一、存在的問(wèn)題
我國(guó)可再生能源發(fā)展面臨的問(wèn)題可以從不同角度、不同層次來(lái)概括。從可再生能源未來(lái)發(fā)展與能源轉(zhuǎn)型的關(guān)系角度看，我國(guó)可再生能源發(fā)展面臨的問(wèn)題突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：
1.現(xiàn)有體制難以協(xié)調(diào)可再生能源發(fā)展帶來(lái)的利益沖突
盡管我國(guó)能源轉(zhuǎn)型還處于初級(jí)階段，2017年風(fēng)光等波動(dòng)性可再生能源發(fā)電量占比僅為7.3%，但全國(guó)平均風(fēng)電限電率達(dá)到12%，光伏發(fā)電限電率為6%。2018年風(fēng)電限電率下降到6.2%，光伏發(fā)電限電率下降到3%。根據(jù)歐洲主要國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在風(fēng)光電比重在10%左右時(shí)，限電率已經(jīng)下降到了1%以下，并隨著風(fēng)光電滲透率的進(jìn)一步提升，限電率呈現(xiàn)穩(wěn)步下降特征。《清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020）》提出，2020年我國(guó)（水、風(fēng)、光）棄電率實(shí)現(xiàn)5%的目標(biāo)，但進(jìn)一步大幅降低棄風(fēng)棄光率必然要受到現(xiàn)有體制機(jī)制的制約。
現(xiàn)有能源體制難以有效協(xié)調(diào)能源轉(zhuǎn)型推進(jìn)中相關(guān)方的利益沖突。當(dāng)前的能源轉(zhuǎn)型以可再生能源替代化石能源為核心內(nèi)容。當(dāng)可再生能源規(guī)模不大時(shí)，這種替代關(guān)系導(dǎo)致的利益沖突不明顯、不嚴(yán)重，政府支持可再生能源發(fā)展的各項(xiàng)政策因?yàn)樽枇π∫材軌蝽樌麑?shí)施。隨著可再生能源規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)張，利益沖突越來(lái)越大，而政策制定和實(shí)施部門(mén)難以有效解決這些沖突和矛盾時(shí)，能源體制的這一問(wèn)題就會(huì)日益凸顯，對(duì)可再生能源發(fā)展的制約作用就日益突出。隨著風(fēng)電與光伏發(fā)電逐漸進(jìn)入平價(jià)時(shí)代，2020年后我國(guó)將迎來(lái)光伏與風(fēng)電大規(guī)模建設(shè)高峰。如果當(dāng)前阻礙波動(dòng)性風(fēng)光電并網(wǎng)的體制因素沒(méi)有得到根本性解決，要實(shí)現(xiàn)在既有的電力系統(tǒng)中進(jìn)一步大幅提高波動(dòng)性風(fēng)光電量的比重的目標(biāo)較難。
2.后補(bǔ)貼時(shí)代風(fēng)力和光伏發(fā)電的“非技術(shù)成本”的不利影響將日益凸顯
在政策支持與技術(shù)進(jìn)步的推動(dòng)下，我國(guó)風(fēng)電與光伏發(fā)電的成本快速下降。目前，在資源條件優(yōu)良、建設(shè)成本低、投資和市場(chǎng)條件好的地區(qū)，風(fēng)電、光伏發(fā)電成本已達(dá)到燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)水平，具備了不需要國(guó)家補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)的條件。預(yù)計(jì)2020-2022年，全國(guó)大部分風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目將具備發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)條件，我國(guó)風(fēng)力與光伏發(fā)電將進(jìn)入“后補(bǔ)貼時(shí)代”。我國(guó)風(fēng)力和光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)一直存在非技術(shù)因素導(dǎo)致的“成本”過(guò)高的現(xiàn)象，這類(lèi)成本占到項(xiàng)目總建設(shè)成本的20%-30%?！胺羌夹g(shù)性成本”的來(lái)源主要有三個(gè)方面：一是國(guó)土與林業(yè)部門(mén)在項(xiàng)目建設(shè)用地政策方面不一致導(dǎo)致項(xiàng)目延誤甚至取消，土地使用費(fèi)用征收不規(guī)范。二是風(fēng)電與光伏發(fā)電項(xiàng)目并網(wǎng)工程建設(shè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)。三是風(fēng)電與光伏發(fā)電項(xiàng)目融資信用體系建設(shè)滯后導(dǎo)致融資成本居高不下。已有的可再生能源項(xiàng)目補(bǔ)貼政策實(shí)際上起到了“對(duì)沖”和“非技術(shù)性成本”的作用。進(jìn)入后補(bǔ)貼時(shí)代后，這些“非技術(shù)性成本”的不利影響將成為妨礙可再生能源，特別是風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展的重要因素，甚至?xí)绊懙斤L(fēng)電和光伏發(fā)電進(jìn)入“平價(jià)上網(wǎng)”時(shí)代。
3.風(fēng)力與光伏發(fā)電的“系統(tǒng)成本”將隨著其份額提高而快速增長(zhǎng)
發(fā)電成本快速下降一直是推動(dòng)風(fēng)力發(fā)電與光伏發(fā)電的重要推動(dòng)力。根據(jù)21世紀(jì)可再生能源政策網(wǎng)絡(luò)（REN21）的數(shù)據(jù)，全球主要國(guó)家2010-2017年光伏發(fā)電度電成本下降40%-75%（見(jiàn)表1）。其中，我國(guó)光伏發(fā)電度電成本下降了72%，日本下降了73%，美國(guó)下降了40%，德國(guó)下降了64%。未來(lái)全球風(fēng)電和太陽(yáng)能光伏發(fā)電成本還有進(jìn)一步下降空間。多數(shù)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，2025年，可再生能源將實(shí)現(xiàn)比大多數(shù)化石能源電廠更低的運(yùn)營(yíng)成本，風(fēng)力發(fā)電與光伏發(fā)電加速邁向發(fā)電側(cè)“平價(jià)上網(wǎng)”時(shí)代。
風(fēng)光等波動(dòng)性可再生能源發(fā)電的度電成本具備與化石能源發(fā)電的競(jìng)爭(zhēng)力，將極大地推動(dòng)風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電規(guī)模增長(zhǎng)。隨著波動(dòng)性風(fēng)光電量在電力系統(tǒng)中所占比例的快速提升，特別是其在發(fā)電量中的份額超過(guò)20%以后，風(fēng)力和光伏發(fā)電的“系統(tǒng)成本”將會(huì)呈現(xiàn)明顯的上升。所謂“系統(tǒng)成本”是指波動(dòng)性風(fēng)能與光伏發(fā)電增加所導(dǎo)致的備用電源容量的增加、風(fēng)光電不能滿足電力高峰需求時(shí)需要電網(wǎng)提供的額外容量、電網(wǎng)靈活性改造、常規(guī)電源電廠為適應(yīng)間歇性可再生能源發(fā)電靈活運(yùn)行（運(yùn)行小時(shí)數(shù)下降）而引起的能源轉(zhuǎn)換效率的降低，以及電網(wǎng)系統(tǒng)慣性（inertia）的減低造成系統(tǒng)的不穩(wěn)定性等方面的成本。
根據(jù)英國(guó)能源研究中心對(duì)英國(guó)電網(wǎng)估算，當(dāng)風(fēng)光電量占比為30%時(shí)，其系統(tǒng)成本大約為10英鎊/兆瓦時(shí)（約合人民幣8.6分/千瓦時(shí)）。如果風(fēng)電光伏發(fā)電量占到50%，那么僅備用電源要求這一項(xiàng)所帶來(lái)的成本就會(huì)大幅攀升至45英鎊/兆瓦時(shí)（合人民幣0.39元/千瓦時(shí)）。也就是說(shuō)，隨著波動(dòng)性可再生能源電量份額的進(jìn)一步提升，其系統(tǒng)成本會(huì)上升較快。因此，盡管從技術(shù)和度電成本角度考慮足以支持風(fēng)能與光伏發(fā)電規(guī)模不斷增長(zhǎng)，但面向2030年和2050年考慮風(fēng)能與光伏發(fā)電時(shí)，需要從系統(tǒng)成本與收益角度來(lái)統(tǒng)籌考慮風(fēng)能與光伏發(fā)電的方式。
二、面臨的挑戰(zhàn)
從現(xiàn)在到2030年前是我國(guó)可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵期，它決定了我國(guó)能源轉(zhuǎn)型能否從初級(jí)階段進(jìn)入中級(jí)階段，進(jìn)而決定了2050年可再生能源成為我國(guó)主體能源的規(guī)劃能否成為現(xiàn)實(shí)。這一轉(zhuǎn)變最大的挑戰(zhàn)不是來(lái)自技術(shù)，而是來(lái)自理念與體制。
1.理念的真正轉(zhuǎn)變是首要挑戰(zhàn)
我國(guó)可再生能源發(fā)展成績(jī)顯著，鼓勵(lì)和支持可再生能源發(fā)展的政策體系也日益豐富，但能源規(guī)劃與政策沒(méi)有完全按照能源轉(zhuǎn)型的邏輯進(jìn)行梳理和調(diào)整，很多基于“舊邏輯”的政策依然以“促進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型和可再生能源發(fā)展的名義”延續(xù)或強(qiáng)化。
在以促進(jìn)可再生能源發(fā)展的名義下，一些不利于提高電力系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)效率的政策依然大行其道。如中東部大力推進(jìn)光伏發(fā)電與海上風(fēng)電建設(shè)的同時(shí)，西部投資建設(shè)風(fēng)電和光伏發(fā)電大型基地，以及配套建設(shè)特高壓長(zhǎng)距離送電政策依然延續(xù)，而優(yōu)化區(qū)域電網(wǎng)聯(lián)絡(luò)線、配電網(wǎng)和提高負(fù)荷側(cè)響應(yīng)技術(shù)能力等有利于提升電力系統(tǒng)靈活性，從而有利于提升波動(dòng)性電力消納能力的投資并沒(méi)有提升到優(yōu)先位置；為提高能效和降低排放而關(guān)閉30萬(wàn)以下煤電機(jī)組的政策，以及要求60萬(wàn)及其以上規(guī)模機(jī)組進(jìn)行靈活性改造的政策，沒(méi)有考慮到隨著波動(dòng)性可再生能源電力份額增加，火電機(jī)組運(yùn)行小時(shí)數(shù)大幅下降，峰谷負(fù)荷差進(jìn)一步增加的狀況。這意味著，盡管能源轉(zhuǎn)型與能源革命已經(jīng)成為普遍接受的理念，但很多政策并沒(méi)有真正從能源轉(zhuǎn)型的邏輯做系統(tǒng)的研究和制定，仍然只是從技術(shù)層面或單一指標(biāo)來(lái)制定和實(shí)施可再生能源發(fā)展政策。因此，理念的真正轉(zhuǎn)變是有效推動(dòng)我國(guó)可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略的首要挑戰(zhàn)。
2.構(gòu)建電力系統(tǒng)技術(shù)與制度靈活性是關(guān)鍵挑戰(zhàn)
隨著波動(dòng)性風(fēng)光電比重增加到一定程度，靈活性成為電力系統(tǒng)最稀缺的資源，也是影響能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。然而，從技術(shù)方面與市場(chǎng)制度方面看，目前都存在限制電力系統(tǒng)靈活性釋放的障礙。
從技術(shù)方面看，無(wú)論是電源規(guī)模結(jié)構(gòu)、位置、網(wǎng)架結(jié)構(gòu)以及區(qū)域電網(wǎng)的連通性、負(fù)荷實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與調(diào)整的技術(shù)可行性等構(gòu)成電力系統(tǒng)各個(gè)“元件”的“靈活性”都存在很大的改進(jìn)空間。從市場(chǎng)制度方面看，現(xiàn)貨市場(chǎng)、輔助服務(wù)市場(chǎng)以及需求側(cè)響應(yīng)等相關(guān)市場(chǎng)制度缺失導(dǎo)致電力系統(tǒng)“靈活性”供需缺乏有效市場(chǎng)信號(hào)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，不僅導(dǎo)致既有的系統(tǒng)靈活性資源無(wú)法充分釋放和滿足，而且使得部門(mén)滿足的靈活性需求也是以較高成本的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。更重要的是，因?yàn)槿狈τ行ъ`活性市場(chǎng)信號(hào)，引導(dǎo)靈活性投資的政策方向與方式也存在問(wèn)題。如一方面強(qiáng)制關(guān)閉30萬(wàn)（含）以下的煤電機(jī)組的政策，滿足了單機(jī)的高能耗和超低排放標(biāo)準(zhǔn)，但同時(shí)卻降低了電力系統(tǒng)的靈活性；另一方面又要求60萬(wàn)的煤電機(jī)組進(jìn)行靈活性改造的政策，滿足了能源轉(zhuǎn)型帶來(lái)的深度調(diào)峰的靈活性要求，但同時(shí)這些大規(guī)模的煤電機(jī)組低負(fù)荷根本無(wú)法滿足政策的能耗和排放要求。因此，無(wú)論是對(duì)于2035年我國(guó)能源轉(zhuǎn)型從初級(jí)階段進(jìn)入中級(jí)階段，還是2050年可再生能源成為我國(guó)的主體能源，能否從技術(shù)和制度兩個(gè)層面構(gòu)建一個(gè)具有足夠靈活性的電力系統(tǒng)都是我國(guó)可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。
3.能源轉(zhuǎn)型政策與能源體制改革的沖突與協(xié)調(diào)是持續(xù)挑戰(zhàn)
能源系統(tǒng)向可再生能源轉(zhuǎn)型不是市場(chǎng)和技術(shù)自然演進(jìn)的結(jié)果，而是全球應(yīng)對(duì)氣候變化的產(chǎn)物，因此，在轉(zhuǎn)型的初期和中期，可再生能源發(fā)展必須借助政策支持加以推進(jìn)。但是，我國(guó)與歐洲國(guó)家的能源階段不同導(dǎo)致推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)也不相同。
歐洲國(guó)家從20世紀(jì)90年代末21世紀(jì)初開(kāi)始實(shí)施系統(tǒng)能源轉(zhuǎn)型政策，大力推動(dòng)可再生能源發(fā)展，其能源體制的背景是電力市場(chǎng)化改革基本完成，市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)成為各國(guó)電力生產(chǎn)與交易的基礎(chǔ)性運(yùn)行機(jī)制。歐洲國(guó)家可再生能源發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)能夠有效推進(jìn)可再生能源轉(zhuǎn)型。因?yàn)樗鼜闹贫壬咸岣呋茉聪到y(tǒng)的靈活性和效率，在相當(dāng)程度上提高了現(xiàn)有能源系統(tǒng)對(duì)波動(dòng)性、高成本可再生能源的容納空間，使市場(chǎng)主體對(duì)能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程中產(chǎn)生的新需求做出合理的反應(yīng)，從而降低能源轉(zhuǎn)型成本（如果沒(méi)有市場(chǎng)制度，轉(zhuǎn)型成本會(huì)更高）。而且，在這種情況下，能源轉(zhuǎn)型政策與能源（電力）市場(chǎng)的協(xié)調(diào)相對(duì)容易。
我國(guó)能源轉(zhuǎn)型啟動(dòng)時(shí)間基本與歐洲國(guó)家同期，早在1994年，原國(guó)家計(jì)委就以“優(yōu)惠電價(jià)”的名義推出了鼓勵(lì)風(fēng)電發(fā)展的政策，同年原電力部出臺(tái)了“并網(wǎng)風(fēng)力發(fā)電的管理規(guī)定”，對(duì)風(fēng)力發(fā)電實(shí)行“還本付息加合理利潤(rùn)”的優(yōu)惠電價(jià)政策，并要求電網(wǎng)全額收購(gòu)風(fēng)電場(chǎng)所發(fā)電量。這雖然不是嚴(yán)格意義上的“FIT（新能源補(bǔ)貼）政策”，但已經(jīng)具備了FIT政策中“強(qiáng)制上網(wǎng)”“固定價(jià)格收購(gòu)”和“長(zhǎng)期合約”三個(gè)方面的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵?！吨腥A人民共和國(guó)可再生能源法》正式頒布，標(biāo)志著我國(guó)基本形成可再生能源轉(zhuǎn)型的政策與法律體系。
2002年，我國(guó)啟動(dòng)了第一次“以效率為導(dǎo)向”的電力市場(chǎng)化改革。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《電力體制改革方案》（簡(jiǎn)稱《改革方案》）中提出了“政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的目標(biāo)，但改革止步于政企分開(kāi)與廠網(wǎng)分離。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），標(biāo)志著自2002年《改革方案》以來(lái)的市場(chǎng)化改革再度起航。《意見(jiàn)》的突出特征是放棄了《改革方案》以來(lái)以“輸配分離”為代表的結(jié)構(gòu)分拆路線，轉(zhuǎn)向以促進(jìn)市場(chǎng)交易為目標(biāo)的機(jī)制改革路線。近年來(lái)，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局圍繞放開(kāi)售電、大用戶直購(gòu)、交易中心建立和能源互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域發(fā)布了一系列文件推動(dòng)電力體制機(jī)制改革，取得了一定效果，但到目前為止，有效的電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)尚未實(shí)現(xiàn)。
我國(guó)因能源轉(zhuǎn)型與電力體制改革疊加所帶來(lái)的問(wèn)題，有協(xié)調(diào)的一方面，但更多的可能是沖突：一些“強(qiáng)制”為特征的可再生能源轉(zhuǎn)型政策可能強(qiáng)化了“計(jì)劃”的作用，不利于市場(chǎng)的發(fā)育，而部分電力市場(chǎng)化改革的推進(jìn)可能產(chǎn)生不利于可再生能源發(fā)展的短期影響。因此，以能源轉(zhuǎn)型為導(dǎo)向的政策和以效率為導(dǎo)向的電力改革之間的沖突與協(xié)調(diào)將成為一個(gè)持續(xù)挑戰(zhàn)。
（原文發(fā)表于《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》2019年7月。作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)所能源經(jīng)濟(jì)研究室主任，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)特約研究員）
