近日天津?yàn)I海新區(qū)拆除了70MW光伏發(fā)電項(xiàng)目再一次將光伏用地推到“風(fēng)口浪尖”上，根據(jù)資料，該光伏電站位于海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)，這是當(dāng)?shù)卣坏貌粐?yán)令拆除的“紅線”。
劉明（化名）所在的企業(yè)，在數(shù)月前達(dá)成了一筆光伏電站交易，但時(shí)至今日，劉明仍奔波在交易收尾的工作中，其中土地便是讓他最為頭疼的問(wèn)題?！耙环矫媸琴I(mǎi)方要求除光伏復(fù)合項(xiàng)目之外的光伏電站用地必須按規(guī)定轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這是一項(xiàng)‘大工程’；另一方面，稅收是光伏電站用地面臨的最大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一”，劉明介紹。
光伏電站交易市場(chǎng)的快速崛起，褪去泡沫，存量光伏電站開(kāi)始暴露出許多遺留問(wèn)題，不少企業(yè)也面對(duì)劉明公司一樣的“窘境”。
劉明直言，存量光伏電站最大的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題來(lái)自于兩方面，一個(gè)是合規(guī)性問(wèn)題，另一個(gè)則是因建設(shè)施工帶來(lái)的質(zhì)量問(wèn)題，但相較而言，合規(guī)性是“致命性”，質(zhì)量問(wèn)題是隱患，但遠(yuǎn)沒(méi)有合規(guī)問(wèn)題來(lái)的嚴(yán)重。而土地是其中最為典型的合規(guī)性問(wèn)題。
這一點(diǎn)也得到了某試圖通過(guò)收購(gòu)擴(kuò)大光伏電站裝機(jī)量的國(guó)有企業(yè)的認(rèn)可，在他們看來(lái)，技術(shù)性的問(wèn)題都可以通過(guò)整改解決，但合規(guī)性的問(wèn)題往往沒(méi)有有效的解決方案。
土地性質(zhì)問(wèn)題：“高昂”的用地成本
追溯光伏用地的相關(guān)規(guī)定，2015年國(guó)土資源部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部六大部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“5號(hào)文”），明確“光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋亍⒉桓淖兊乇硇螒B(tài)的用地部分，可按原地類(lèi)認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門(mén)備案；對(duì)項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對(duì)建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理”。
這一規(guī)定伴隨著我國(guó)光伏電站裝機(jī)規(guī)模的數(shù)倍增長(zhǎng)，累計(jì)裝機(jī)規(guī)模從2015年的43GW躍升至2017年的130GW，這其中有近一半的光伏電站場(chǎng)區(qū)用地為農(nóng)用地。
“5號(hào)文并沒(méi)有禁止光伏電站使用農(nóng)用地，盡管要求占用農(nóng)用地需按照建設(shè)用地管理，但很多企業(yè)并不會(huì)將光伏場(chǎng)區(qū)用地全部轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這不現(xiàn)實(shí)，土地出讓金的代價(jià)太大了。大家默認(rèn)場(chǎng)區(qū)用地不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)”，劉明介紹道。
據(jù)光伏們了解，每兆瓦光伏電站占地一般為30-40畝地，那么1GW光伏電站用地約為30000-40000畝，而2017年全年全國(guó)新增建設(shè)用地總量指標(biāo)為600萬(wàn)畝。
“每個(gè)省每年都有固定的建設(shè)用地指標(biāo)，也不可能全部放給光伏用地”，某資深行業(yè)人士介紹道，“另外，在國(guó)土中認(rèn)定為農(nóng)用地屬性的土地，很多已經(jīng)是荒漠、沙礫等無(wú)法開(kāi)展農(nóng)業(yè)作業(yè)的地塊，不建設(shè)光伏電站，這塊土地其實(shí)也廢掉了”。
2015年之后，光伏行業(yè)如火如荼的發(fā)展了幾年，這其中，相關(guān)主管部門(mén)也一直在與國(guó)土部門(mén)溝通光伏用地相關(guān)事宜，試圖為行業(yè)爭(zhēng)取光伏用地的寬松政策，然而因各種原因，光伏電站用地的相關(guān)政策并未進(jìn)一步明確。
直到2017年因光伏扶貧項(xiàng)目用地的矛盾暴露，國(guó)土資源部聯(lián)合國(guó)家扶貧辦、國(guó)家能源局下發(fā)了《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)[2017]8號(hào)），除了強(qiáng)調(diào)5號(hào)文中的相關(guān)規(guī)定外，允許光伏扶貧項(xiàng)目及利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項(xiàng)目使用農(nóng)用地，但是除光伏扶貧以及光伏+項(xiàng)目之外，大比例的普通光伏電站用地遺留下來(lái)的問(wèn)題已經(jīng)形成。
稅收：光伏用地的另一顆“炸彈”
光伏電站用地風(fēng)險(xiǎn)除了土地性質(zhì)問(wèn)題之外，還有未明確的土地使用稅問(wèn)題。光伏們?cè)懤m(xù)報(bào)道過(guò)山東等地縣士級(jí)財(cái)稅部門(mén)要求光伏電站繳納城鎮(zhèn)土地使用稅的相關(guān)問(wèn)題。在山東投資建設(shè)光伏電站的業(yè)主或許都或多或少的被要求過(guò)“繳稅”，即使領(lǐng)跑者項(xiàng)目也并不例外（詳情可點(diǎn)擊《不堪重負(fù)！山東某地多座光伏電站被全面積催繳高額土地使用稅》《每年5-8元/平方米！土地使用稅讓山東地面光伏電站投資商陷入絕境》查看）。
實(shí)際上，關(guān)于光伏電站用地是否需要繳納城鎮(zhèn)土地使用稅并沒(méi)有明確的文件參考，大部分的繳稅要求其實(shí)來(lái)自于地市級(jí)財(cái)稅部門(mén)，同時(shí)，因沒(méi)有明確文件規(guī)定，繳稅額度以及繳納面積同樣因地區(qū)而異。。
除此之外，劉明透露，對(duì)于光伏繳稅面積認(rèn)定方法有三類(lèi)，一是按實(shí)際占地面積認(rèn)定，這也是所需繳納土地稅最多的認(rèn)定方式；第二是根據(jù)光伏板投影方式認(rèn)定；第三是按照光伏支架基礎(chǔ)占地面積認(rèn)定，這是繳納稅額最少的認(rèn)定方式。舉個(gè)例子，某占地800畝地的光伏復(fù)合項(xiàng)目需要繳納耕地占用稅，按照第一類(lèi)認(rèn)定方式，該企業(yè)需要繳納1400萬(wàn)余元，這對(duì)于企業(yè)來(lái)講可謂是一筆巨大的支出，而如果按照第三類(lèi)認(rèn)定方式，只需要繳納20-30萬(wàn)元。
按哪種方式認(rèn)定將直接影響繳稅額度，政策的不明晰給了許多事情商榷的空間，但也可能存在“天價(jià)”稅收，讓業(yè)主欲哭無(wú)淚，因?yàn)榇蟛糠猪?xiàng)目在進(jìn)行投資收益率測(cè)算時(shí)并未將這筆稅費(fèi)作為邊界條件。
2017年，國(guó)家能源局綜合司下發(fā)了關(guān)于征求對(duì)《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域涉企稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的通知》意見(jiàn)的函。征求意見(jiàn)稿中提到，在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，由省級(jí)政府核定起征標(biāo)準(zhǔn)，未達(dá)建制鎮(zhèn)規(guī)模以及不在建制鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)的土地上建設(shè)的，不征收城鎮(zhèn)土地使用稅；達(dá)到城鎮(zhèn)土地使用稅起征標(biāo)準(zhǔn)的，對(duì)光伏陣列不占?jí)和恋亍⒉桓淖兊乇硇螒B(tài)的部分，不計(jì)入占用土地面積，免繳城鎮(zhèn)土地使用稅。然而，該征求意見(jiàn)稿至今仍未形成紅頭文件下發(fā)。
縱觀光伏行業(yè)近幾年的發(fā)展，從技術(shù)到規(guī)模，已經(jīng)當(dāng)之無(wú)愧的全球領(lǐng)先。但是必須要面對(duì)的是，因用地帶來(lái)的一系列問(wèn)題如補(bǔ)貼拖欠一樣，雖然明知道這是一把懸在頭頂?shù)睦麆?，但卻避不開(kāi)也拿不掉。
當(dāng)前窘?jīng)r的形成，既有投資企業(yè)的主觀動(dòng)機(jī)原因，也有客觀政策環(huán)境不明確帶來(lái)的問(wèn)題。只是，如今如此大體量的光伏電站，如何解決？還需要多方面考慮行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及我國(guó)相關(guān)政策的實(shí)際情況?！暗谌瓮恋卣{(diào)查可能存在一個(gè)調(diào)為‘合規(guī)’用地的機(jī)會(huì)”，劉明總結(jié)道。
