我國(guó)是煤炭資源比較富足的國(guó)家，2018年煤炭產(chǎn)量達(dá)到36.8億噸，世界第一。煤炭進(jìn)口量達(dá)到2.8億噸，也是世界第一。2018年煤炭消費(fèi)量是39.3億噸，占一次能源消費(fèi)量的59%，雖然我們?nèi)允鞘澜缑禾肯M(fèi)第一大國(guó)，但比例首次跌破60%。到2020年，國(guó)家能源發(fā)展規(guī)劃要求這個(gè)比例下降到58%。2018年，電煤轉(zhuǎn)化率達(dá)到52.9%，而世界電煤轉(zhuǎn)化率平均達(dá)到78%，美國(guó)和歐洲分別可達(dá)80%和90%。
煤電在我國(guó)的總體裝機(jī)容量約為10億千瓦，位居世界第一，占電力總裝機(jī)容量比例約53%。燃料成本占發(fā)電成本60%左右，由于近兩年煤價(jià)較高，燃料成本占總成本比例提升到70%左右。煤、電兩大產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度極高?；痣娖髽I(yè)的生存狀況如何，主要看煤炭?jī)r(jià)格。而發(fā)電行業(yè)整體經(jīng)營(yíng)狀況如何，主要看煤電的情況。煤與電兩大產(chǎn)業(yè)本應(yīng)唇齒相依、協(xié)調(diào)發(fā)展、互利共贏，但實(shí)際情況并不如此，煤電“頂牛”、煤電矛盾周期性出現(xiàn)。
分析五大發(fā)電集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，2015年達(dá)到高峰，2016年“腰斬”，2017年“觸底”，2018年有所好轉(zhuǎn)，但仍未脫離困境。煤電行業(yè)在經(jīng)歷了2008-2011年的第一個(gè)困難時(shí)期后，從2016年到現(xiàn)在又處于第二個(gè)困難時(shí)期。當(dāng)前煤電企業(yè)陷入困局，是多方面綜合因素作用的結(jié)果。
首要因素是能源清潔轉(zhuǎn)型，“去煤化”浪潮。第二個(gè)因素是氣候變化，環(huán)?！帮L(fēng)暴”。第三是煤炭行業(yè)市場(chǎng)化，反映供需關(guān)系，價(jià)格漲落波動(dòng)，導(dǎo)致煤電矛盾不斷爆發(fā)。第四是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，2015年從煤炭和鋼鐵開(kāi)始，后來(lái)延伸到煤電、農(nóng)業(yè)等等?，F(xiàn)在看來(lái)，煤炭去產(chǎn)能拯救了煤炭行業(yè)，對(duì)火電行業(yè)帶來(lái)了較大沖擊。第五是降低用能成本。2015年以來(lái)，政府、市場(chǎng)雙管齊下，電價(jià)進(jìn)入到一個(gè)持續(xù)下降的通道。第六是2002年和2005年的兩次電力體制革命，導(dǎo)致了煤電的巨量擴(kuò)張、市場(chǎng)化交易電量的大增。
十九大報(bào)告提出要“構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”，能源消費(fèi)總量是有“天花板”的，不能突破50億噸標(biāo)煤，煤炭占比到2020年要下降到58%以下，煤電裝機(jī)到2020年要嚴(yán)格控制到11億千瓦，占比下降到55%。而到“十二五”末期，2015年我國(guó)煤電裝機(jī)已經(jīng)達(dá)到9億千瓦，如果不加控制，到“十三五”末，也就是到2020年，可達(dá)12.5億千瓦。實(shí)際上，從2015年9個(gè)億到2020年11億，5年間控制只增長(zhǎng)2億千瓦依然是困難的，因?yàn)槊弘娛菨L動(dòng)發(fā)展的，且“十二五”期間，在建、核準(zhǔn)、納入規(guī)劃的煤電規(guī)模超過(guò)3.5億千瓦，當(dāng)時(shí)煤電效益較好，一些企業(yè)仍有投資沖動(dòng)。同時(shí)，煤電發(fā)展的政策環(huán)境日趨收緊。2015年開(kāi)始執(zhí)行煤電預(yù)警，嚴(yán)禁新增煤電；對(duì)已經(jīng)建成的煤電要求進(jìn)行超低排放、節(jié)能、靈活性改造，并對(duì)煤耗、碳排放強(qiáng)度進(jìn)行明確要求，啟動(dòng)碳排放權(quán)交易，還開(kāi)展嚴(yán)格的環(huán)保督查。
兩次電力改革對(duì)煤電帶來(lái)的影響也不容忽視。2002年進(jìn)行的“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”改革。由于培育了新的投資主體，五大發(fā)電集團(tuán)如“五虎下山”搶占市場(chǎng)，新上了大量煤機(jī)，到2018年煤電占比平均達(dá)到85.34%。2003年到2008年，這六年以煤電為主的規(guī)模擴(kuò)張有目共睹，基本解決了中國(guó)缺電的問(wèn)題，但也帶來(lái)了煤電矛盾、煤電擴(kuò)張、煤電巨額虧損、資產(chǎn)負(fù)債率高企等問(wèn)題，從2009年開(kāi)始不得不走上轉(zhuǎn)型發(fā)展的道路。如果說(shuō)上一輪電力體制改革帶來(lái)了煤電的大發(fā)展，而這一輪改革的核心則是市場(chǎng)化交易。從2017年有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃，2018年放開(kāi)四大行業(yè)用戶(hù)，再到2019年全面放開(kāi)經(jīng)營(yíng)性用戶(hù)發(fā)用電計(jì)劃，意味著發(fā)電行業(yè)全面競(jìng)價(jià)的時(shí)代即將到來(lái)。2016年，全國(guó)市場(chǎng)化交易電量只占19%，2017年26%，2018年30.2%，2019年可能要超過(guò)40%，到2020年估計(jì)可達(dá)60%到80%。而煤電在市場(chǎng)化交易中首當(dāng)其沖，交易價(jià)格大幅下降，區(qū)域不一。青海、云南、廣東等地較標(biāo)桿電價(jià)的降幅明顯，前兩者達(dá)到度電0.1元。到了2018年，降價(jià)幅度趨向理性。
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，嚴(yán)控煤電新增產(chǎn)能對(duì)煤電的長(zhǎng)期發(fā)展是有利的，化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能則對(duì)煤電行業(yè)產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。根據(jù)2018年的煤炭行業(yè)報(bào)告，煤炭去產(chǎn)能任務(wù)已基本完成，這導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格大幅度反彈，出現(xiàn)了“廠(chǎng)型”波動(dòng)。2016年全國(guó)煤炭產(chǎn)量為33.6億噸，同比下降了9.4%，但是煤炭需求同比增長(zhǎng)了0.5%，出現(xiàn)供不應(yīng)求。2017年，煤炭行業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)了近300%，而煤電出現(xiàn)大面積虧損。到2019年，供需形勢(shì)略微轉(zhuǎn)向平衡，價(jià)格有所下降，市場(chǎng)電煤基本保持在585元/噸左右。
近年來(lái)，降低用能成本已經(jīng)成為中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央政治局會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和兩會(huì)的重要議題之一。為支撐實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，既通過(guò)市場(chǎng)化交易方式降價(jià)，又通過(guò)下調(diào)標(biāo)桿電價(jià)降價(jià)。2013年至今，全國(guó)共調(diào)整了五次燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，其中四次是下調(diào)，只有一次是上調(diào)。發(fā)電行業(yè)為提升了工商業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力做出了一定貢獻(xiàn)。
面對(duì)煤電行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為，只有綜合施策，才能在生存中有所發(fā)展。
第一，認(rèn)清形勢(shì)，找準(zhǔn)定位。煤電不可能再像過(guò)去一樣“獨(dú)步天下”，而要逐步由“主體電源、基礎(chǔ)地位、支撐作用”轉(zhuǎn)向“基荷電源與調(diào)節(jié)電源并重”，為全額消納清潔能源調(diào)峰，保障電力安全供應(yīng)兜底。這并不意味著10.1億千瓦的煤電都將用于調(diào)峰，一部分還是要繼續(xù)作為發(fā)電主力，還有一部分用于調(diào)峰。按照國(guó)家的規(guī)劃，2030年清潔能源供應(yīng)電量占比要超過(guò)50%，分布式能源、多能互補(bǔ)也正在成為重要的新型供能方式，能源清潔轉(zhuǎn)型已是國(guó)際趨勢(shì)。哪怕是美國(guó)，即便仍有相關(guān)政策重視煤炭的開(kāi)發(fā)和利用，在2019年3月，美國(guó)宣布美國(guó)進(jìn)入“能源新時(shí)代”，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新和化石能源的利用，重點(diǎn)是油和氣，同時(shí)也要“減煤”，大力發(fā)展可再生能源。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國(guó)煤炭消費(fèi)比重從2000年的24.6%下降到2017年的14.3%。隨著清潔能源占比的進(jìn)一步提高，下一步煤電還是要通過(guò)靈活性改造、輔助服務(wù)，來(lái)提高電網(wǎng)的調(diào)節(jié)能力。
第二，以退為進(jìn)，主動(dòng)減量。2007年以來(lái)，煤電積極“上大壓小”1億千瓦，“十三五”又淘汰落后產(chǎn)能0.2億千瓦，停緩建1.5億千瓦，共計(jì)2.7億千瓦。但煤電仍然存在存量巨大、占比過(guò)高、設(shè)備閑置、經(jīng)營(yíng)困難等問(wèn)題。為此，應(yīng)采取以下措施：
深化供給側(cè)改革，主動(dòng)減去“無(wú)效供給”。一方面要繼續(xù)落實(shí)“十三五”國(guó)家和地方政府有關(guān)化解煤電過(guò)剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能的政策，對(duì)不合要求的30萬(wàn)千瓦以下煤電機(jī)組實(shí)施“強(qiáng)制關(guān)?！保涣硪环矫?，發(fā)電行業(yè)要抓住機(jī)遇，利用關(guān)停補(bǔ)償政策，對(duì)一些超齡服役、扭虧無(wú)望、能耗環(huán)保安全不達(dá)標(biāo)、又無(wú)力投入改造的老小機(jī)組，或者未予核準(zhǔn)、證照不全的違規(guī)煤電機(jī)組，因地制宜實(shí)施“主動(dòng)關(guān)?！保岣咴O(shè)備利用效率。
遵循市場(chǎng)規(guī)律，慎鋪“新攤子”，實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)供需的再平衡?！笆濉逼陂g，國(guó)家禁止京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角及紅橙色預(yù)警省域新建煤電，全國(guó)停緩建煤電1.5億千瓦。目前，千萬(wàn)不能因?yàn)椤笆濉庇秒娏繉?shí)際增長(zhǎng)好于預(yù)期，煤電利用小時(shí)略有回升，又盲目上新項(xiàng)目。對(duì)目前我國(guó)4200左右的煤電利用小時(shí)，不能簡(jiǎn)單對(duì)標(biāo)美國(guó)認(rèn)為是合理的、現(xiàn)實(shí)的。中美國(guó)情不同、發(fā)展階段不同、體制機(jī)制不同，美國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家，依靠油氣，市場(chǎng)機(jī)制，電價(jià)科學(xué)。我國(guó)通過(guò)推進(jìn)供給側(cè)改革，努力恢復(fù)到4800-5500小時(shí)，這既符合國(guó)情、符合歷史、又符合實(shí)際，有利于減少設(shè)備閑置、投資浪費(fèi)，有利于煤電企業(yè)降低能耗、扭虧增盈、可持續(xù)發(fā)展，有利于保障煤電的經(jīng)濟(jì)性，以支撐我國(guó)較低的電價(jià)水平。
第三，升級(jí)改造，激活存量。面對(duì)分布在全國(guó)各地的10億千瓦煤電機(jī)組，到底應(yīng)該怎么辦？根據(jù)不同的營(yíng)商環(huán)境，在淘汰關(guān)停的基礎(chǔ)上區(qū)別對(duì)待，通過(guò)不同的升級(jí)改造（超低排放改造、節(jié)能改造、靈活性改造等），優(yōu)化技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“兩低一高”的（低排放、低能耗、高效率）能源供給水平，增強(qiáng)“冷熱電氣水”多能聯(lián)供的綜合能源服務(wù)能力，增強(qiáng)調(diào)頻、調(diào)峰、調(diào)壓等輔助服務(wù)能力，增強(qiáng)電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力。
事實(shí)上，2017年7月，16部委《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（1404號(hào)文)就對(duì)煤機(jī)升級(jí)改造進(jìn)行了系統(tǒng)的部署，要求在“十三五”期間，實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：超低排放改造4.2億千瓦；節(jié)能改造3.4億千瓦；靈活性改造2.2億千瓦。目前，已經(jīng)取得顯著成效。到2018年底，已完成超低排放改造8.1億千瓦，占全國(guó)煤機(jī)比重的80%?！叭薄钡貐^(qū)完成煤電靈活性改造超過(guò)4000萬(wàn)千瓦，其中2380萬(wàn)（約60%）在東北。東北有償調(diào)峰輔助服務(wù)費(fèi)用27.8億元，平均價(jià)格0.525元，高于當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價(jià)。實(shí)踐證明，靈活性改造技術(shù)成熟，每千瓦改造費(fèi)用120-400元，參與調(diào)峰服務(wù)好于儲(chǔ)能、氣電、抽水蓄能，是煤電的現(xiàn)實(shí)選項(xiàng)之一，也有利于新能源的消納。
當(dāng)然，目前煤電靈活性改造、參與深度調(diào)峰也給發(fā)電設(shè)備帶來(lái)非常大的損耗，部分電廠(chǎng)已在虧損邊緣，改造成本投入困難，甚至在沒(méi)有做任何技術(shù)改造的情況下，并非長(zhǎng)久之道。因此，煤電企業(yè)要突破單一發(fā)電業(yè)務(wù)的束縛與風(fēng)險(xiǎn)，以戰(zhàn)略高度進(jìn)入熱電聯(lián)產(chǎn)、配電售電、儲(chǔ)能節(jié)能、調(diào)頻調(diào)峰、冷熱電氣水供應(yīng)等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)熱力源網(wǎng)一體、發(fā)配售一體、多能聯(lián)供與輔助服務(wù)并舉，培育新的效益增長(zhǎng)點(diǎn)。
第四，峰值管理，嚴(yán)控增量。制定電力規(guī)劃、謀劃未來(lái)發(fā)展，要與時(shí)倶進(jìn)，改變過(guò)去電力短缺時(shí)期的慣性思維和發(fā)展通病，根據(jù)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)特點(diǎn)以及電力供需的變化，實(shí)現(xiàn)變革與創(chuàng)新。
引入峰值管理，防止出現(xiàn)大規(guī)劃。回顧“十三五”電力規(guī)劃，其中一個(gè)最大的亮點(diǎn)是提出了煤電裝機(jī)到2020年控制在“11億千瓦內(nèi)、占比降至55%”的目標(biāo)，并有一系列保障措施。如果沒(méi)有這個(gè)“天花板”，盲目發(fā)展，到2020年煤電絕不是11億千瓦，而是12.5億千瓦，甚至更多，煤電的日子會(huì)更加“窘迫”。據(jù)預(yù)測(cè)，2030年能源需求主要依靠清潔能源，煤電13億千瓦將達(dá)到峰值；2050年煤電裝機(jī)將降到6億千瓦，建成現(xiàn)代能源體系。因此，國(guó)家編制未來(lái)電力中長(zhǎng)期規(guī)劃時(shí)，要強(qiáng)化煤電峰值管理，既要考慮保供，又要應(yīng)對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩，考慮電力市場(chǎng)平衡。
摒棄規(guī)模擴(kuò)張，發(fā)展要有新概念。今后，發(fā)電企業(yè)面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰，首先要改變過(guò)去“規(guī)模思維”和“投資饑渴癥”的任性發(fā)展方式，而是應(yīng)當(dāng)依托規(guī)劃，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，運(yùn)用價(jià)值思維，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；其次，要聚焦電力主業(yè)，鞏固煤電一體、熱電聯(lián)產(chǎn)、產(chǎn)融結(jié)合、路港配套等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)；第三，要抓住電力市場(chǎng)化改革、能源生態(tài)重塑、產(chǎn)業(yè)跨界融合機(jī)遇，推進(jìn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化布局，著力“綠”色發(fā)展、向“下”延伸、對(duì)“外”拓展、介入“新”業(yè)態(tài)，并系統(tǒng)優(yōu)化發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)縱向“源—網(wǎng)—荷—儲(chǔ)—用”，橫向多能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、區(qū)域平衡。
第五，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政策配套。國(guó)家既要鼓勵(lì)煤電進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，又要及時(shí)調(diào)整配套政策，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。為促進(jìn)煤電的健康發(fā)展，煤電要參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，長(zhǎng)遠(yuǎn)要形成市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。但在目前市場(chǎng)化改革過(guò)渡期，需要保留、調(diào)整、優(yōu)化舊的政策，出臺(tái)新的配套政策。近年煤電聯(lián)動(dòng)政策已被擱置，東北、西南、西北等地的一些煤電廠(chǎng)發(fā)得多虧得多，負(fù)債率連續(xù)多年超過(guò)100%，個(gè)別電廠(chǎng)出現(xiàn)了200%的負(fù)債率，依靠委托貸款艱難生存。即便不在全國(guó)重啟煤電聯(lián)動(dòng)，局部困難區(qū)域應(yīng)該嘗試重啟。在目前市場(chǎng)化交易中，交易電價(jià)受到地方政府限價(jià)控制、定向交易，一些環(huán)保電廠(chǎng)也無(wú)法獲得超低排放電價(jià)補(bǔ)償，希望下一步能夠有所改觀。市場(chǎng)交易中應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)電企業(yè)、煤炭企業(yè)簽訂“基礎(chǔ)價(jià)+浮動(dòng)價(jià)”的煤炭中長(zhǎng)期合同。根據(jù)目前的執(zhí)行效果，基礎(chǔ)價(jià)偏高，電價(jià)基本不能反映煤價(jià)的變化。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)煤電聯(lián)營(yíng)、企業(yè)重組，構(gòu)建煤電產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈。此外，可探索建立兩部制電價(jià)、發(fā)電權(quán)交易、建設(shè)容量市場(chǎng)，保證系統(tǒng)備用資源和煤電的可持續(xù)發(fā)展。
（作者為中國(guó)能源研究會(huì)理事，中國(guó)華電集團(tuán)有限公司副總法律顧問(wèn)。文章由姜黎根據(jù)2019年7月20日舉辦的eo圓桌討論內(nèi)容整理。）
