應(yīng)的保底供電政策建議
我國尚未建立規(guī)范的保底供電制度。目前對居民、農(nóng)業(yè)等小型用戶的保底供電價格大多低于其供電成本，由此形成的資金缺口，以工商業(yè)用戶價格交叉補(bǔ)貼的方式解決。隨著電力“市場化交易”的數(shù)量和占比快速增長，保底供電與電力“市場化交易”不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題日趨顯現(xiàn)。特別是電力現(xiàn)貨市場運(yùn)行后，保底供電既有的收支平衡模式將不復(fù)存在，如果沒有相應(yīng)的配套措施，保底供電也將難以為繼。
（一）我國保底供電規(guī)范化的發(fā)展方向
1. 逐步減少保底供電對象，明確保底供電分類。應(yīng)根據(jù)競爭性電力市場發(fā)展的進(jìn)程，先行給予工商用戶購電自由選擇權(quán)，同時加快競爭性電力批發(fā)市場建設(shè)，為其退出保底供電創(chuàng)造條件。借鑒國際經(jīng)驗完善保底供電制度，具體可分為默認(rèn)供電和應(yīng)急供電兩類。保底供電服務(wù)商可由政府指定，也可通過競爭性招標(biāo)程序選擇。
2. 保底供電價格應(yīng)基于成本原則確定。如前所述，保底供電不是虧損供電，因而保底供電價格形成機(jī)制的發(fā)展方向，應(yīng)是與國際通用模式接軌，即按合理成本、合理盈利的原則確定保底供電價格，并與電力批發(fā)市場價格定期浮動。此前，保底供電中的工商業(yè)電價應(yīng)盡快實現(xiàn)隨電網(wǎng)企業(yè)平均購電成本變化聯(lián)動。
默認(rèn)供電服務(wù)商如由本地電網(wǎng)企業(yè)擔(dān)任，價格由政府按合理成本、合理盈利的原則制定，并定期調(diào)整，其中與批發(fā)市場相關(guān)的購電成本的調(diào)整周期，可定為一個季度或半年。默認(rèn)供電服務(wù)如由其他競爭性零售商提供，應(yīng)實行價格上限管制以及最短調(diào)整周期限制，價格上限由政府根據(jù)正常供電成本確定并定期調(diào)整。
（二）與電力市場化改革過渡期相適應(yīng)的保底供電對策
在保持居民、農(nóng)業(yè)用電價格穩(wěn)定的條件下，為實現(xiàn)保底供電的財務(wù)平衡和可持續(xù)性，因發(fā)、售電競爭而導(dǎo)致的保底供電的資金缺口（即輸配電價內(nèi)部用戶間交叉補(bǔ)貼以外的部分），可根據(jù)電源結(jié)構(gòu)、居民農(nóng)業(yè)用電比重、電力市場建設(shè)進(jìn)度等因素，從以下四個方面單獨或綜合施策：
1. 低價電源暫不參與競爭或按原政府定價實行差價結(jié)算。在居民、農(nóng)業(yè)用電占比較低時，在發(fā)電側(cè)指定與居民、農(nóng)業(yè)用電量相匹配的低價電源，可對保持居民、農(nóng)業(yè)目錄電價穩(wěn)定進(jìn)而對保底供電購、售電財務(wù)平衡起到重要的支撐作用。我國目前居民、農(nóng)業(yè)用電量約占20%左右，與之匹配的低價電源暫不參與電力競爭或按原政府定價實行差價結(jié)算，不影響近期電力市場建設(shè)。
2. 實施以保底供電財務(wù)平衡為目標(biāo)的“差價合約”結(jié)算。在低價電源不足以保障保底供電財務(wù)平衡時，對參與現(xiàn)貨市場競爭的機(jī)組，可實施以保底供電財務(wù)平衡為目標(biāo)的“部分電量按市場價結(jié)算、部分電量按原政府定價結(jié)算”的結(jié)算比例控制（也稱“差價合約”）。從而既可實現(xiàn)保底供電的可持續(xù)性，也可保障發(fā)電側(cè)競爭的有效開展。
3. 非居民、農(nóng)業(yè)用戶的保底供電價格與電力批發(fā)市場價格定期聯(lián)動。即居民、農(nóng)業(yè)低價保底供電的資金缺口,由保底供電中的非居民、農(nóng)業(yè)用戶承擔(dān)。我國目前保底供電用戶用電量占比約70%，其中非居民、農(nóng)業(yè)用戶用電量占到2/3以上，由其承擔(dān)居民、農(nóng)業(yè)用戶保底供電的財務(wù)虧損，一定時期內(nèi)具有可行性，且可促進(jìn)其退出保底供電，積極參與市場。
4. 設(shè)立電力公益服務(wù)基金。當(dāng)大部分非居民、農(nóng)業(yè)用戶退出保底供電后，居民、農(nóng)業(yè)用戶保底供電的資金缺口需由全部非居民、農(nóng)業(yè)用戶按相同標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)，可通過設(shè)立電力公益服務(wù)基金統(tǒng)一加價的方式實現(xiàn)。
（作者楊娟系中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場與價格研究所價格監(jiān)管室主任、副研究員；劉樹杰系中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場與價格研究所原所長、研究員。）
（本文首發(fā)于《價格理論與實踐》2019年第5期）
