袁家海
擱淺資產(chǎn)定義為在競爭環(huán)境和外部環(huán)境下,電力企業(yè)提前退役機組的剩余壽命期內(nèi)的資產(chǎn)價值。隨著可再生能源裝機規(guī)模不斷擴大,煤電項目建設也進入新常態(tài)增長,在現(xiàn)有機組規(guī)模的基礎上,2020-2030年間停緩建機組陸續(xù)建成投產(chǎn)。新機組多為容量大、耗能低的優(yōu)質(zhì)機組,勢必會對市場中的現(xiàn)役低效機組產(chǎn)生擠出效應,使其閑置或提前退役,造成機組剩余壽命期內(nèi)資產(chǎn)價值的擱淺。而擠出機組的擱淺資產(chǎn)價值又對應不同的利益主體,主要包括金融部門(本報告中主要指銀行)和電力企業(yè)。
本文對影響機組擱淺風險的因素進行識別,按一定的標準進行量化打分。運用電力電量模型,測算2030年全國煤電裝機總量的合理規(guī)模。根據(jù)測算結果,2030年的煤電裝機合理規(guī)模為11億千瓦,此時電力結構保持相對平衡,電力備用需求合理,整個電力系統(tǒng)基本處于良性運行狀態(tài)。基于此,假定兩種不同的煤電發(fā)展路徑,對比其對應的擱淺資產(chǎn)規(guī)模。
情景一:不采取積極的供給側改革措施,“十三五”期間停緩建機組陸續(xù)投產(chǎn),同時新增一定數(shù)量的煤電裝機,到2030年煤電裝機規(guī)模為12億千瓦。在系統(tǒng)靈活性需求(對于可再生能源裝機滲透率高的省份額外提供20%的備用)、資源分布等條件的約束下,運用電力電量模型及擱淺資產(chǎn)價值評估模型計算2020-2030年間全國各省的潛在煤電擱淺規(guī)模和擱淺價值,具體結果見圖1。
隨著擱淺年份的推移,機組擱淺資產(chǎn)發(fā)生變化。情景一中,不實施積極的供給側改革,繼續(xù)新增煤電機組。在這種情況下,可能會產(chǎn)生兩種結果。
第一,現(xiàn)有及新建的煤電機組在電力系統(tǒng)中保持低效的運行,煤電設備利用小時數(shù)持續(xù)下滑、整個煤電行業(yè)運行效率低下,再加上煤炭價格大幅度上漲,煤電企業(yè)將嚴重虧損。
第二,新建機組造成老機組的擠出,老機組面臨較高的擱淺風險。若以2020年為擱淺年份,當年新建成的機組擠壓老機組的市場空間,使其提前退出市場,老機組剩余壽命期內(nèi)資產(chǎn)價值即為擱淺價值,包含了擠出銀行擱淺價值和擠出企業(yè)擱淺價值,共計4041億元。以2020-2030各年為擱淺年份,由于擠出機組大部分為運行多年的機組,而服役滿30年的機組擱淺價值清零,擠出機組的擱淺價值不斷減少。但2030年當年的擱淺價值仍將達1032億元。
情景二:采取積極的煤電供給側改革措施,合理控制煤電裝機數(shù)量,到2030年,煤電裝機規(guī)模保持在一個較低水平。2020-2030年間,除去正常退役和續(xù)建“十三五”期間停緩建的煤電機組外,延遲退役5000萬千瓦煤電小機組。通過提高環(huán)保排放標準提前關停部分落后煤電機組,根據(jù)不同機組的服役年限、機組容量以及當?shù)匦枨螅ㄟ^靈活性改造使部分成為保障新能源服務的有價值的機組,其余機組進行戰(zhàn)略封存。此時,到2030年,煤電機組為11億千瓦。以2020年為擱淺年份,擠出機組提前退役擱淺價值4009億元(較情景一低32億元),而隨著擱淺年份的推移,擠出機組提前退役擱淺價值逐漸減小。在這一情景下,2030年總擱淺價值為400億元,遠低于情景一。
為了具體評估機組擱淺給中央及地方帶來的經(jīng)濟損失,按照各企業(yè)性質(zhì),將企業(yè)大致劃分為中央所屬和地方所屬,從而將企業(yè)擱淺資產(chǎn)價值進行剝離,得出兩種情景下中央及地方的擱淺資產(chǎn)價值,如圖5所示。整體來看,中央擱淺資產(chǎn)價值遠遠大于地方擱淺資產(chǎn)價值,各年中央擱淺資產(chǎn)占比均在70%以上,這與我國大量煤電企業(yè)隸屬于國企的國情一致[1]。大量煤電擱淺,將使得國有資產(chǎn)蒙受重大損失;同時煤電企業(yè)長期虧損將導致財政稅收減少,機組擱淺后需解決人員安置問題。
從區(qū)域電網(wǎng)來看,以2020-2030各年為擱淺年份,各區(qū)域擱淺資產(chǎn)價值的變化與全國變化趨勢基本一致,隨著擱淺年份的推移,擠出機組提前退役擱淺價值不斷減少。以擱淺年份2030年為例,各區(qū)域擱淺資產(chǎn)價值不同情景下在全國的占比如圖3、圖4所示。對比兩種情景,華北地區(qū)的擱淺資產(chǎn)價值均處于第一位,區(qū)域整體電力供需不平衡,區(qū)域內(nèi)山西、山東、內(nèi)蒙古均存在較大規(guī)模的擱淺資產(chǎn),區(qū)域整體發(fā)展不協(xié)調(diào)。
通過以上研究,主要結論如下:
1、在全國層面上對不同煤電發(fā)展路徑下的2020-2030年擱淺資產(chǎn)規(guī)模進行量化分析。合理控制煤電裝機數(shù)量,通過一些更嚴格的環(huán)保排放標準將部分落后煤電機組提前關停??紤]到用電需求的彈性變化,到2030年,兩種情景下擱淺價值之間的差值將遠遠高于600億元,并且若繼續(xù)新增煤電裝機,這種差距將進一步拉大。由此可見,采取積極的供給側改革措施,盤活有用資產(chǎn)、控制煤電新增數(shù)量能夠使煤電擱淺風險逐漸降低,最大程度的減少2030年擱淺資產(chǎn)規(guī)模。
2、對中央及地方2020-2030年間的擱淺資產(chǎn)規(guī)模進行量化分析。采取積極的供給側改革措施后,2020-2030年的中央擱淺損失由2526億元銳減至144億元,地方擱淺損失由520億元銳減至76億元;以2030年為擱淺年份,不同情景下中央的擱淺資產(chǎn)價值分別為836億元和144億元,地方的擱淺資產(chǎn)價值分別為196億元和76億元。一方面財政稅收減少,待業(yè)人員增多,需解決大量人員安置問題;另一方面影響國家投資政策的制定,對于新建煤電項目,需要考慮擱淺風險,投資考察環(huán)節(jié)增多,審批步驟繁瑣,增加了無謂的行政成本。
3、對各區(qū)域電網(wǎng)2020-2030年間的擱淺資產(chǎn)規(guī)模進行量化分析。若以2030年為擱淺年份,未采取積極的供給側改革措施時,華北、華東、華中、東北、南方、西北、西南地區(qū)將分別有341億元、80億元、131億元、83億元、159億元、197億元、43億元資產(chǎn)被擱淺。而采取積極的供給側改革措施后,各區(qū)域的擱淺資產(chǎn)將平均降低60%。因此,從各電網(wǎng)區(qū)域的角度來看,應優(yōu)化區(qū)域電網(wǎng)調(diào)度,合理利用煤電資源。
從上述分析可以看出,采取積極的供給側改革措施,有效控制煤電機組的數(shù)量,穩(wěn)步減少過剩產(chǎn)能,能夠有效降低擱淺資產(chǎn)規(guī)模,減少利益各方的經(jīng)濟損失。
在政策設計方面,可考慮以下幾個方面:
01、能源政策
設立政策序位,充分利用機組價值。對于關停機組設立合理的政策序位,1)采用容量電價和電量電價政策,基于3-5年的資源充裕度評估,引入容量拍賣機制,為新機組和老機組提供適當?shù)娜萘侩妰r。容量電價一方面基于市場競爭形成,一方面要考慮不同年限機組特別是老舊機組的容量成本。2)機組備用或戰(zhàn)略封存,對于靈活性機組,可以簽訂戰(zhàn)略備用協(xié)議,使其充當戰(zhàn)略備用的角色。3)對于確實需要退出電力系統(tǒng)的機組,按運行年份進行區(qū)分,不同運行年份的機組采取不同的補償措施。補償?shù)木唧w金額可以以理想機組的收益情況為上限,對提前退役的機組進行合理的補償;若為還本付息尚未結束的機組,則還需考慮機組的金融損失,自有資金回報等。
嚴控增量,淘汰落后存量。2020-2030年間,根據(jù)電力市場推進情況,結合各省份煤電實際盈利能力,有序續(xù)建“十三五”期間停緩建的煤電機組,不再核準新的煤電項目。對不符合能效標準的落后機組予以堅決關停,同時投資者應該對可能造成資產(chǎn)擱淺的風險進行評估,在評估過程中,政府可以為投資者提供清晰的長期信號。對于企業(yè)提前關閉燃煤機組的補償,可以采取多種方式:(1)直接補償給企業(yè)所有人;(2)對提前關閉燃煤機組的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠;(3)政府對燃煤發(fā)電企業(yè)提供資金或技術支持,支持企業(yè)對燃煤機組進行清潔改造。
引入電力市場競爭機制,對現(xiàn)有存量進行靈活性改造。堅持電力市場化改革是根本之策,按照“管住中間、放開兩頭”的原則穩(wěn)步推進電力市場化,在輸配電價改革到位的基礎上,有序放開上網(wǎng)側和零售側價格,讓有效的價格信號在引導電源投資中發(fā)揮作用。
完善自備電廠建設運營的標準及要求。從產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能減排角度來看,高煤耗、高污染的自備電廠都應有序淘汰。新建燃煤自備電廠應嚴格按照《國務院關于發(fā)布政府核準的投資項目目錄(2016年本)的通知》要求,一律由省級政府在國家依據(jù)總量控制制定的建設規(guī)劃內(nèi)核準,不得超出規(guī)劃核準,也不能放在工業(yè)項目中備案。
市場機制和司法處置聯(lián)合助力僵尸企業(yè)退出市場。在處置僵尸企業(yè)的過程中,需要各級政府對企業(yè)的情況進行深入了解,有針對性地提出處置方案,而后將較為復雜、難以處置的破產(chǎn)案例移交給當?shù)厮痉C關,進行規(guī)范的司法處置。因此,市場化與法治化處理僵尸企業(yè)并不是完全交給法院,地方政府應該先行推動處置進程。
完善輔助服務市場機制。由行政確定的成本補償型的輔助服務補償機制轉向市場化的價值型補償機制。從系統(tǒng)本身出發(fā),量化服務的系統(tǒng)價值,考慮輔助服務的機會收益,通過市場機制的調(diào)節(jié),代替計劃機制。在建立市場時,需要同時考慮能量價格和容量價格。一方面冗余的煤電機組需要一個合理的補償和回收機制,另一方面容量支付兼顧資源充裕度采購和靈活性資源采購,而關停補貼只能提供一次性關停的激勵。
02、財政/國有資產(chǎn)處置政策
設立相關基金滿足電廠人員安置、項目退出補償。對關停小火電實行財政補貼政策,從電力結構調(diào)整基金中提取部分設立專項基金,用于對關停、改造的煤電企業(yè)進行補貼以及員工安置。
調(diào)整央企保值增值基數(shù),消除資產(chǎn)減記的考核影響。國資委對央企的考核辦法中涉及資產(chǎn)的合理回報、資產(chǎn)保值增值、經(jīng)濟增加值等指標。在進行供給側改革時,央企退出了部分無效或低效資產(chǎn),發(fā)生了資產(chǎn)減記可能會影響資產(chǎn)保值增值考核。建議國資委在對其進行考核時,應將這部分退出的資產(chǎn)單獨考量,調(diào)整資產(chǎn)基數(shù),確保不會對積極進行供給側改革的企業(yè)考核產(chǎn)生不利影響。
03、金融政策
金融機構有扶有控,保障電力運行的同時助力供給側結構性改革。對于現(xiàn)役機組中符合國家環(huán)保要求、對電力有積極貢獻、積極履行相應調(diào)峰任務的機組繼續(xù)提供信貸支持;對于不符合國家環(huán)保標準、長期虧損,市場競爭力低下的企業(yè),及時退出相關貸款;對于新建投資項目,嚴格控制信貸投入,提高信貸門檻,嚴控信貸風險。
完善碳市場建設,釋放外部性價格信號引導機組改造和退出。針對碳排放進行定價是完善碳市場建設的關鍵,碳價應能反應全社會短期邊際減排成本,在一定程度上也代表了國家減排目標的力度,釋放外部性價格信號能夠促使企業(yè)采取節(jié)能減排措施,引導企業(yè)進行機組整體改造或淘汰落后機組,引導電力投資方向,促進產(chǎn)業(yè)升級。
注釋:
[1] 地方所有電廠的融資渠道難以準確梳理,本文假設以中央所屬銀行為主。